据国务院发展研究中心课题组的调查，农民上访40%是由土地征用引发的，26%是由承包地流转引发的，两者合计占农民上访总数的66%。随着城镇化进程的推进、资源开发的拓展、土地集中整理置换的增多、土地规模经营的推广，农地被征用、占用的现象日益频繁，因土地补偿、土地收益分配而产生的矛盾已成为农村最为集中和最突出的矛盾，也往往是最容易激化、最易形成群体性事件的矛盾。未来，我国增量土地主要来源于农村，因而如果不能有效化解这一矛盾，农地矛盾可能愈演愈烈。
　　
　　“农民占小头”怪圈
　　
　　是什么导致农村土地收益矛盾的问题日益严重？无非就是“利益”二字。土地收益分配不公，往往表现为农民获利少、利益被侵犯，导致矛盾滋生蔓延。
　　分配打了时间差。先期被征用了土地已获得补偿款的农民认为以前标准太低，要求按照新的补偿标准补足差额部分，要求得不到满足时，村民与政府、商家产生矛盾。
　　分配不公也因地域有别。公路征地补偿费只有4000元/亩～10000元/亩，而征用同类土地，景区项目征地补偿费一般为每亩几万元，有的补偿费超过10万元/亩。同为一村土地，划入景区内的土地迅速升值，导致景区内、外的土地价格悬殊。这对于做了“一锤子买卖”的农户来说，景区的升值空间和他们有什么关系呢？而相邻农户的承包地因属于不同的行政区，各行政区土地征用的补偿标准不同，补偿标准低的行政区农户必然不满。
　　“开发商占大头，政府占中头，农民占小头”。不少统计表明，农村土地征用增值收益中，农民一般只得5%～10%。即使有限的征地补偿费，有时还被层层截留，或补偿款迟迟不到位，由此引发农民与干部、开发商、企业雇主的矛盾，就可能爆发严重的冲突事件。
　　更为严重的是因土地违法违规征用、占用侵犯农民利益，致使土地收益矛盾尖锐。仅2007年，国土资源部全国土地执法百日行动就查出违规违法案件3.1万多件，涉及土地330多万亩，其中“以租代征”30多万亩，违规扩区设区约100万亩，未批先用先占约200万亩。土地收益矛盾成为农村矛盾的焦点。
　　
　　得使用权者得其利
　　
　　要化解当前我国农村土地收益矛盾，就必须推进土地制度改革。
　　改革首先要回答“谁拥有”和“谁管理”的问题：农村土地所有权归国家、经营管理权归农村集体、经营使用权归农民个人。国家通过国土资源部实行全国农村土地的统一规划和调控，制定相应的农地转让、流转政策；农村集体经济负责经营管理权，由乡镇统筹协调乡镇、村、组三级关系；具体的经营使用权归农民个人。
　　如此，既能确保农村公有制的主体地位，避免土地过度集中于个人的私有化趋向，又能解决当前农村集体产权权能不全、名不副实的问题；既能完善农村集体经济对土地经营的监管引导，又能保障农民土地流转的收益权；既能遏制农地被滥征用、滥开发、擅自改变用途导致的生态环境破坏，又能统筹城乡土地改革，对扭转城乡二元结构固化态势起到积极的推进作用；还可以通过国家统一调控，避免基层干部权力寻租，并实现土地的集约利用。
　　针对补偿标准不一、农民获得土地收益比例过低的问题，希望由国家建立农地收益分配制度，统一规定国家、集体、农民三者的土地增值收益分配比例，以保证农民应有的土地收益权利；同时建立健全相关法律法规，加强对国家、集体土地收益资产的管理和监督，保证公有资产安全。
　　然而，保证农民获得统一规定的土地增值收益比例还不能从根本上解决土地收益分配矛盾，土地因区位不同、用途不同而出现的转让和流转价格的差异依然存在，有时这种价格差异甚至是巨大的。为此，中央政府须用国家土地收益专款通过转移支付的方式缩小农民土地收益差距，并协调各方利益关系，化解矛盾。
　　值得一提的是，农村土地政策改革与实践的关注重点应放在西部地区。由于西部地区农用地面积占西部总面积的65.2%，占全国面积的45.8%，因而城镇化进程中西部将成为农地征用的重要拓展地区；西部地区同时又是资源富集区，随着经济社会发展对资源需求的增长，不仅水资源、矿产资源、能源资源开发等占用农地问题突出，而且资源开发与环境保护的矛盾也日益突出，这些状况表明，农村土地收益矛盾的焦点在西部，农村土地收益矛盾的政策关注重点也应当放在西部地区。
　　（作者系西南交通大学公共管理学院教授）