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[摘要] 本文介绍了我国集体林权制度改革现状，分析了集体林权制度改革的制约因素，提出加快我国集体林权制度改革的政策建议。
[关键词] 集体林权改革； 现状； 制约因素； 政策建议
[中图分类号] F362.60 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）08-0019-03
一、我国集体林权制度改革现状
我国的集体林权改革历经了五个阶段的演变：土地改革时期的分林到户阶段、农业合作化时期的山林入社阶段、人民公社时期的山林集体所有、集体经营阶段和上世纪80年代初的林业“三定”阶段以及新世纪以来的集体林权改革阶段。
第五阶段的集体林权改革是在2003年启动，国家以福建、江西为试点省份，并于2006年底在全国全面推广。改革的重点是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。具体做法是将集体林地均分到户（联户），实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”，以法律形式颁发林权证，对于中国广大农民来说，它具有类似当年农村联产承包责任制的重大意义。
目前，全国有27个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构，有16个省区市制定了政策性文件。福建、江西、辽宁等省基本完成主体改革任务，正在推进配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开；湖南、河南、贵州、海南等8省市正在总结试点经验，今年将全面推开；其他省区也在积极开展试点、深入调研，进行前期准备。全国承包到户的林地约6.6亿亩，占集体林业用地的27.5%。
林改破解了制约集体林业发展的体制性障碍，林业发展活力明显增强。一是充分激发了农民造林、育林、护林的积极性，推动了生态建设和保护。造林面积成倍增加，盗伐乱伐林木案件和森林火灾大幅度减少。二是极大地解放和发展了林业生产力，有效发挥了林地资源的潜力，促进了农民增收致富。三是基本理顺了山区林区发展的诸多关系，农村社会矛盾明显减少，促进了农村和谐稳定。已经完成主体改革的省份，山林纠纷调处率达到70%—94%。四是有效盘活了林区资源，促进了各种生产要素向林业流动。福建省林业全年吸纳社会资金80多亿元，累计获得林权抵押贷款42亿元；浙江省今后5年可从农发行获得林业贷款50亿元；江西省正在开展森林火灾保险试点；辽宁省山地经济日趋活跃。
二、目前集体林权改革存在的问题
在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时，也不能忽视其中或明显或隐藏地存在的许多问题。这些问题如果处理不好，其产生的负面效应将是不可忽视的。这些问题可以概括为如下几个方面。
1.思想认识不统一，宣传落实不到位。
在已经全面推进林改的地方，大部分群众对开展林改是支持和拥护的。但在尚未全面开展改革的省份，各方反映不一，认识不同。如有的地方领导对林改有担忧和顾虑，怕产权难以明晰，怕改革引发矛盾，怕减轻税费加重县乡村财政经济困难，甚至可能影响基层政权的正常运转。大部分农户了解到改革的目的和政策后，对林改表示赞成和欢迎；但在改革基础较为薄弱的地方，由于政策宣传落实不到位，一些农户对改革麻木不仁，抱着无所谓的态度；也有群众片面认为林改是“开口子、卖林子、砍树子、修房子”，落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。
2.效率与公平的张力。
在实际操作中，既然政策规定村集体组织在林改中享有自主决定权，也就为林改中可能出现的“违规”操作提供了制度前提，特别是农村存在的各种非正式制度缺漏更容易使改革目标发生偏离。这点又多半与村级权力的不规范运作和寻租行为密切相关(朱冬亮：《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期)。在实践层面上，“先村内后村外”缺乏操作性，反而给一些有资金能力的人提供了机会。按照林改的政策规定，山场拍卖必须通过市场化的“公开”招投标的方式进行。然而，在这个过程中,由于普通农民严重缺乏资金,他们在招投标中根本没有相应的经济实力和外部投标人进行竞标。有些村干部在流转程序上未严格依法、依规操作，未经林业主管部门批准，没有经过村民大会，擅自转让、出卖山林，导致本村村民无山可耕或者引发对林地权属的纠纷。当林地需要采伐或是群众不同意出现上访时，林业主管部门才被动得知，处理起来难度很大。
3.集体林地流转过程中存在隐患。
林权改革的目的之一是“建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。(蔡小伟、赵鹏：《山定权 人定心 树定根 福建推行林权制度改革》，《人民日报》，2006年2月12日)由于林权流转是一个非常复杂的问题，其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好，也将直接影响林权改革绩效的正常发挥，带来许多难以解决的“后遗症”。林改之后，我国的林地和林木的流转交易日趋活跃，一定程度上激活了林业生产要素，但在一些地方，有些人利用手中掌握的权力资源或以其他方式，以促进林权流转之名行林地兼并之实，风险不容低估。在一些地区，虽然林权改革刚刚完成，但是林权的流转却异常频繁，有些人（包括政府工作人员）以此迅速发家致富。虽然这里面有些是正常的市场行为，但其间也夹带部分集体林业资产的迅速流失，成为私人资产。而且林权兼并现象发展速度之快令人吃惊。
4.林改的“运转性投入”。
林改需要保证工作经费，包括其他经费，以确保林改过程中的工程勘察等工作的进行。另一方面，林改中的主管部门面临着一些自身利益的调整问题。林改后“两金”将大幅度削减，以湖北省为例，“两金”削减一半实际上减近1个亿（过去县市为了少上交，上报的基数大部分都有所保留)，而湖北省的财政转移支付目前只解决了3500万，变成越改革基层林业部门人员的收入就越低。一些地方林业部门担心林改工作经费没有保障，因而对林改工作不积极。此外，林业部门过去曾遗留的债权债务，底数有多少，许多地方政府并未摸清。一些地方政府部门在此认识上有误区，认为林改后的财政投入可以减少。显然这将难以确保林业部门和乡镇组织在林改中的正常运转。
5.林地“四权”的分离。
在林改的操作上，国家强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进，建立以林农为主体的微观市场经营主体，但诸多因素制约国家的林改目标。而在现实中，由于土地问题的重要性，土地产权往往是被分割为所有权、经营权、收益权、处分权，国家、集体和林农分别在这“四权”中形成不同的利益主体。(朱冬亮：《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期)国家规定集体森林资源林权主体应该是农村集体经济组织。现实中，一般由村民委员会充当所有权主体代表，集体所有权的执行者是村委会，这种权利享有者与执行人的不一致，导致所有权的意志有时无法实现。关于林地的处置权，国家基于林业资源保护的初衷，制定复杂的采伐申请程序，对采伐内容和采伐指标做了严格的限制，林权人在处置林权的流转、林木采伐、运输时受到很大的制约。另一方面，国家在村庄推动林改时，一些村集体在此次改革前已经签订了长期林地转让合同。导致一些林农在此次林改中仍然没有得到林地的使用权。
6.林改进度不平衡。
从全国来看，由于自然和历史、体制方面的原因，导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面都有很大不同，如何因地制宜，从实际出发，选择合适的改革措施和办法，确实有不少难度。比如在青海省，农民对林改的预期收益不高。这主要是由于当地气候寒冷，土地瘠薄，林地生产率很低，造林树种单一，生产周期长，成林难度大，经营成本高，按当地林农的说法“造林难度大的比拉扯一个娃娃都难”，林地经营所能给林农带来的直接收益十分有限。许多人宁愿外出打工，也不愿意经营林业。此外由于地方财政困难，在没有国家专项资金的前提下，很难开展此项工作。
此外，在林业的一些关键环节（如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等），缺乏完善的政策和法规作支撑，仅靠地方出台的一些文件和改革举措，难以有效推进改革进程。
三、完善集体林权制度改革的建议
通过上面对林权改革的制约因素的分析，我们的思考与建议如下：
1.转换林改工作机制，为林改提供组织保证。
为了更好地推动林改的顺利进行，各级地方政府主管林业领导干部应亲自带领专班，深入基层调查研究，吃透政策精神，广泛听取各方面的意见，把林改当作林业工作的头等大事，当作家庭联产承包责任制和农村税费改革之后的又一次重大改革来抓，真正使这次林改成为林农多增收的改革；成为吸纳社会力量，加强生态保护、促进可持续发展的改革。为此，政府要在人员、经费、政策上，为林权改革提供必要条件和组织保证。
2.落实林改经费，确保林业部门的正常运转。
科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。根据调研情况，我们以为，林改支出主要包括内业、外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分。以福建为例，截至2006年12月，福建已经明晰产权面积9706.08万亩，林改以来累计支出26715.45万元，全省平均2.752元/亩，其中：省、市、县、乡支出19897.88万元，平均每亩2.05元/亩，村自筹6817.59万元，平均0.702元/亩。 虽然福建的情况与各省有些差异，但是林改每亩的成本仍然具有重要的参考意义，有些省的财政将林改经费定在每亩只有1元显然是太少。考虑到各方面因素，建议按我国集林林改的成本至少应由国家财政以每亩2元划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上，按时、足额支付林改经费，确保林改这一惠民政策得到有效贯彻落实。
3.释放各类配套改革，巩固林改成果。
配套改革是集体林权制度改革的重要内容，是巩固林权改革成果的重要保证。各项配套改革措施包括：（1）减征“两金”。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目给予取消，有条件的地方，可以先行免除“两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口，由财政通过转移支付解决。（2）林业要素市场建设。建立林业生产要素市场，是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划，合理布局，逐步建立起多层次的林业生产要素市场，对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。（3）地方政府推动建立起配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系，凡集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转，都必须进行森林资源资产评估。（4）林权抵押贷款工作的启动。地方政府的林业和金融部门相互支持配合，共同推进林业资产抵押贷款行为的规范。同时，加快建立森林资源资产保险业务。（5）林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员，应适当分流安置。
4.兼顾效率与公平原则，让林农共享受益。
林改的受益者应该是绝大部分的村民，对于已经确权到户的试点地方，这些地方政府应努力做好以下几点：(1)妥善做好剩余部分山场的林改工作，尽量让无林地或林地面积少的农户获得剩余山场。(2)重新分配林地迹地。如果林权承包者只是承包经营本代林，那么本代山林采伐完之后，其采伐迹地部分向本村村民平均分配、低偿转让，并对非农业非农村资本进入林权竞争市场进行适当的合理限制。(3)让村民适当“分享”林权升值的部分收益，给村民适当合理的补偿。对于尚未或者刚刚开始林改的地方则要努力规避只追求效率而忽略公平的倾向。
5.因地制宜，逐步铺开。
为了使改革经得起历史检验，各地要在试点经验的基础上逐步铺开，不要赶进度和走过场，进度应服从质量，不应要求每一个县市的所有乡镇、村组齐头并进，而应从实际出发，根据不同乡镇、村组的基础条件做出不同的时间进度安排，并合理调度技术力量，列出工作计划。
(本文作者：华中师范大学政治学研究院副教授)
责任编辑刘学侠
[关键词] 集体林权改革； 现状； 制约因素； 政策建议
[中图分类号] F362.60 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）08-0019-03
一、我国集体林权制度改革现状
我国的集体林权改革历经了五个阶段的演变：土地改革时期的分林到户阶段、农业合作化时期的山林入社阶段、人民公社时期的山林集体所有、集体经营阶段和上世纪80年代初的林业“三定”阶段以及新世纪以来的集体林权改革阶段。
第五阶段的集体林权改革是在2003年启动，国家以福建、江西为试点省份，并于2006年底在全国全面推广。改革的重点是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。具体做法是将集体林地均分到户（联户），实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”，以法律形式颁发林权证，对于中国广大农民来说，它具有类似当年农村联产承包责任制的重大意义。
目前，全国有27个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构，有16个省区市制定了政策性文件。福建、江西、辽宁等省基本完成主体改革任务，正在推进配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开；湖南、河南、贵州、海南等8省市正在总结试点经验，今年将全面推开；其他省区也在积极开展试点、深入调研，进行前期准备。全国承包到户的林地约6.6亿亩，占集体林业用地的27.5%。
林改破解了制约集体林业发展的体制性障碍，林业发展活力明显增强。一是充分激发了农民造林、育林、护林的积极性，推动了生态建设和保护。造林面积成倍增加，盗伐乱伐林木案件和森林火灾大幅度减少。二是极大地解放和发展了林业生产力，有效发挥了林地资源的潜力，促进了农民增收致富。三是基本理顺了山区林区发展的诸多关系，农村社会矛盾明显减少，促进了农村和谐稳定。已经完成主体改革的省份，山林纠纷调处率达到70%—94%。四是有效盘活了林区资源，促进了各种生产要素向林业流动。福建省林业全年吸纳社会资金80多亿元，累计获得林权抵押贷款42亿元；浙江省今后5年可从农发行获得林业贷款50亿元；江西省正在开展森林火灾保险试点；辽宁省山地经济日趋活跃。
二、目前集体林权改革存在的问题
在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时，也不能忽视其中或明显或隐藏地存在的许多问题。这些问题如果处理不好，其产生的负面效应将是不可忽视的。这些问题可以概括为如下几个方面。
1.思想认识不统一，宣传落实不到位。
在已经全面推进林改的地方，大部分群众对开展林改是支持和拥护的。但在尚未全面开展改革的省份，各方反映不一，认识不同。如有的地方领导对林改有担忧和顾虑，怕产权难以明晰，怕改革引发矛盾，怕减轻税费加重县乡村财政经济困难，甚至可能影响基层政权的正常运转。大部分农户了解到改革的目的和政策后，对林改表示赞成和欢迎；但在改革基础较为薄弱的地方，由于政策宣传落实不到位，一些农户对改革麻木不仁，抱着无所谓的态度；也有群众片面认为林改是“开口子、卖林子、砍树子、修房子”，落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。
2.效率与公平的张力。
在实际操作中，既然政策规定村集体组织在林改中享有自主决定权，也就为林改中可能出现的“违规”操作提供了制度前提，特别是农村存在的各种非正式制度缺漏更容易使改革目标发生偏离。这点又多半与村级权力的不规范运作和寻租行为密切相关(朱冬亮：《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期)。在实践层面上，“先村内后村外”缺乏操作性，反而给一些有资金能力的人提供了机会。按照林改的政策规定，山场拍卖必须通过市场化的“公开”招投标的方式进行。然而，在这个过程中,由于普通农民严重缺乏资金,他们在招投标中根本没有相应的经济实力和外部投标人进行竞标。有些村干部在流转程序上未严格依法、依规操作，未经林业主管部门批准，没有经过村民大会，擅自转让、出卖山林，导致本村村民无山可耕或者引发对林地权属的纠纷。当林地需要采伐或是群众不同意出现上访时，林业主管部门才被动得知，处理起来难度很大。
3.集体林地流转过程中存在隐患。
林权改革的目的之一是“建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。(蔡小伟、赵鹏：《山定权 人定心 树定根 福建推行林权制度改革》，《人民日报》，2006年2月12日)由于林权流转是一个非常复杂的问题，其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好，也将直接影响林权改革绩效的正常发挥，带来许多难以解决的“后遗症”。林改之后，我国的林地和林木的流转交易日趋活跃，一定程度上激活了林业生产要素，但在一些地方，有些人利用手中掌握的权力资源或以其他方式，以促进林权流转之名行林地兼并之实，风险不容低估。在一些地区，虽然林权改革刚刚完成，但是林权的流转却异常频繁，有些人（包括政府工作人员）以此迅速发家致富。虽然这里面有些是正常的市场行为，但其间也夹带部分集体林业资产的迅速流失，成为私人资产。而且林权兼并现象发展速度之快令人吃惊。
4.林改的“运转性投入”。
林改需要保证工作经费，包括其他经费，以确保林改过程中的工程勘察等工作的进行。另一方面，林改中的主管部门面临着一些自身利益的调整问题。林改后“两金”将大幅度削减，以湖北省为例，“两金”削减一半实际上减近1个亿（过去县市为了少上交，上报的基数大部分都有所保留)，而湖北省的财政转移支付目前只解决了3500万，变成越改革基层林业部门人员的收入就越低。一些地方林业部门担心林改工作经费没有保障，因而对林改工作不积极。此外，林业部门过去曾遗留的债权债务，底数有多少，许多地方政府并未摸清。一些地方政府部门在此认识上有误区，认为林改后的财政投入可以减少。显然这将难以确保林业部门和乡镇组织在林改中的正常运转。
5.林地“四权”的分离。
在林改的操作上，国家强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进，建立以林农为主体的微观市场经营主体，但诸多因素制约国家的林改目标。而在现实中，由于土地问题的重要性，土地产权往往是被分割为所有权、经营权、收益权、处分权，国家、集体和林农分别在这“四权”中形成不同的利益主体。(朱冬亮：《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期)国家规定集体森林资源林权主体应该是农村集体经济组织。现实中，一般由村民委员会充当所有权主体代表，集体所有权的执行者是村委会，这种权利享有者与执行人的不一致，导致所有权的意志有时无法实现。关于林地的处置权，国家基于林业资源保护的初衷，制定复杂的采伐申请程序，对采伐内容和采伐指标做了严格的限制，林权人在处置林权的流转、林木采伐、运输时受到很大的制约。另一方面，国家在村庄推动林改时，一些村集体在此次改革前已经签订了长期林地转让合同。导致一些林农在此次林改中仍然没有得到林地的使用权。
6.林改进度不平衡。
从全国来看，由于自然和历史、体制方面的原因，导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面都有很大不同，如何因地制宜，从实际出发，选择合适的改革措施和办法，确实有不少难度。比如在青海省，农民对林改的预期收益不高。这主要是由于当地气候寒冷，土地瘠薄，林地生产率很低，造林树种单一，生产周期长，成林难度大，经营成本高，按当地林农的说法“造林难度大的比拉扯一个娃娃都难”，林地经营所能给林农带来的直接收益十分有限。许多人宁愿外出打工，也不愿意经营林业。此外由于地方财政困难，在没有国家专项资金的前提下，很难开展此项工作。
此外，在林业的一些关键环节（如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等），缺乏完善的政策和法规作支撑，仅靠地方出台的一些文件和改革举措，难以有效推进改革进程。
三、完善集体林权制度改革的建议
通过上面对林权改革的制约因素的分析，我们的思考与建议如下：
1.转换林改工作机制，为林改提供组织保证。
为了更好地推动林改的顺利进行，各级地方政府主管林业领导干部应亲自带领专班，深入基层调查研究，吃透政策精神，广泛听取各方面的意见，把林改当作林业工作的头等大事，当作家庭联产承包责任制和农村税费改革之后的又一次重大改革来抓，真正使这次林改成为林农多增收的改革；成为吸纳社会力量，加强生态保护、促进可持续发展的改革。为此，政府要在人员、经费、政策上，为林权改革提供必要条件和组织保证。
2.落实林改经费，确保林业部门的正常运转。
科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。根据调研情况，我们以为，林改支出主要包括内业、外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分。以福建为例，截至2006年12月，福建已经明晰产权面积9706.08万亩，林改以来累计支出26715.45万元，全省平均2.752元/亩，其中：省、市、县、乡支出19897.88万元，平均每亩2.05元/亩，村自筹6817.59万元，平均0.702元/亩。 虽然福建的情况与各省有些差异，但是林改每亩的成本仍然具有重要的参考意义，有些省的财政将林改经费定在每亩只有1元显然是太少。考虑到各方面因素，建议按我国集林林改的成本至少应由国家财政以每亩2元划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上，按时、足额支付林改经费，确保林改这一惠民政策得到有效贯彻落实。
3.释放各类配套改革，巩固林改成果。
配套改革是集体林权制度改革的重要内容，是巩固林权改革成果的重要保证。各项配套改革措施包括：（1）减征“两金”。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目给予取消，有条件的地方，可以先行免除“两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口，由财政通过转移支付解决。（2）林业要素市场建设。建立林业生产要素市场，是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划，合理布局，逐步建立起多层次的林业生产要素市场，对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。（3）地方政府推动建立起配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系，凡集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转，都必须进行森林资源资产评估。（4）林权抵押贷款工作的启动。地方政府的林业和金融部门相互支持配合，共同推进林业资产抵押贷款行为的规范。同时，加快建立森林资源资产保险业务。（5）林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员，应适当分流安置。
4.兼顾效率与公平原则，让林农共享受益。
林改的受益者应该是绝大部分的村民，对于已经确权到户的试点地方，这些地方政府应努力做好以下几点：(1)妥善做好剩余部分山场的林改工作，尽量让无林地或林地面积少的农户获得剩余山场。(2)重新分配林地迹地。如果林权承包者只是承包经营本代林，那么本代山林采伐完之后，其采伐迹地部分向本村村民平均分配、低偿转让，并对非农业非农村资本进入林权竞争市场进行适当的合理限制。(3)让村民适当“分享”林权升值的部分收益，给村民适当合理的补偿。对于尚未或者刚刚开始林改的地方则要努力规避只追求效率而忽略公平的倾向。
5.因地制宜，逐步铺开。
为了使改革经得起历史检验，各地要在试点经验的基础上逐步铺开，不要赶进度和走过场，进度应服从质量，不应要求每一个县市的所有乡镇、村组齐头并进，而应从实际出发，根据不同乡镇、村组的基础条件做出不同的时间进度安排，并合理调度技术力量，列出工作计划。
(本文作者：华中师范大学政治学研究院副教授)
责任编辑刘学侠