论文部分内容阅读
随着城市人口的增加和城市化进程地加快，由于缺乏统一的规划和发展的计划，对珍贵的土地资源，尤其是城市建设用地资源的利用不尽科学、合理、出现了一系列问题。本文选择政府对城市土地管制这一研究作为出发点，分析我国当前城市土地管理上的不足，并提出相关对策建议。
一、我国城市土地市场化配置的历史与改革现状
（一）无市场化阶段
新中国刚成立一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制用地单位，还是集体所有制用地单位，都必须向国家缴纳租金。全民所有制单位用地一律采取无偿划拨方式。直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。
（二）市场化阶段
1、市场探索阶段
在经历了一场浩劫之后，长期无偿使用的土地管理模式与改革开放的形势显得有些格格不入，矛盾不断是这个阶段最主要特征：一方面在对外开放过程中开始向合营企业征收场地使用费，另一方面，土地有偿使用处于一种名不正、言不顺的尴尬境地，除了向合资企业收取场地使用费，其它土地有偿使用的实践均是地方政府的自我摸索、大胆尝试的结果，对土地市场的管理只是围绕着收费做出具体规定。
2、市场初步形成阶段
1987年9月9日，深圳特区率先出让了我国首幅国有土地使用权，真正明确规定城市土地市场管理细则、标志着市场全面开放的法规当属1990年国务发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，条例首次对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨等问题做了具体规定，此后各省区都相继制订的条例的实施细则。
3、市场调整与发展阶段
在城市土地市场初步形成以后，在市场交易日益增多而法制建设又相对滞后的情况下，出现了许多问题，而在这一阶段市场管理的主要重心就是解决问题与调和矛盾。
4、市场规范阶段
1998年，原国家土地局进行了大规模的机构调整，成立了国土资源部，而在农地转用审批冻结一年之后，面对耕地保护的严峻形势，人大重新审议通过了新《土地管理法》，土地管理的重心转移到以用途管制为核心的耕地保护上来。在规范市场秩序方面，开始大力推行土地招标拍卖挂牌制度，规范土地租赁行为，建设有形市场，并出台了一系列相关文件。
二、我国政府管理城市土地存在的一些问题
1、城市用地规模无序扩张，存量土地粗放利用
随着社会经济的发展和城市化进程的加快，我国城市发展走上了一条外延式扩张用地的路子，城市用地规模越来越大。城市规模的扩大是经济增长的结果，同时又是数量扩张和消耗资源型的粗放式土地利用的后果。由于前一时期的不重视提高土地利用效率，对城市土地的粗放型利用，目前部分城市存在着严重的土地浪费和低效利用问题。
2、“招、拍、挂”方式出让中的土地收益流失。按照国家现行规定，经营性项目应面向市场，以“招、拍、挂”方式出让土地使用权，目的是为了最大限度显化土地价值，体现公平、公开、公正的市场竞争原则。但在具体操作中，有的地方没有严格遵守操作程序，甚至弄虚作假。如有的地方搞“假挂牌”，即先以招商引资方式与开发商协商好土地出让价，再以挂牌形式底价成交。形式上虽然做到公开挂牌，实际上仍是以协议方式供地，使挂牌出让流于形式。
3、城市建设支出居高不下。2007年以前，地方政府的土地出让主要支出于城市的基础设施建设。许多城市基建资金的40%～60%都来自于土地出让收入，如无锡市，2001—2005年间90%的土地出让收益都用于城市基础设施建设投入。
三、我国政府管理城市土地存在问题的相关对策分析
1、构建完善的监管体系
第一，构建政府监管体系。城市土地的取得、开发、流转不仅关系到国家保护耕地目标的实现、城市生态环境的建设，还涉及城乡社会经济和人民生活的方方面面，是一个复杂的系统工程。实行城市土地的市场化配置，要求建立多部门参与、各司其职、依法行政又相互协调的监管体系，构建起以土地行政主管部门为主导，城建、水务、规划、环保、消防等部门积极配合的、高效的土地监管体系。
第二，健全和落实有关法律法规、规章制度。通过不断完整土地招标、拍卖、挂牌相关法律、法规及规章制度，为监管提供法律依据和制度基础。同时，有法难依是各行业都普遍存在的固疾，因此要改善当前相关的法律、法规及部门规章的可操作性，坚决做到真正的有法可依。政府要注意综合运用多种方式进行处罚，包括警告、罚款、党纪处分、行政处罚等，对触犯法律者追究法律责任。同时，可以适时、适度地强化处罚力度，增加违规者的心理成本。
第三，加强监察机关的监督力度。监察机关应经常对各地方政府土地行政主管部门进行的国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌活动进行全面、彻底的检查，全程严格地监管和监控，把政府官员违规操作的概率控制到尽可能低的水平。
第四，重视社会监督。要注意通过扩大公民参与，充分调动广大群众的参与积极性，提高政府与公民的互动，达到对政府有效监督的目的。
2、明确中央政府和地方政府的职责分工
在土地资源配置的宏观决策上，要增加中央和地方的信息交流和反馈，扩大地方参与中央决策的机会。一方面使地方对土地资源配置有表达本地利益的发言权和平等决策权，另一方面也使地方了解全国情况，增加执行国家宏观决策的共识和主动性。总之，要正确划分中央和地方政府在土地利用和管理上的职能和事权，并加以制度化，实行适当的分权，从根本上克服地方政府经济上的非理性行为，促进城市土地的市场化配置。
（作者单位：四川大学公共管理学院）
一、我国城市土地市场化配置的历史与改革现状
（一）无市场化阶段
新中国刚成立一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制用地单位，还是集体所有制用地单位，都必须向国家缴纳租金。全民所有制单位用地一律采取无偿划拨方式。直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。
（二）市场化阶段
1、市场探索阶段
在经历了一场浩劫之后，长期无偿使用的土地管理模式与改革开放的形势显得有些格格不入，矛盾不断是这个阶段最主要特征：一方面在对外开放过程中开始向合营企业征收场地使用费，另一方面，土地有偿使用处于一种名不正、言不顺的尴尬境地，除了向合资企业收取场地使用费，其它土地有偿使用的实践均是地方政府的自我摸索、大胆尝试的结果，对土地市场的管理只是围绕着收费做出具体规定。
2、市场初步形成阶段
1987年9月9日，深圳特区率先出让了我国首幅国有土地使用权，真正明确规定城市土地市场管理细则、标志着市场全面开放的法规当属1990年国务发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，条例首次对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨等问题做了具体规定，此后各省区都相继制订的条例的实施细则。
3、市场调整与发展阶段
在城市土地市场初步形成以后，在市场交易日益增多而法制建设又相对滞后的情况下，出现了许多问题，而在这一阶段市场管理的主要重心就是解决问题与调和矛盾。
4、市场规范阶段
1998年，原国家土地局进行了大规模的机构调整，成立了国土资源部，而在农地转用审批冻结一年之后，面对耕地保护的严峻形势，人大重新审议通过了新《土地管理法》，土地管理的重心转移到以用途管制为核心的耕地保护上来。在规范市场秩序方面，开始大力推行土地招标拍卖挂牌制度，规范土地租赁行为，建设有形市场，并出台了一系列相关文件。
二、我国政府管理城市土地存在的一些问题
1、城市用地规模无序扩张，存量土地粗放利用
随着社会经济的发展和城市化进程的加快，我国城市发展走上了一条外延式扩张用地的路子，城市用地规模越来越大。城市规模的扩大是经济增长的结果，同时又是数量扩张和消耗资源型的粗放式土地利用的后果。由于前一时期的不重视提高土地利用效率，对城市土地的粗放型利用，目前部分城市存在着严重的土地浪费和低效利用问题。
2、“招、拍、挂”方式出让中的土地收益流失。按照国家现行规定，经营性项目应面向市场，以“招、拍、挂”方式出让土地使用权，目的是为了最大限度显化土地价值，体现公平、公开、公正的市场竞争原则。但在具体操作中，有的地方没有严格遵守操作程序，甚至弄虚作假。如有的地方搞“假挂牌”，即先以招商引资方式与开发商协商好土地出让价，再以挂牌形式底价成交。形式上虽然做到公开挂牌，实际上仍是以协议方式供地，使挂牌出让流于形式。
3、城市建设支出居高不下。2007年以前，地方政府的土地出让主要支出于城市的基础设施建设。许多城市基建资金的40%～60%都来自于土地出让收入，如无锡市，2001—2005年间90%的土地出让收益都用于城市基础设施建设投入。
三、我国政府管理城市土地存在问题的相关对策分析
1、构建完善的监管体系
第一，构建政府监管体系。城市土地的取得、开发、流转不仅关系到国家保护耕地目标的实现、城市生态环境的建设，还涉及城乡社会经济和人民生活的方方面面，是一个复杂的系统工程。实行城市土地的市场化配置，要求建立多部门参与、各司其职、依法行政又相互协调的监管体系，构建起以土地行政主管部门为主导，城建、水务、规划、环保、消防等部门积极配合的、高效的土地监管体系。
第二，健全和落实有关法律法规、规章制度。通过不断完整土地招标、拍卖、挂牌相关法律、法规及规章制度，为监管提供法律依据和制度基础。同时，有法难依是各行业都普遍存在的固疾，因此要改善当前相关的法律、法规及部门规章的可操作性，坚决做到真正的有法可依。政府要注意综合运用多种方式进行处罚，包括警告、罚款、党纪处分、行政处罚等，对触犯法律者追究法律责任。同时，可以适时、适度地强化处罚力度，增加违规者的心理成本。
第三，加强监察机关的监督力度。监察机关应经常对各地方政府土地行政主管部门进行的国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌活动进行全面、彻底的检查，全程严格地监管和监控，把政府官员违规操作的概率控制到尽可能低的水平。
第四，重视社会监督。要注意通过扩大公民参与，充分调动广大群众的参与积极性，提高政府与公民的互动，达到对政府有效监督的目的。
2、明确中央政府和地方政府的职责分工
在土地资源配置的宏观决策上，要增加中央和地方的信息交流和反馈，扩大地方参与中央决策的机会。一方面使地方对土地资源配置有表达本地利益的发言权和平等决策权，另一方面也使地方了解全国情况，增加执行国家宏观决策的共识和主动性。总之，要正确划分中央和地方政府在土地利用和管理上的职能和事权，并加以制度化，实行适当的分权，从根本上克服地方政府经济上的非理性行为，促进城市土地的市场化配置。
（作者单位：四川大学公共管理学院）