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摘 要：我国《预算法》的修订势在必行，文章针对预算模式、预算调整、预算监督、地方债、预算透明以及预算绩效等几个重大问题，通过对现行《预算法》的分析，分别提出一系列修法建议。
关键词：预算法 重大问题 法律建议
中图分类号：DF4
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）07-069-02
《中华人民共和国预算法》颁布迄今已近20年，期间我国的社会经济以及民主政治有了长足的发展，财政体制改革与制度创新的举措频频出台，显然现行《预算法》已经不能适应新形势发展的需要，亟待进行修订。值得欣慰的是我国《预算法》的修订工作已经纳入全国人大的立法计划。下面就有关《预算法》修订中的几个重大问题提出我们的见解。
一、关于政府预算模式问题
现行《预算法》关于政府预算模式及预算收支范围虽有明确的规定，但有三个问题值得重视：第一，我国虽然在国家预算中采用了复式预算（经常性和建设性预算）模式，但在中央一级预算及各级地方政府预算中仍然采用单式预算模式，复式预算只有象征性意义；第二，现行的各级、各类预算所涵盖的收支范围并不全面，不能全面反映各级政府的全部收支行为，预算收支占实际收支比例需要显著提高；第三，各级政府及政府部门的债务类型划分缺乏科学性，举债用途规范性不够。
根据我国的实际国情以及国外的经验，拟对《预算法》中有关预算模式问题提出以下修订意见：
1.财政管理体制必须予以明确。预算法中必须明确我国的财政管理体制，即分税制与转移支付制度相结合的体制。现行分税制造成财权与事权不匹配的矛盾日趋尖锐。分税制只有与规范的转移支付制度相结合才能形成完善的财政收支体制。
2.预算收支的范围必须予以明确。应当尽可能将政府所有收支纳入预算范围。预算收入范围应当包括政府通过各种渠道所取得的资金；预算支出范围包括政府日常管理以及公共事业与部分经济调节的开支。
3.明确复式预算模式及其相互之间的关系。鉴于我国的社会主义市场经济体制及地广人多的基本国情，财政预算宜采用复式预算的模式，形成政府总预算、政府公共预算与政府基金预算相互关联、相互补充的预算管理模式。
二、关于预算调整问题
现行《预算法》将预算调整审批权限归于人大，需要深入探讨。预算调整的程序和方法也有待进一步完善。
从预算调整的效率看，调整主体倾向于政府更为便捷；从发展趋势看，随着预算制度不断完善和政府管理制度逐步健全，预算范围变化以及预算收支和实际执行的差异将会趋于缩小，调整主体也可归于政府；从绩效导向式的预算监督模式看，预算调整决策权也应倾向于政府。但是，明确政府为预算调整主体需要良好的政府内控制度为支撑。在政府内控制度尚不十分健全的现实条件下，我国《预算法》的修订可以重点考虑以下几方面：
1.涉及重大项目的预算调整仍应由人大审批，一般性项目及一定幅度内的预算调整可由政府决定。
2.较低层次上的经费留用也应纳入预算调整方案，以便全面反映预算收支情况。考虑到我国地域广阔，地区差异性很大，也可在地区之间、省级和市县级之间有所区别。
3.预备费的动用应纳入预算调整草案。由于预备费的特殊性，其决定权更应倾向于政府。但在现阶段，由于缺乏良好的政府内控制度和绩效导向式预算监督制度，人大还是应该控制预备费的动用。但应当允许政府先使用后审批。在预备费总比例得到有效控制的前提下，也可由政府自主决定。
4.明确预算调整方案提交的次数和时间，建议预算调整方案一年可以提交两次。
三、关于人大的预算监督问题
预算监督关系到预算能否得到有效执行。因此，关于人大预算监督的条款应当贯穿在整部《预算法》中。虽然在现行《预算法》中有相应的规定，但存在法律界定不清晰与执行依据模糊的情况。存在的主要问题：第一，监督能力方面，监督主体力量薄弱，缺乏专业性，信息不对称，监督时间短暂；第二，监督权力方面，预算修正案提案权尚未明确，预算监督的覆盖范围狭窄，监督和审查结果缺乏法律效力，对预算草案、执行过程、预算调整、决算等的监督制度尚未建立，决算报告先由政府通过，后由人大审批的制度使得监督权形同虚设；第三，预算监督审查的方式和方法方面，预算监督法律体系尚未形成，人大及其常委会会议缺乏预算辩论过程，社会参与度有待提高。现代信息（网络）技术在预算监督中尚未体现，信息不对称导致法律责任不明确，对预算执行的实时监控没有制度保障。
健全人大预算监督制度的重点主要体现在三个方面：第一，加强预算监督能力建设，充实人大预算管理力量，提高预算监督专业化水平；第二，明确预算监督的权力，包括：预算修改权力、预算监督范围、预算监督结果的法律效力以及各类预算草案的程序规范等；第三，优化预算监督方式，明确监督时点，运用现代信息（网络）技术，广开监督渠道，提高社会公众参与度。为此，需要对我国《预算法》做出如下法律修订：
1.为保证人大有充裕的时间实施预算的审查与监督，并吸收社会各界对预算的意见建议，可以将预算草案提交的时间适当提前，如人大会前一个半月。
2.授予人大及其常委会一定程度的预算草案修正权和预算调整修正权。
3.对有争议的部分，允许地方政府通过上级政府，向上级人大进行申诉，由上级人大安排一定的制度给予协调解决。
4.若遇预算草案未被通过，明确地方政府必须在一个月内重新修改提交人大常委会审批。
四、關于地方债问题
我国现行《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券。然而，在我国地方政府发债有其客观必然性，表现在：第一，代际公平要求地方政府以发债为基础设施等大型建设项目筹资；第二，提供公共产品是地方政府的基本职能，发债筹资可以提高公共产品效率；第三，以债务为资本项目融资是金融杠杆的运用，也是稳定税源的需要；第四，允许地方政府发债是对分税制财政体制的补充和完善。近年来，各地政府融资平台如火如荼，饱受争议，一定程度上反映出其存在的合理性。以其通过平台模糊融资，不如赋予地方政府发债权利。虽然地方政府发债存在一定的风险，但问题的关键在于能否建立起控制其风（下转第71页）（上接第69页）险的机制。鉴于以上分析，建议《预算法》在以下方面予以修正： 1.明确地方政府预算划分为经常预算和资本预算，经常预算必须收支平衡，不允许有赤字；资本预算可以通过发行地方债券筹资。
2.规范地方政府财务报告制度，明确其原则和内容，并向公众公开，尤其是地方债券筹资和使用情况。
3.要求地方政府定期对其债务风险进行评估，并规定其控制风险的机制。
五、关于预算透明度问题
我国《宪法》明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民。《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的责任部门以及应当主动公开的信息内容。
增强政府预算的公开性和透明度，不仅是我国相关法律的要求，而且是人民行使管理国家权利的重要体现。同时，也是提高国家行政管理的水平，促进国家民主政治建设的需要。有鉴于此，在对我国《预算法》的修订中应当设计如下有关财政信息公开的条款：
1.财政信息公开透明应当作为预算法的基本原则。但同时可以规定少数不公开的情形。
2.明确财政信息公开的内容。包括预算收支的基本项目，各类公共基金的收入、支出、余超，资产、负债、所有者权益及其构成。特别是社会公众关注度高的内容应当详细公开。
3.明确公民、社会团体及有关组织获取财政信息的权利。政府相关部门有责任和义务主动地或者应要求提供财政信息，或就有关事项作出解释和说明，并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责。
4.财政信息的公开，应当选择对信息需求者来说最便捷、获取成本最低的方式。
六、关于预算绩效问题
现行《预算法》中没有规定绩效预算的内容。自2000年以来，各地政府就绩效预算进行了有益探索。但存在的突出问题是绩效与预算两张皮，绩效评价信息与预算过程不能有效整合。侧重后评价，对预算过程难以产生实质性影响。为了及时吸收各地在绩效预算方面的实践成果，建议在《预算法》中增加有关预算绩效的内容：
1.关于原则问题。可考虑在《预算法》的总则中提出有关建设绩效预算的原则要求。明确各级政府应当结合本地实际，以绩效与预算的整合为核心，逐步推行结果导向的绩效预算改革。
2.关于预算绩效覆盖面问题。建议在《预算法》相关章节中增加有关绩效预算的内容，要求各级政府逐步建立覆盖整个预算周期的绩效预算体系，力求做到在预算的编制、决策、执行过程中充分利用绩效信息，最大限度地提升预算的科学性、准确性和社会认可度。
参考文献：
1.上海财经大学公共政策研究中心.2010中国财政发展报告.上海：上海财大出版社，2010
2.徐曙娜.谈<预算法（修订草案）>中“预算调整”的相关規定.上海财经大学学报，2008（3）
3.牟树青，于主姮，崔运政.当前我国部门预算改革中存在的问题及建议.财政研究，2004（7）
（作者单位：南京城南历史文化保护与复兴有限公司 江苏南京 210006 上海财经大学公共经济与管理学院 上海 200000）
（责编：吕尚）
关键词：预算法 重大问题 法律建议
中图分类号：DF4
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）07-069-02
《中华人民共和国预算法》颁布迄今已近20年，期间我国的社会经济以及民主政治有了长足的发展，财政体制改革与制度创新的举措频频出台，显然现行《预算法》已经不能适应新形势发展的需要，亟待进行修订。值得欣慰的是我国《预算法》的修订工作已经纳入全国人大的立法计划。下面就有关《预算法》修订中的几个重大问题提出我们的见解。
一、关于政府预算模式问题
现行《预算法》关于政府预算模式及预算收支范围虽有明确的规定，但有三个问题值得重视：第一，我国虽然在国家预算中采用了复式预算（经常性和建设性预算）模式，但在中央一级预算及各级地方政府预算中仍然采用单式预算模式，复式预算只有象征性意义；第二，现行的各级、各类预算所涵盖的收支范围并不全面，不能全面反映各级政府的全部收支行为，预算收支占实际收支比例需要显著提高；第三，各级政府及政府部门的债务类型划分缺乏科学性，举债用途规范性不够。
根据我国的实际国情以及国外的经验，拟对《预算法》中有关预算模式问题提出以下修订意见：
1.财政管理体制必须予以明确。预算法中必须明确我国的财政管理体制，即分税制与转移支付制度相结合的体制。现行分税制造成财权与事权不匹配的矛盾日趋尖锐。分税制只有与规范的转移支付制度相结合才能形成完善的财政收支体制。
2.预算收支的范围必须予以明确。应当尽可能将政府所有收支纳入预算范围。预算收入范围应当包括政府通过各种渠道所取得的资金；预算支出范围包括政府日常管理以及公共事业与部分经济调节的开支。
3.明确复式预算模式及其相互之间的关系。鉴于我国的社会主义市场经济体制及地广人多的基本国情，财政预算宜采用复式预算的模式，形成政府总预算、政府公共预算与政府基金预算相互关联、相互补充的预算管理模式。
二、关于预算调整问题
现行《预算法》将预算调整审批权限归于人大，需要深入探讨。预算调整的程序和方法也有待进一步完善。
从预算调整的效率看，调整主体倾向于政府更为便捷；从发展趋势看，随着预算制度不断完善和政府管理制度逐步健全，预算范围变化以及预算收支和实际执行的差异将会趋于缩小，调整主体也可归于政府；从绩效导向式的预算监督模式看，预算调整决策权也应倾向于政府。但是，明确政府为预算调整主体需要良好的政府内控制度为支撑。在政府内控制度尚不十分健全的现实条件下，我国《预算法》的修订可以重点考虑以下几方面：
1.涉及重大项目的预算调整仍应由人大审批，一般性项目及一定幅度内的预算调整可由政府决定。
2.较低层次上的经费留用也应纳入预算调整方案，以便全面反映预算收支情况。考虑到我国地域广阔，地区差异性很大，也可在地区之间、省级和市县级之间有所区别。
3.预备费的动用应纳入预算调整草案。由于预备费的特殊性，其决定权更应倾向于政府。但在现阶段，由于缺乏良好的政府内控制度和绩效导向式预算监督制度，人大还是应该控制预备费的动用。但应当允许政府先使用后审批。在预备费总比例得到有效控制的前提下，也可由政府自主决定。
4.明确预算调整方案提交的次数和时间，建议预算调整方案一年可以提交两次。
三、关于人大的预算监督问题
预算监督关系到预算能否得到有效执行。因此，关于人大预算监督的条款应当贯穿在整部《预算法》中。虽然在现行《预算法》中有相应的规定，但存在法律界定不清晰与执行依据模糊的情况。存在的主要问题：第一，监督能力方面，监督主体力量薄弱，缺乏专业性，信息不对称，监督时间短暂；第二，监督权力方面，预算修正案提案权尚未明确，预算监督的覆盖范围狭窄，监督和审查结果缺乏法律效力，对预算草案、执行过程、预算调整、决算等的监督制度尚未建立，决算报告先由政府通过，后由人大审批的制度使得监督权形同虚设；第三，预算监督审查的方式和方法方面，预算监督法律体系尚未形成，人大及其常委会会议缺乏预算辩论过程，社会参与度有待提高。现代信息（网络）技术在预算监督中尚未体现，信息不对称导致法律责任不明确，对预算执行的实时监控没有制度保障。
健全人大预算监督制度的重点主要体现在三个方面：第一，加强预算监督能力建设，充实人大预算管理力量，提高预算监督专业化水平；第二，明确预算监督的权力，包括：预算修改权力、预算监督范围、预算监督结果的法律效力以及各类预算草案的程序规范等；第三，优化预算监督方式，明确监督时点，运用现代信息（网络）技术，广开监督渠道，提高社会公众参与度。为此，需要对我国《预算法》做出如下法律修订：
1.为保证人大有充裕的时间实施预算的审查与监督，并吸收社会各界对预算的意见建议，可以将预算草案提交的时间适当提前，如人大会前一个半月。
2.授予人大及其常委会一定程度的预算草案修正权和预算调整修正权。
3.对有争议的部分，允许地方政府通过上级政府，向上级人大进行申诉，由上级人大安排一定的制度给予协调解决。
4.若遇预算草案未被通过，明确地方政府必须在一个月内重新修改提交人大常委会审批。
四、關于地方债问题
我国现行《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券。然而，在我国地方政府发债有其客观必然性，表现在：第一，代际公平要求地方政府以发债为基础设施等大型建设项目筹资；第二，提供公共产品是地方政府的基本职能，发债筹资可以提高公共产品效率；第三，以债务为资本项目融资是金融杠杆的运用，也是稳定税源的需要；第四，允许地方政府发债是对分税制财政体制的补充和完善。近年来，各地政府融资平台如火如荼，饱受争议，一定程度上反映出其存在的合理性。以其通过平台模糊融资，不如赋予地方政府发债权利。虽然地方政府发债存在一定的风险，但问题的关键在于能否建立起控制其风（下转第71页）（上接第69页）险的机制。鉴于以上分析，建议《预算法》在以下方面予以修正： 1.明确地方政府预算划分为经常预算和资本预算，经常预算必须收支平衡，不允许有赤字；资本预算可以通过发行地方债券筹资。
2.规范地方政府财务报告制度，明确其原则和内容，并向公众公开，尤其是地方债券筹资和使用情况。
3.要求地方政府定期对其债务风险进行评估，并规定其控制风险的机制。
五、关于预算透明度问题
我国《宪法》明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民。《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的责任部门以及应当主动公开的信息内容。
增强政府预算的公开性和透明度，不仅是我国相关法律的要求，而且是人民行使管理国家权利的重要体现。同时，也是提高国家行政管理的水平，促进国家民主政治建设的需要。有鉴于此，在对我国《预算法》的修订中应当设计如下有关财政信息公开的条款：
1.财政信息公开透明应当作为预算法的基本原则。但同时可以规定少数不公开的情形。
2.明确财政信息公开的内容。包括预算收支的基本项目，各类公共基金的收入、支出、余超，资产、负债、所有者权益及其构成。特别是社会公众关注度高的内容应当详细公开。
3.明确公民、社会团体及有关组织获取财政信息的权利。政府相关部门有责任和义务主动地或者应要求提供财政信息，或就有关事项作出解释和说明，并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责。
4.财政信息的公开，应当选择对信息需求者来说最便捷、获取成本最低的方式。
六、关于预算绩效问题
现行《预算法》中没有规定绩效预算的内容。自2000年以来，各地政府就绩效预算进行了有益探索。但存在的突出问题是绩效与预算两张皮，绩效评价信息与预算过程不能有效整合。侧重后评价，对预算过程难以产生实质性影响。为了及时吸收各地在绩效预算方面的实践成果，建议在《预算法》中增加有关预算绩效的内容：
1.关于原则问题。可考虑在《预算法》的总则中提出有关建设绩效预算的原则要求。明确各级政府应当结合本地实际，以绩效与预算的整合为核心，逐步推行结果导向的绩效预算改革。
2.关于预算绩效覆盖面问题。建议在《预算法》相关章节中增加有关绩效预算的内容，要求各级政府逐步建立覆盖整个预算周期的绩效预算体系，力求做到在预算的编制、决策、执行过程中充分利用绩效信息，最大限度地提升预算的科学性、准确性和社会认可度。
参考文献：
1.上海财经大学公共政策研究中心.2010中国财政发展报告.上海：上海财大出版社，2010
2.徐曙娜.谈<预算法（修订草案）>中“预算调整”的相关規定.上海财经大学学报，2008（3）
3.牟树青，于主姮，崔运政.当前我国部门预算改革中存在的问题及建议.财政研究，2004（7）
（作者单位：南京城南历史文化保护与复兴有限公司 江苏南京 210006 上海财经大学公共经济与管理学院 上海 200000）
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