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摘 要： 城镇化进程中，我国西部农村青壮年劳动力大规模向城镇转移从业，加剧了西部农村人口老龄化、农村“空心化”、老年家庭“空巢化”的趋势，致使部分农村老人陷入无人养老的困境。应将西部农村养老问题放在“新型城镇化”战略框架下，大力发展西部小城镇，加强小城镇基础设施建设与房地产开发，建立健全小城镇养老公共服务体系，创新农村土地流转制度和社会保障制度，引导农村空巢老人向小城镇聚集迁移，利用小城镇规模化、高效化的公共服务体系开辟出一条新的养老方式。通过小城镇养老与已有的养老方式相结，多路径破解农村养老问题。
关键词： 城镇化； 农村空巢老人； 小城镇； 社会化养老服务
中图分类号： F840.67 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）03-0096-04
一、问题的提出
改革开放以来，在工业化发展与国家人口自由迁移政策双重推动下，我国城镇化水平快速提高，用了33年的时间，城镇化率从1978年的17.9%提高到2011年的51.3%，提高了33.4个百分点。今后20年如果按年均增长1个百分点速度增长，预计到2030年我国的城镇化率将达到70%以上，达到世界发达国家的城镇化水平。也就是说，我国将用50年的时间完成英美日等发达国家用了60-100年时间才完成的进程。在我国快速城镇化过程中，由于与城镇化相适应的一系列社会政策未能及时跟进，已引发出了一系列社会问题，其中西部农村养老问题就是一个较为突出的问题。改革开放30年来，西部农村人口以打工的方式纷纷向城镇转移，转移顺序依次是：青壮年男性、青壮年女性、儿童、老人，老年人被排在转移序列的最后，绝大多数老年人被留在农村，农村“空心化”、“老年人家庭空巢化”已成为西部农村一种普遍现象。近年来这一问题已引起了社会学界与政府相关部门的重视。在理论层面，社会学界为缓解农村养老困境问题提出了三种解决方案，一是提倡农村子女要尽孝道，继续发扬家庭养老的传统作用；二是倡导农村老人随城镇打工/工作子女举家迁移，到城市养老；三是发展农村养老服务事业，改善农村养老服务环境，在农村社区实现社会化养老。[1]这几种方案在现实中都存在着一定的局限性，很难有效地破解当前西部农村的养老困境。在实践层面，西部地区各级政府在“十二五”期间已对当地农村养老服务业发展已作出了总体规划，但普遍还没有推出具体的、行之有效的政策措施，实践效果不甚明显。那么在我国城镇化过程中，如何妥善地解决西部农村养老问题，走出农村养老困境，除上述几种路径外，有没有其他路径可供选择，是本文想要深入探讨的问题。
二、陕西城镇化水平与农村养老现状
近10年，陕西省城镇化进程处于加速期。据陕西省“六普”统计资料显示，2010年陕西省城镇化率为45.7%，比10年前的32.26%上升了13.44个百分点，保持了与全国城镇化同步的增长速度。陕西省的城镇化主要是以农村青壮年劳动力人口流入城市打工就业为基本特征。2010年陕西省本省流动人口492万，占到常住人口的13.18%（据推算，农村流动人口占到农村常住人口30%左右）。在本省流动人口中，流动到外省市的161.2万，占本省流动人口的32.76%（其中50%以上的人口流向了东南沿海经济发达地区及北京等大城市）；省内跨市流动的101.52万，占20.6%（其中，80%流入了西安市）；省内县城间流动人口229.3万，占44.6%。[2]以上数据表明，陕西省以农村青壮年为主的流动人口，有一半以上流向了发达地区、大城市或省外其他地区，远离家乡、远离父母。
近十年，陕西省人口老龄化速度加快。陕西“六普”数据显示，2010年全省65岁及以上人口为318.38万人，占常住人口的8.53%，比10年前提高了2.63个百分点，高出全国0.72个百分点。[2]而农村青壮年人口的大量外流，老年人留守农村，更加剧了农村人口老龄化趋势。
从全国城乡整体上看，近十年城镇化与老龄化呈现同步增长之间并无必然的逻辑关系，人口老龄化更多是计划生育政策的直接后果。但就西部农村局部看，城镇化与农村老龄人口比例提高以及养老问题的凸显具有很强的相关性。具体表现在：
（一）城镇化改变了农村人口年龄结构，形成了老龄化城乡倒置格局，加剧了农村人口的养老负担
大量青壮年劳动力从农村流入城市，在降低城镇老年人口比重的同时却提高了农村的老龄化程度，形成了老龄化城乡倒置的格局。据西安“六普”资料显示：西安市城乡65岁及以上老龄人口分别占到城乡常住人口的8.24%和8.94%，农村老龄人口高出城镇0.7个百分点。[3]西安市城乡老龄化倒置的现象已初步显现出来，据估算陕西全省的城乡老龄化倒置程度要高于西安市。今后20年，如果不加干预，随着城镇化率的进一步提高，城乡老龄化倒置的现象将更趋严重，农村养老负担会日益加重。据2012年世界银行发布《中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景》报告指出：预计到2030年，城镇的老龄人口抚养比为21.1%，农村将达到34.4%，农村老年人口的抚养比要高出城镇13个百分点。[4]过高的抚养比将给农村发展带来沉重的负担。
（二）农村青壮年人口的大量外流，对农村传统的家庭养老方式带来了巨大冲击，导致农村空巢老人增多，大多数老人处于无子女照顾的状态
据2009年西安市农村老年人生存状况调查资料显示：西安市农村独自生活的老人越来越多，已占到老年人家庭的60%左右。[5]笔者对陕西关中一个村子的调查则进一步印证了这一现象。M村有老人的家庭113户，其中无子女或子女不在身边的空巢老人家庭35户，占老人家庭的30.9%；随子女迁入城镇的4户，占3.5%；自己迁居城镇独自生活的1户，仅占0.8%。那些子女不在身边的空巢老人既要承担生产劳动又要看家护院，承担家务劳动，有的还要照顾留守儿童，做饭、洗衣、劈柴、担水等饮食起居都得自己动手，生活负担无人分担，日常生活无人照顾，生病无人护理，孤独寂寞无人慰藉，处于养老困境。 （三）第一代农民工回到农村将面临更为严峻的养老困境
第一代农民工绝大多数是以在外临时打工补贴家用为主的谋生方式，少有在城镇定居的打算，他们在结束打工生涯后，一般选择回到原籍农村养老。而第一代农民工正好是响应国家计划生育的一代人，普遍少子女或只有独生子女。他们的子女（第二代农民工）步父辈后尘进城就学/打工，多数则倾向于留在城镇居住、发展，少有回农村的打算。进入老年的回乡第一代农民工（包括没有外出打工的同龄人在内）没有了上一辈老人多子女的家庭养老优势，未来将面临无人养老困局。
（四）西部农村社会化养老服务发展滞后，几乎处于空白状态
社区社会化养老服务一般包括两种方式：一是社区组织专门针对老年人开展的养老服务，二是社区拥有的、可供老人所用的基础性公共性与商业性服务。笔者发现，M村老人多以自行养老和家庭养老为主；社区组织几乎没有开展任何形式的养老服务；社区内公共性、商业性服务资源十分缺乏。在拥有几百户人家的大村子里，没有饭店、银行、邮局、超市（只有一两家小商店，店里的商品量少且品种单调），老年人想吃一顿不用自己亲手做的饭、想买些好点的日用品和可口的小食品、想存钱取钱都得去较远的镇上，对于体弱、有病、年岁高的老人极为不便。
面对城镇化过程中出现的农村养老负担加重、无人养老以及社会化养老服务水平低等现实问题，笔者认为应将这一问题放在城镇化战略框架下，通过城镇化发展的政策策略来统筹解决。
三、城镇化过程中农村养老路径选择及可行性分析
中国是一个拥有7亿农村人口的发展中国家，农村养老不能脱离农村经济发展实际，应根据当地经济发展水平以及老年家庭人口经济状况，提供多样化、多路径的养老方式供农村老人选择。据对M村了解，农村养老通常有以下四种方式：一是农村子女在身边，家庭子女养老；二是子女不在身边，老人自行养老；三是农村老人随城镇工作子女迁居城市养老；四是老人在县镇购房居住，自行养老。在这四种养老方式中，家庭子女养老和自行养老是目前农村养老的主要方式，随子女举家进城养老的占不到5%，在城镇购房自行养老的少之又少。由此可见，子女不在身边的农村空巢老人是当前和今后很长一段时期西部农村养老的困难群体，他们是城镇化进程中的直接受损者，妥善解决这部分人的养老问题，是城镇化发展中的一项不容忽视工作任务。
笔者认为，应在传统家庭子女养老、随子女进城养老与农村社区社会化服务养老三种路径的基础上，创建第四条养老路径——即建设发展小城镇，完善小城镇社会化养老服务功能，引导农村空巢老人向小城镇聚集，利用完善的社会化养老服务体系实现养老，为西部农村养老提供多路径选择。
对于农村空巢老人而言，小城镇养老具备以下潜在优势：（1）在小城镇购置房产，价格低廉，生活成本比大中城市低，不会给经济境况一般的空巢老人及子女带来过重的负担。（2）小城镇离空巢老人的原住地较近，是一种离土不离乡的迁移方式，可沿袭几十年形成的生活习惯、文化习俗、风土人情、熟人关系，生活起来较舒心，少有不适应感。（3）小城镇具有完善的基础服务设施、商业服务体系以及完善的养老服务体系，能为老年人提供所需的医疗、保健、饮食、交往、文化娱乐、心理与精神等生活性服务，能较容易地满足老人的各种需求。（4）小城镇的聚集效应有利于养老服务业的投资与开展。相对于农村社区撒胡椒面式的低效益、低质量养老投资与服务方式，小城镇聚集效应更容易开展规模化、优质化、高效化的养老服务，减少养老资源的浪费。
虽说小城镇具备多方面解决农村老人养老的优势特征，但目前只是一种潜在优势，尚未变成现实优势。长期以来，我国政府过度重视大城市发展，在资源配置上以大城市发展为主，再加上各种生产要素趋利流动的市场特点，吸引了大量的资金流、物质流、人才流、信息流、技术流以及二、三产业向大城市集中，人口向大城市集中，大城市得到了空前的发展。而小城镇处在城镇化发展格局的最末端，西部小城镇则处于末端的末端，一直以来被国家政策与市场边缘化，得不到应有的资源配置和有效的财力物力人力支持，多数西部小城镇在人口聚集与硬件建设方面尚处于未被开发的境地，普遍还不具备农村空巢老人聚集养老的硬软件条件。具体表现为：
1. 人口聚集程度差。据统计，“2010年，我国建制镇有19600多座，而人口规模超过5万的仅为740座，占建制镇总数的3.78%，全国近50%以上的建制镇镇区人口规模仍然处在1-2万之间，这类小城镇在西部地区比例较高，难以形成城市经济规模效益，难以发展起来”。[6]
2. 基础设施建设落后，环境较差，不宜安居。西部小城镇的公共基础设施落后，不少城镇在垃圾收集处理、污水处理、排水、绿化等设施建设方面严重缺乏，对各类生产要素聚集缺乏吸引力。
3. 公共服务滞后，对人口迁移缺乏吸引力。小城镇在行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险服务、社会福利、养老服务等方面均无法与大城市相比，缺乏吸引人、留住人的软硬件条件。
为了发挥小城镇基础性作用，挖掘小城镇潜在的社会化养老服务功能，引导农村空巢老人向居住地小城镇集中转移，有效解决农村老人尤其是空巢老人的养老问题，国家和地方政府应尽快将小城镇建设纳入重要工作议程，高度重视，加大开发建设力度。
四、对策建议
党的十八大提出了“新型城镇化”发展思路，即：“立足于基本国情，坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以全面协调可持续发展为理念，以市场机制为主导，实现人口均衡、经济高效、社会和谐、资源节约、环境友好、大中小城市和小城镇协调发展”。[7] “新型城镇化”包括两方面的内容：在量的方面，人口向城镇迁移，城镇人口数量持续增加、比例提高；质的方面，实现城镇迁移人口市民化，让新增城镇人口平等享受城市内的教育、文化、科技、就业、医疗、交通、能源、供水、环境等城市公共服务，并享有选举、传媒、住房等市民权益。“新型城镇化”重点强调小城镇与大中小城市协调的发展，首肯了小城镇在城镇格局中不可替代的独特性与基础性作用。在未来城镇化进程中，要遵循“新型城镇化”思路，着重抓好以下工作： （一）明确大城市与小城镇建设的功能定位
在我国城镇化进程中，大城市与小城镇建设的功能定位与立足点应有所不同。大城市发展应以追求经济规模效益为主要目标，兼顾社会效益；小城镇发展应以追求社会效益为主要目标，兼顾经济效益。小城镇更应凸显便于农村人口转移、连接大中小城市与农村商贸、有效实施社会管理、提供生活服务等社会功能。
（二）将发展养老服务业纳入小城镇总体规划
西部小城镇总体规划应树立城镇与人、自然、环境协调发展的理念，充分体现超前性、特色性与协调发展的原则。应凸现环境优美、宜居的特色，吸引农村空巢老人在此置业、购房、居住、养老；应将小城镇经济建设、市场建设、基础设施建设、文化设施建设、文体工程建设、生态环境建设与养老服务体系建设通盘考虑、通盘规划，保障各功能要素协调发展。
（三）加强小城镇基础设施建设与房地产开发
水、电、路及地下管网、住房、医院、文体设施等是一个城镇得以发展的基础条件和先决条件，不具备这些条件，就不能有效地聚集人气、财气与商气。国家应对西部小城镇的基础设施建设提供必要的财政资金支持，为它们的后续发展打好基础。
（四）建立健全小城镇公共服务体系，吸引人、留住人
相对于农村社区，小城镇的潜在优势主要体现在聚集高效服务方面，健全完善的公共服务体系，是其生存和可持续发展的关键。因此在小城镇建设中应把公共服务体系建设作为头等大事来抓，把养老服务体系建设要作为其中的重中之重来对待。
（五）建立并完善相关制度，消除农村老人向小城镇聚集的制度性障碍
1. 加大农村土地制度改革力度，发展现代农业，为农村人口向城镇转移提供条件。将中央关于“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的智谋规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。[8] 的农村土地改革政策落到实处。通过土地流转，逐步整合农业资源，将零星的、分散的土地集中连片，走规模经营道路，使实现了土地流转的农民，无后顾之忧的向城镇转移。
2. 加快推进城乡社会保障的一体化进程。促进城乡医保、养老、低保、福利与救助等社保制度一体化，使农村进镇老人能够方便、及时地享受到社会保障和社会福利对他们的佑护，减轻他们城镇生活的压力。
3. 发展小城镇保障房建设。小城镇保障房应由政府投资兴建，保障房定价要符合当地农村空巢老人的经济承受力，使农村老人通过宅基地流转与变卖房产所得能买得起，实现城镇购房居住养老的愿望。
总之，在我国城镇化趋势下，国家应为西部农村老人提供多路径养老选择，形成传统家庭养老、老人随子女进城养老、农村社区社会化养老与小城镇社会化养老多路径养老的合力，推动西部农村养老走出困境。
参考文献：
[1]谭克俭.城镇化进程中农村老人的两难选择与破解对策[J].中共山西省委党校学报，2013，（1）：51.
[2]陕西省第六次人口普查公报解读——陕西人口发展呈现十大特点[EB/OL].陕西省政府门户网站，（2011-05-11）[2013-05-26].http：//www.gov.cn.
[3]赵银侠.西安妇女儿童人口发展研究——第六次人口普查数据分析[C]//西安社会发展报告，西安：西安出版社，2013：189.
[4]王爱华.新时期农村人口老龄化的困境与出路——基于城镇化的再审视[J].经济问题探索，2012，（12）：91.
[5]西安市老龄办与老年学会.西安市2009年老龄工作调查研究成果汇编[C].2009.
[6]黄文新.我国小城镇发展的多维视觉和战略选择[J].小城镇建设，2012，（12）：61.
[7]王学义，等.新型城市化评价指标体系研究[N].中国人口报（理论版），2013-01-07.
[8]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[EB/OL].中央政府门户网站，（2008-10-19）[2013-05-18].http：//www.gov.cn.
关键词： 城镇化； 农村空巢老人； 小城镇； 社会化养老服务
中图分类号： F840.67 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）03-0096-04
一、问题的提出
改革开放以来，在工业化发展与国家人口自由迁移政策双重推动下，我国城镇化水平快速提高，用了33年的时间，城镇化率从1978年的17.9%提高到2011年的51.3%，提高了33.4个百分点。今后20年如果按年均增长1个百分点速度增长，预计到2030年我国的城镇化率将达到70%以上，达到世界发达国家的城镇化水平。也就是说，我国将用50年的时间完成英美日等发达国家用了60-100年时间才完成的进程。在我国快速城镇化过程中，由于与城镇化相适应的一系列社会政策未能及时跟进，已引发出了一系列社会问题，其中西部农村养老问题就是一个较为突出的问题。改革开放30年来，西部农村人口以打工的方式纷纷向城镇转移，转移顺序依次是：青壮年男性、青壮年女性、儿童、老人，老年人被排在转移序列的最后，绝大多数老年人被留在农村，农村“空心化”、“老年人家庭空巢化”已成为西部农村一种普遍现象。近年来这一问题已引起了社会学界与政府相关部门的重视。在理论层面，社会学界为缓解农村养老困境问题提出了三种解决方案，一是提倡农村子女要尽孝道，继续发扬家庭养老的传统作用；二是倡导农村老人随城镇打工/工作子女举家迁移，到城市养老；三是发展农村养老服务事业，改善农村养老服务环境，在农村社区实现社会化养老。[1]这几种方案在现实中都存在着一定的局限性，很难有效地破解当前西部农村的养老困境。在实践层面，西部地区各级政府在“十二五”期间已对当地农村养老服务业发展已作出了总体规划，但普遍还没有推出具体的、行之有效的政策措施，实践效果不甚明显。那么在我国城镇化过程中，如何妥善地解决西部农村养老问题，走出农村养老困境，除上述几种路径外，有没有其他路径可供选择，是本文想要深入探讨的问题。
二、陕西城镇化水平与农村养老现状
近10年，陕西省城镇化进程处于加速期。据陕西省“六普”统计资料显示，2010年陕西省城镇化率为45.7%，比10年前的32.26%上升了13.44个百分点，保持了与全国城镇化同步的增长速度。陕西省的城镇化主要是以农村青壮年劳动力人口流入城市打工就业为基本特征。2010年陕西省本省流动人口492万，占到常住人口的13.18%（据推算，农村流动人口占到农村常住人口30%左右）。在本省流动人口中，流动到外省市的161.2万，占本省流动人口的32.76%（其中50%以上的人口流向了东南沿海经济发达地区及北京等大城市）；省内跨市流动的101.52万，占20.6%（其中，80%流入了西安市）；省内县城间流动人口229.3万，占44.6%。[2]以上数据表明，陕西省以农村青壮年为主的流动人口，有一半以上流向了发达地区、大城市或省外其他地区，远离家乡、远离父母。
近十年，陕西省人口老龄化速度加快。陕西“六普”数据显示，2010年全省65岁及以上人口为318.38万人，占常住人口的8.53%，比10年前提高了2.63个百分点，高出全国0.72个百分点。[2]而农村青壮年人口的大量外流，老年人留守农村，更加剧了农村人口老龄化趋势。
从全国城乡整体上看，近十年城镇化与老龄化呈现同步增长之间并无必然的逻辑关系，人口老龄化更多是计划生育政策的直接后果。但就西部农村局部看，城镇化与农村老龄人口比例提高以及养老问题的凸显具有很强的相关性。具体表现在：
（一）城镇化改变了农村人口年龄结构，形成了老龄化城乡倒置格局，加剧了农村人口的养老负担
大量青壮年劳动力从农村流入城市，在降低城镇老年人口比重的同时却提高了农村的老龄化程度，形成了老龄化城乡倒置的格局。据西安“六普”资料显示：西安市城乡65岁及以上老龄人口分别占到城乡常住人口的8.24%和8.94%，农村老龄人口高出城镇0.7个百分点。[3]西安市城乡老龄化倒置的现象已初步显现出来，据估算陕西全省的城乡老龄化倒置程度要高于西安市。今后20年，如果不加干预，随着城镇化率的进一步提高，城乡老龄化倒置的现象将更趋严重，农村养老负担会日益加重。据2012年世界银行发布《中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景》报告指出：预计到2030年，城镇的老龄人口抚养比为21.1%，农村将达到34.4%，农村老年人口的抚养比要高出城镇13个百分点。[4]过高的抚养比将给农村发展带来沉重的负担。
（二）农村青壮年人口的大量外流，对农村传统的家庭养老方式带来了巨大冲击，导致农村空巢老人增多，大多数老人处于无子女照顾的状态
据2009年西安市农村老年人生存状况调查资料显示：西安市农村独自生活的老人越来越多，已占到老年人家庭的60%左右。[5]笔者对陕西关中一个村子的调查则进一步印证了这一现象。M村有老人的家庭113户，其中无子女或子女不在身边的空巢老人家庭35户，占老人家庭的30.9%；随子女迁入城镇的4户，占3.5%；自己迁居城镇独自生活的1户，仅占0.8%。那些子女不在身边的空巢老人既要承担生产劳动又要看家护院，承担家务劳动，有的还要照顾留守儿童，做饭、洗衣、劈柴、担水等饮食起居都得自己动手，生活负担无人分担，日常生活无人照顾，生病无人护理，孤独寂寞无人慰藉，处于养老困境。 （三）第一代农民工回到农村将面临更为严峻的养老困境
第一代农民工绝大多数是以在外临时打工补贴家用为主的谋生方式，少有在城镇定居的打算，他们在结束打工生涯后，一般选择回到原籍农村养老。而第一代农民工正好是响应国家计划生育的一代人，普遍少子女或只有独生子女。他们的子女（第二代农民工）步父辈后尘进城就学/打工，多数则倾向于留在城镇居住、发展，少有回农村的打算。进入老年的回乡第一代农民工（包括没有外出打工的同龄人在内）没有了上一辈老人多子女的家庭养老优势，未来将面临无人养老困局。
（四）西部农村社会化养老服务发展滞后，几乎处于空白状态
社区社会化养老服务一般包括两种方式：一是社区组织专门针对老年人开展的养老服务，二是社区拥有的、可供老人所用的基础性公共性与商业性服务。笔者发现，M村老人多以自行养老和家庭养老为主；社区组织几乎没有开展任何形式的养老服务；社区内公共性、商业性服务资源十分缺乏。在拥有几百户人家的大村子里，没有饭店、银行、邮局、超市（只有一两家小商店，店里的商品量少且品种单调），老年人想吃一顿不用自己亲手做的饭、想买些好点的日用品和可口的小食品、想存钱取钱都得去较远的镇上，对于体弱、有病、年岁高的老人极为不便。
面对城镇化过程中出现的农村养老负担加重、无人养老以及社会化养老服务水平低等现实问题，笔者认为应将这一问题放在城镇化战略框架下，通过城镇化发展的政策策略来统筹解决。
三、城镇化过程中农村养老路径选择及可行性分析
中国是一个拥有7亿农村人口的发展中国家，农村养老不能脱离农村经济发展实际，应根据当地经济发展水平以及老年家庭人口经济状况，提供多样化、多路径的养老方式供农村老人选择。据对M村了解，农村养老通常有以下四种方式：一是农村子女在身边，家庭子女养老；二是子女不在身边，老人自行养老；三是农村老人随城镇工作子女迁居城市养老；四是老人在县镇购房居住，自行养老。在这四种养老方式中，家庭子女养老和自行养老是目前农村养老的主要方式，随子女举家进城养老的占不到5%，在城镇购房自行养老的少之又少。由此可见，子女不在身边的农村空巢老人是当前和今后很长一段时期西部农村养老的困难群体，他们是城镇化进程中的直接受损者，妥善解决这部分人的养老问题，是城镇化发展中的一项不容忽视工作任务。
笔者认为，应在传统家庭子女养老、随子女进城养老与农村社区社会化服务养老三种路径的基础上，创建第四条养老路径——即建设发展小城镇，完善小城镇社会化养老服务功能，引导农村空巢老人向小城镇聚集，利用完善的社会化养老服务体系实现养老，为西部农村养老提供多路径选择。
对于农村空巢老人而言，小城镇养老具备以下潜在优势：（1）在小城镇购置房产，价格低廉，生活成本比大中城市低，不会给经济境况一般的空巢老人及子女带来过重的负担。（2）小城镇离空巢老人的原住地较近，是一种离土不离乡的迁移方式，可沿袭几十年形成的生活习惯、文化习俗、风土人情、熟人关系，生活起来较舒心，少有不适应感。（3）小城镇具有完善的基础服务设施、商业服务体系以及完善的养老服务体系，能为老年人提供所需的医疗、保健、饮食、交往、文化娱乐、心理与精神等生活性服务，能较容易地满足老人的各种需求。（4）小城镇的聚集效应有利于养老服务业的投资与开展。相对于农村社区撒胡椒面式的低效益、低质量养老投资与服务方式，小城镇聚集效应更容易开展规模化、优质化、高效化的养老服务，减少养老资源的浪费。
虽说小城镇具备多方面解决农村老人养老的优势特征，但目前只是一种潜在优势，尚未变成现实优势。长期以来，我国政府过度重视大城市发展，在资源配置上以大城市发展为主，再加上各种生产要素趋利流动的市场特点，吸引了大量的资金流、物质流、人才流、信息流、技术流以及二、三产业向大城市集中，人口向大城市集中，大城市得到了空前的发展。而小城镇处在城镇化发展格局的最末端，西部小城镇则处于末端的末端，一直以来被国家政策与市场边缘化，得不到应有的资源配置和有效的财力物力人力支持，多数西部小城镇在人口聚集与硬件建设方面尚处于未被开发的境地，普遍还不具备农村空巢老人聚集养老的硬软件条件。具体表现为：
1. 人口聚集程度差。据统计，“2010年，我国建制镇有19600多座，而人口规模超过5万的仅为740座，占建制镇总数的3.78%，全国近50%以上的建制镇镇区人口规模仍然处在1-2万之间，这类小城镇在西部地区比例较高，难以形成城市经济规模效益，难以发展起来”。[6]
2. 基础设施建设落后，环境较差，不宜安居。西部小城镇的公共基础设施落后，不少城镇在垃圾收集处理、污水处理、排水、绿化等设施建设方面严重缺乏，对各类生产要素聚集缺乏吸引力。
3. 公共服务滞后，对人口迁移缺乏吸引力。小城镇在行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险服务、社会福利、养老服务等方面均无法与大城市相比，缺乏吸引人、留住人的软硬件条件。
为了发挥小城镇基础性作用，挖掘小城镇潜在的社会化养老服务功能，引导农村空巢老人向居住地小城镇集中转移，有效解决农村老人尤其是空巢老人的养老问题，国家和地方政府应尽快将小城镇建设纳入重要工作议程，高度重视，加大开发建设力度。
四、对策建议
党的十八大提出了“新型城镇化”发展思路，即：“立足于基本国情，坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以全面协调可持续发展为理念，以市场机制为主导，实现人口均衡、经济高效、社会和谐、资源节约、环境友好、大中小城市和小城镇协调发展”。[7] “新型城镇化”包括两方面的内容：在量的方面，人口向城镇迁移，城镇人口数量持续增加、比例提高；质的方面，实现城镇迁移人口市民化，让新增城镇人口平等享受城市内的教育、文化、科技、就业、医疗、交通、能源、供水、环境等城市公共服务，并享有选举、传媒、住房等市民权益。“新型城镇化”重点强调小城镇与大中小城市协调的发展，首肯了小城镇在城镇格局中不可替代的独特性与基础性作用。在未来城镇化进程中，要遵循“新型城镇化”思路，着重抓好以下工作： （一）明确大城市与小城镇建设的功能定位
在我国城镇化进程中，大城市与小城镇建设的功能定位与立足点应有所不同。大城市发展应以追求经济规模效益为主要目标，兼顾社会效益；小城镇发展应以追求社会效益为主要目标，兼顾经济效益。小城镇更应凸显便于农村人口转移、连接大中小城市与农村商贸、有效实施社会管理、提供生活服务等社会功能。
（二）将发展养老服务业纳入小城镇总体规划
西部小城镇总体规划应树立城镇与人、自然、环境协调发展的理念，充分体现超前性、特色性与协调发展的原则。应凸现环境优美、宜居的特色，吸引农村空巢老人在此置业、购房、居住、养老；应将小城镇经济建设、市场建设、基础设施建设、文化设施建设、文体工程建设、生态环境建设与养老服务体系建设通盘考虑、通盘规划，保障各功能要素协调发展。
（三）加强小城镇基础设施建设与房地产开发
水、电、路及地下管网、住房、医院、文体设施等是一个城镇得以发展的基础条件和先决条件，不具备这些条件，就不能有效地聚集人气、财气与商气。国家应对西部小城镇的基础设施建设提供必要的财政资金支持，为它们的后续发展打好基础。
（四）建立健全小城镇公共服务体系，吸引人、留住人
相对于农村社区，小城镇的潜在优势主要体现在聚集高效服务方面，健全完善的公共服务体系，是其生存和可持续发展的关键。因此在小城镇建设中应把公共服务体系建设作为头等大事来抓，把养老服务体系建设要作为其中的重中之重来对待。
（五）建立并完善相关制度，消除农村老人向小城镇聚集的制度性障碍
1. 加大农村土地制度改革力度，发展现代农业，为农村人口向城镇转移提供条件。将中央关于“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的智谋规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。[8] 的农村土地改革政策落到实处。通过土地流转，逐步整合农业资源，将零星的、分散的土地集中连片，走规模经营道路，使实现了土地流转的农民，无后顾之忧的向城镇转移。
2. 加快推进城乡社会保障的一体化进程。促进城乡医保、养老、低保、福利与救助等社保制度一体化，使农村进镇老人能够方便、及时地享受到社会保障和社会福利对他们的佑护，减轻他们城镇生活的压力。
3. 发展小城镇保障房建设。小城镇保障房应由政府投资兴建，保障房定价要符合当地农村空巢老人的经济承受力，使农村老人通过宅基地流转与变卖房产所得能买得起，实现城镇购房居住养老的愿望。
总之，在我国城镇化趋势下，国家应为西部农村老人提供多路径养老选择，形成传统家庭养老、老人随子女进城养老、农村社区社会化养老与小城镇社会化养老多路径养老的合力，推动西部农村养老走出困境。
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