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科学总结和正确阐述检察权配置的内在要求,是研究和解决检察权优化配置问题的理论基础。符合法律监督性质是检察权配置的根本要求,有效履行职责使命是检察权配置的直接目的,保证接受监督制约是检察权配置必须考虑的控制措施。
检察权的配置是国家立法的结果,也受到检察工作发展的影响。在我国,配置检察权是国家权力机关的专属权力,是全国人民意志的集中体现,也受到国家机关和社会各界的影响。检察权配置的内在要求,就是在探索我国检察权演变的历史进程,总结检察权配置经验的基础上,从检察权运行的角度反映检察权优化配置的基本规律。理解检察权配置的内在要求,才能把握检察权演变的方向,自觉地推动检察权的优化配置。
(一)符合法律监督性质
检察权是一种国家职能,是检察机关在国家机构中的角色和分工的体现。检察权的配置首先必须反映和符合检察机关的性质和定位。我国《宪法》第129条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”所谓法律监督,是指为了维护国家法制的统一、尊严和权威,检察机关依照法定职权和程序,通过侦查、公诉、诉讼监督等方式和手段,对法律实施活动进行的具有法律效力的监督。
我国检察权的配置必须符合法律监督性质:
首先,各项检察权都具有法律监督性质。检察权是法律监督的实现方式和途径,从属于法律监督。因为检察权渊源于国家权力机关的监督权,是由人大监督权派生的一项专门性的法律监督权,这是由检察机关在国家机构中的定位所决定的。检察权和检察机关都以法律监督为本质属性和基本定位。
其次,只有具有法律监督性质的权力才适合纳入检察权。对于检察机关来说,并不是拥有的权力越多越大就越好,不具有法律监督性质的权力原则上不应当配置给检察机关。将不具有法律监督性质的权力纳入检察权,至少有两个消极后果:一是导致权力冲突,影响各项权力的正确行使;二是导致权力滥用和误用,影响检察机关的公信力。
最后,具有法律监督性质的权力并不都归属于检察权。检察机关的法律监督性质和宪法定位决定了它具有发现、消除和预防违法犯罪行为从而保障法律正确实施的职能,但是,这样广泛的职能,如果全部由检察机关来承担,是不切实际的,必须有适当的分工和限定,检察机关只能承担最重要的那一部分。对于公共权力运行的法律监督,检察机关只承担两个方面的法律监督职责,一是对诉讼中的执法和司法机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为的监督;二是对所有国家机关及其工作人员职务犯罪的追诉。对于公民和法人守法行为的法律监督,检察机关只承担追诉犯罪的职能。检察机关保留职务犯罪侦查权是对严重的公职违法行为进行法律监督的需要,是保障法律统一正确实施的必要措施。在我国的政治体制和司法体制中,职务犯罪侦查权除了具有一般的侦查权特征外,还具有更加突出的法律监督特征,因而由检察机关履行职务犯罪侦查权是合理的制度安排。
符合法律监督性质,是我国检察权配置的首要标准和第一要求,也是我们必须坚持的基本原则。这一原则既是检察权扩张的根本依据,也是限制检察权扩张的重要理由。从总体上说,它是检察权优化配置的理论基础。
(二)有效履行职责使命
检察权配置的根本目的是保证检察机关履行法律监督职能,检察权的配置必须保证检察机关具备一定的发现、惩治和预防违法犯罪行为的法律能力。
首先,发现违法犯罪,是法律监督的前提条件。不知情、不能进行必要的调查,就不可能启动相应的法律程序,就是无从开展法律监督活动。概括地说,检察机关知情权的实现方式有两种,即主动发现和被动发现。被动发现,即检察机关具有受理一切法律监督范围内的涉嫌违法犯罪的线索和材料的权力。主动发现,则需要法律赋予检察机关一定的信息共享权、参与权、调查权。目前看来,有待法律明确规定检察机关实现知情权的方式:一是检察机关与相关部门执法信息共享机制,特别是行政执法与刑事司法衔接机制,获得法律监督范围内的违法犯罪信息和情况;二是对诉讼违法行为进行法律监督调查。
其次,惩治违法犯罪,是法律监督的重要手段。检察机关对违法犯罪行为的惩治方式主要有侦查、批准或者决定逮捕、起诉、抗诉、提出纠正违法意见、检察建议等。这些惩治措施有两个特点:一是它们基本上是程序性的。二是这些惩治措施都不是终极性的,有待审判机关或者其他机关裁决,当事人可以抗辩或者申诉。虽然检察机关的惩治方式是程序制裁,但是它们是违法犯罪行为受到实体制裁的前提和条件。另一方面,程序制裁不仅具有追诉职能,而且具有一定的惩罚功能,这种惩罚包括对实体违法和犯罪的惩罚以及对诉讼中违法行为的惩罚。
最后,预防违法犯罪,是法律监督的重要目标和社会责任。发现和惩治违法犯罪的目的都是为了预防违法犯罪。最大限度地降低违法犯罪发生的可能性就等于保障了法律的统一正确实施。在这个意义上说,预防违法犯罪是法律监督的目的。另一方面,预防违法犯罪特别是预防职务犯罪也是法律监督的一项工作,是检察机关承担的一种社会责任和政治责任。检察机关的预防犯罪工作视为法律监督职能的合理延伸,是法律职责之外的社会责任和政治责任。
发现、惩治和预防违法犯罪是检察权运行的三个相互关联和相互依赖的环节。任何一个环节都不可缺少,而且弱化其中任何一个环节都会影响其他环节的职能作用。因此,检察权的配置只有全面地考虑这三个主要环节的权力设置,才能发挥法律监督的整体效能。
(三)保证接受监督制约
在我国,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。检察机关是专门的法律监督机构。它既要履行法律监督职责,又要接受监督制约。首先,合理分工,保证检察权的有限性和相对性。这里主要是指检察机关与国家权力机关、行政机关、审判机关之间的分工。检察权的法律监督性质决定了它不是一种终极性的裁决权,而主要是一种调查和追诉权。这种权力本身具有一定的程序制裁功能,但主要不是制裁,而是提请制裁,因而往往有后续程序的审查和制约。从这个意义上说,检察权的危险性和滥用的可能性相对较小。从我国现行法律来看,检察机关法律监督的对象、范围、手段、方式、效力都是有限的,其独立性也是相对的。实践中存在的权力滥用现象,主要不是因为权力本身的错误,而是运行过程中的控制不当。如果检察机关做到了有案必查,职务犯罪侦查权的威力就不是检察机关的威力,而是法律的威力了。
其次,完善检察权运行规则,保证检察权运行的透明度和可预测性。运行规则包括实体规则和程序规则两个方面,形式上是对已有权力的规范化,但实质上是对权力的二次分配,它涉及谁行使哪项权力、如何行使。检察权运行规则,不仅是检察人员依法履行职责的准绳,而且是内部和外部监督制约的基础。只要把执法规则和检察活动公开,就可以把检察权的运行置于人民群众和社会各界的监督之下,并且受到相关国家机关的制约。
最后,健全监督制约机制,保证对检察权监督制约的及时性和有效性。在配置检察权的过程中,既要考虑到内部监督制约机制,但也不能过于依靠内部监督制约机制,因为按照民主集中制组织起来的检察机关,内部的一元化程度较高,可能使内部监督制约机制失灵。
符合法律监督性质是检察权配置的根本要求,有效履行职责使命是检察权配置的直接目的,保证接受监督制约是检察权配置必须考虑的控制措施。这三个方面共同构成了检察权配置的内在要求,是优化检察权配置的基本原则。在这个意义上说,违反这三个原则中的任何一项,都是不合理的权力配置。只有统筹兼顾这三项原则或者三项内在要求,才能实现检察权的优化配置。
检察权的配置是国家立法的结果,也受到检察工作发展的影响。在我国,配置检察权是国家权力机关的专属权力,是全国人民意志的集中体现,也受到国家机关和社会各界的影响。检察权配置的内在要求,就是在探索我国检察权演变的历史进程,总结检察权配置经验的基础上,从检察权运行的角度反映检察权优化配置的基本规律。理解检察权配置的内在要求,才能把握检察权演变的方向,自觉地推动检察权的优化配置。
(一)符合法律监督性质
检察权是一种国家职能,是检察机关在国家机构中的角色和分工的体现。检察权的配置首先必须反映和符合检察机关的性质和定位。我国《宪法》第129条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”所谓法律监督,是指为了维护国家法制的统一、尊严和权威,检察机关依照法定职权和程序,通过侦查、公诉、诉讼监督等方式和手段,对法律实施活动进行的具有法律效力的监督。
我国检察权的配置必须符合法律监督性质:
首先,各项检察权都具有法律监督性质。检察权是法律监督的实现方式和途径,从属于法律监督。因为检察权渊源于国家权力机关的监督权,是由人大监督权派生的一项专门性的法律监督权,这是由检察机关在国家机构中的定位所决定的。检察权和检察机关都以法律监督为本质属性和基本定位。
其次,只有具有法律监督性质的权力才适合纳入检察权。对于检察机关来说,并不是拥有的权力越多越大就越好,不具有法律监督性质的权力原则上不应当配置给检察机关。将不具有法律监督性质的权力纳入检察权,至少有两个消极后果:一是导致权力冲突,影响各项权力的正确行使;二是导致权力滥用和误用,影响检察机关的公信力。
最后,具有法律监督性质的权力并不都归属于检察权。检察机关的法律监督性质和宪法定位决定了它具有发现、消除和预防违法犯罪行为从而保障法律正确实施的职能,但是,这样广泛的职能,如果全部由检察机关来承担,是不切实际的,必须有适当的分工和限定,检察机关只能承担最重要的那一部分。对于公共权力运行的法律监督,检察机关只承担两个方面的法律监督职责,一是对诉讼中的执法和司法机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为的监督;二是对所有国家机关及其工作人员职务犯罪的追诉。对于公民和法人守法行为的法律监督,检察机关只承担追诉犯罪的职能。检察机关保留职务犯罪侦查权是对严重的公职违法行为进行法律监督的需要,是保障法律统一正确实施的必要措施。在我国的政治体制和司法体制中,职务犯罪侦查权除了具有一般的侦查权特征外,还具有更加突出的法律监督特征,因而由检察机关履行职务犯罪侦查权是合理的制度安排。
符合法律监督性质,是我国检察权配置的首要标准和第一要求,也是我们必须坚持的基本原则。这一原则既是检察权扩张的根本依据,也是限制检察权扩张的重要理由。从总体上说,它是检察权优化配置的理论基础。
(二)有效履行职责使命
检察权配置的根本目的是保证检察机关履行法律监督职能,检察权的配置必须保证检察机关具备一定的发现、惩治和预防违法犯罪行为的法律能力。
首先,发现违法犯罪,是法律监督的前提条件。不知情、不能进行必要的调查,就不可能启动相应的法律程序,就是无从开展法律监督活动。概括地说,检察机关知情权的实现方式有两种,即主动发现和被动发现。被动发现,即检察机关具有受理一切法律监督范围内的涉嫌违法犯罪的线索和材料的权力。主动发现,则需要法律赋予检察机关一定的信息共享权、参与权、调查权。目前看来,有待法律明确规定检察机关实现知情权的方式:一是检察机关与相关部门执法信息共享机制,特别是行政执法与刑事司法衔接机制,获得法律监督范围内的违法犯罪信息和情况;二是对诉讼违法行为进行法律监督调查。
其次,惩治违法犯罪,是法律监督的重要手段。检察机关对违法犯罪行为的惩治方式主要有侦查、批准或者决定逮捕、起诉、抗诉、提出纠正违法意见、检察建议等。这些惩治措施有两个特点:一是它们基本上是程序性的。二是这些惩治措施都不是终极性的,有待审判机关或者其他机关裁决,当事人可以抗辩或者申诉。虽然检察机关的惩治方式是程序制裁,但是它们是违法犯罪行为受到实体制裁的前提和条件。另一方面,程序制裁不仅具有追诉职能,而且具有一定的惩罚功能,这种惩罚包括对实体违法和犯罪的惩罚以及对诉讼中违法行为的惩罚。
最后,预防违法犯罪,是法律监督的重要目标和社会责任。发现和惩治违法犯罪的目的都是为了预防违法犯罪。最大限度地降低违法犯罪发生的可能性就等于保障了法律的统一正确实施。在这个意义上说,预防违法犯罪是法律监督的目的。另一方面,预防违法犯罪特别是预防职务犯罪也是法律监督的一项工作,是检察机关承担的一种社会责任和政治责任。检察机关的预防犯罪工作视为法律监督职能的合理延伸,是法律职责之外的社会责任和政治责任。
发现、惩治和预防违法犯罪是检察权运行的三个相互关联和相互依赖的环节。任何一个环节都不可缺少,而且弱化其中任何一个环节都会影响其他环节的职能作用。因此,检察权的配置只有全面地考虑这三个主要环节的权力设置,才能发挥法律监督的整体效能。
(三)保证接受监督制约
在我国,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。检察机关是专门的法律监督机构。它既要履行法律监督职责,又要接受监督制约。首先,合理分工,保证检察权的有限性和相对性。这里主要是指检察机关与国家权力机关、行政机关、审判机关之间的分工。检察权的法律监督性质决定了它不是一种终极性的裁决权,而主要是一种调查和追诉权。这种权力本身具有一定的程序制裁功能,但主要不是制裁,而是提请制裁,因而往往有后续程序的审查和制约。从这个意义上说,检察权的危险性和滥用的可能性相对较小。从我国现行法律来看,检察机关法律监督的对象、范围、手段、方式、效力都是有限的,其独立性也是相对的。实践中存在的权力滥用现象,主要不是因为权力本身的错误,而是运行过程中的控制不当。如果检察机关做到了有案必查,职务犯罪侦查权的威力就不是检察机关的威力,而是法律的威力了。
其次,完善检察权运行规则,保证检察权运行的透明度和可预测性。运行规则包括实体规则和程序规则两个方面,形式上是对已有权力的规范化,但实质上是对权力的二次分配,它涉及谁行使哪项权力、如何行使。检察权运行规则,不仅是检察人员依法履行职责的准绳,而且是内部和外部监督制约的基础。只要把执法规则和检察活动公开,就可以把检察权的运行置于人民群众和社会各界的监督之下,并且受到相关国家机关的制约。
最后,健全监督制约机制,保证对检察权监督制约的及时性和有效性。在配置检察权的过程中,既要考虑到内部监督制约机制,但也不能过于依靠内部监督制约机制,因为按照民主集中制组织起来的检察机关,内部的一元化程度较高,可能使内部监督制约机制失灵。
符合法律监督性质是检察权配置的根本要求,有效履行职责使命是检察权配置的直接目的,保证接受监督制约是检察权配置必须考虑的控制措施。这三个方面共同构成了检察权配置的内在要求,是优化检察权配置的基本原则。在这个意义上说,违反这三个原则中的任何一项,都是不合理的权力配置。只有统筹兼顾这三项原则或者三项内在要求,才能实现检察权的优化配置。