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摘 要 从变化趋势来看，如果不对我国地方政府债务规模进行有效控制，债务风险将危在旦夕；从区域分布来看，除北京、上海、天津和海南外，我国地方政府债务风险主要集中在西部地区。进一步分析发现，地方政府债务风险表现为“权、责、利”关系失衡，包括债务权力缺失、债务责任不清和债务利益扭曲。纠正这种失衡的核心是防止地方政府债务私人利益侵蚀，实现地方政府债务行为“忠诚”地为公共利益服务。为此，抓住债务“权、责、利”关系是构建我国地方政府债务风险防治体系的关键，具体包括：一是确定赋予地方政府债务权力的时机；二是基于积极和消极两方面设计地方政府债务责任约束体系，解决新增债务、无效债务和逾期债务膨胀问题；三是提出实现地方政府个人利益向社会利益收敛的引导机制。
关键词 地方政府债务；风险状况；风险治理；“权、责、利”关系
[中图分类号]F812.7 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）06-0080-07
党的十八届三中全会提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，党的十八届四中全会重点提出要通过法律来规范地方政府行为①，其关键是要形成一套与我国地方政府债务相适应的制度体系，这既是当前防治我国地方政府债务风险的必然选择，也是未来中国财政体制改革的重要目标。对于如何构建这项制度，无论是理论界还是实践领域，都处于不断探索的过程中。我们认为，制度本身就是一种对责任的规定和约束，目的是防止因为某种特定利益而滥用权力②。就地方政府债务而言，如果债务权力脱离责任约束，权力必然会因个体利益对社会利益的侵蚀而不断膨胀，导致地方政府债务盲目扩张，最终引发债务风险。因此，防范和治理我国地方政府债务风险，需要考虑债务权力、责任与利益关系。
一、我国地方政府债务规模及风险估计
国家审计署数据显示，截止2010年底，全国地方政府债务余额高达107 174.91亿元；截止2012年底，全国地方政府债务余额达到158 858.32亿元；截止2013年6月底，全国地方政府债务余额达到178 908.66亿元，相比于1997年的2 994.82亿元翻了59.74倍，其中：1998年和2008年增幅高达48.20%和61.92%。
根据《马斯特里赫特条约》的债务临界值规定，①从债务存量来看，政府债务余额占GDP的比重不能超过60%；②从债务增量来看，新增债务与GDP的比例不能超过3%。2012年，我国地方政府债务余额占地方GDP的比重为58.70%（158 858.30亿元/270 591.98亿元③×100%），已经接近于临界参考值60%。2012年，地方政府新增债务占地方GDP比重为9.55%（25 841.705亿元④/270 591.98×100%），远远高于参考临界值3%。由此可见，我国地方政府债务余额虽然还在可控范围内，但新增债务已超过警戒线，如果不放缓地方政府新增债务的增幅，地方政府债务余额立即就会触及并超过临界值，我国地方政府债务风险实际上已经危在旦夕。
进一步，从我国省（市、自治区）⑤债务分布情况看，2012年，地方政府债务余额占地方GDP⑥的比重超过警戒线60%的地区分别是贵州、云南、青海、重庆、甘肃、上海、陕西、海南、北京、吉林、天津和新疆（见图1）。2013年6月，地方政府新增债务占地方GDP⑦的比重较高的分别是贵州、甘肃、云南、新疆、青海、四川和湖北，都在20%以上，较低的是上海、广东和山东，虽然相比于全国平均比重处于较低水平，但都超过警戒线3%（见图2）。由此可以看出，我国地方政府债务风险较高的地区除北京、天津、上海和海南外，主要集中在西部。
二、地方政府债务风险透视：基于“权、责、利”关系
地方政府债务风险直接表现为地方政府债务超常规增长行为，这种行为实质上是受政府债务权力在特定利益条件下的驱使，尤其是脱离债务责任约束将会变得更加明显。我国地方政府债务长期表现出的“权、责、利”关系不协调，是导致我国地方政府债务风险的一个重要原因。
（一）“权、责、利”在地方政府债务行为中的体现
权利是受到法律保护的利益，《现代汉语词典》中从法律用语角度将权利解释为公民依法享有的权力和利益。可见，权利本身就来源于权力和利益，没有权力的权利是一种利益，没有权利的利益基础也不可能有权力，权力与权利最终均都是为了实现利益（漆多俊，2001）。而在公共领域，权力的设置是为了实现公共利益，但这种公共权力如果对权利产生独立、超越和背离行为，就必然会出现非公共利益。一个重要的逻辑解释是，虽然公共权利是公民共同的权力，旨在实现公共利益，但由于是政府官员掌握并行使，而作为政府官员本身还代表其个体自身，私人利益和公共利益并存，完全可能出现的结果是本身产生于社会的公共权力为谋取私人利益反过来凌驾于社会之上。总的来看，权利本身包括权力和利益，同时又可以区分为公共权利和私人权利，公共权利是公共权力和公共利益的统一，私人权利是私人权力和私人利益统一。但按经济人假说，个人对私人利益的欲望往往是漫无边际，在私人权力有限条件下，只能依靠公共权力来实现，其结果必然会出现公共利益缩水或者公共权力扩张。
责任是维护共同利益的任务或使命，在行政领域中责任又被理解为对其行为承担惩罚或谴责的义务。《现代汉语词典》关于责任有三种理解：一是能让人担当起的某种职务和职责，二是指分内应该做的事情，三是指做不好分内应该做的事情，因而应当承担的过失。可见，责任实际上是积极责任和消极责任的统一，积极责任是对应该做什么事情的描述，消极责任是对一个不履行积极责任就将受到惩罚的义务性规定的描述（麻宝斌、郭蕊，2010）。同样，责任也可以区分为私人责任和公共责任，私人责任主要体现为一种道德责任，属于自愿型责任，而公共责任由于是伴随着公共权力的赋予而产生，旨在维护社会公共利益（齐明山、李彦娅，2006），因此具有强制性。 一般意义上的“权、责、利”关系主要包括权责一致和权责背离。权责一致主要指权利与责任相互适应，否则将会出现官僚主义的不负责任行为，权责一致是确保公共利益不受侵蚀的基础（齐振海，1988；王放放，2000）。也就是说当公共部门被赋予公共权力时，就需要履行实现公共利益的公共责任，公共利益成为连接公共权力和公共责任的重要纽带，而公共责任还具备防止公共权力侵害公共利益或谋取私人利益的功能，因此公共权力和公共责任应该统一于公共利益。权责背离指权力与责任的脱节，严重的权责背离将会对公共利益产生危害，这种危害将使得权利和责任链条更加脆弱（魏星河、陈洪生，2005；郭蕊，2009）。“权、责、利”关系揭示出，公共权力与公共责任的统一是维护公共利益的关键，否则会因为私人利益的侵蚀而对公共利益产生损害。
地方政府债务属于公共政策行为，存在着相应权力、责任和利益。①地方政府债务权力。因为适度地方政府债务本身存在其合理性和客观必然性，并能够为经济社会发展带来更大的红利，即存在债务的社会利益，因而社会公众将赋予政府举借和管理债务的权力。国外大多数地方政府都拥有发债权，包括是否决定举债、举借多少债务、向谁举借债务、如何举借债务等，中国2014年新《预算法》的出台也适度赋予了地方政府举债权。很明显，地方政府债务权力是公众和集体利益驱动下产生的权力行为，本质上是一种公共权力，而非私人权力。②地方政府债务利益。地方政府债务利益作为公共利益的范畴，主要是通过举借债务来增加基础设施和各项公共服务投入，促进经济增长及经济结构调整，提高社会公众生活水平和幸福感，并为企业生产降低社会成本。由于地方政府债务权力的实施主体是地方官员，与实现公共利益相比，地方政府债务还存在私人利益，即政绩利益和寻租利益。其中：政绩利益主要是通过地方官员为得到尽快的上级提拔，以“债务负担”替代“支出效率”，以此实现“短而快”的经济增长，就如中国外汇投资研究院院长谭雅玲所言，“地方政府是用投资来拉动政绩，而不是拉动经济”⑧。寻租利益指地方政府债务的其它相关利益主体为了获取地方政府债务权力的转移和分流，向地方政府官员进行贿赂而产生租金收益，比如：具有信贷偏好的银行往往会为了争夺这种“低风险、稳收益”的地方政府贷款，而向地方政府官员进行行贿，另外还有一些项目实施方为了争取到公益项目的承包权而向地方政府官员分配利润。很明显，地方政府债务的私人利益冲动会促使地方政府债务的公共权力独立、超越甚至背离债务公共利益，从而使得地方政府债务本来应该存在的公共利益受到侵害。③地方政府债务责任。地方政府债务责任实际上就是为了约束地方政府公共权力谋取私人利益而存在的，其归属应该是债务公共权力的赋予者，即社会公众。从积极责任方面看，包括规定地方政府实现债务社会利益的行为，比如：债务规模和结构的确定、债务使用和效率管理、债务偿还和风险控制，等等。从消极责任方面看，主要指地方政府违背债务社会利益将受到的行为惩罚，实际是针对地方政府利用债务公共权力谋取私人利益的惩罚，因此这种消极责任主要针对政府官员行为，比如：对地方政府官员为追求经济增长盲目举债导致债务风险、获取其他相关利益主体的贿赂和利润分割等行为进行问责、行政处罚等。实际上，地方政府债务责任约束是维护公共利益的保障。
综合来看，地方政府债务权力来源于社会公众赋予，目标是实现债务带来社会公共利益，为了保证这一利益，社会公众从公共利益的角度要求地方政府履行相关债务管理的积极责任，并且规定其不承担债务积极责任的消极责任惩罚，以此形成地方政府与社会公众的债务“权、责、利”关系契约（见图3）。但是，这一关系并不稳定，原因是地方政府具有代表社会公众和代表官僚个体的“二元”角色，除公共利益目标外地方政府还存在着债务上的私人利益，较债务公共利益而言债务私人利益更容易占有主导作用⑨。就债务私人利益而言，本身存在于地方政府与官僚个人的债务“权、责、利”隐形关系契约中，但这里的债务私人权力无效，而私人责任要为私人利益服务，即发出让地方政府官僚主体利用公共权力的“指令”。一旦地方政府开始利用债务上的公共权力为私人利益服务，债务上的社会责任理所应当就会发挥其约束和惩罚作用。如果社会责任没有发挥约束和惩罚力，公共权力就会无限制地服务于私人利益，导致债务公共利益被侵害，地方政府债务膨胀和滥用将成为必然；相反，债务公共权力将“忠实”地为公共利益服务，债务上的个人利益难以入侵。可见，地方政府债务上的社会责任对协调公共权力、公共利益和私人利益关系，进而规范地方政府债务行为和控制债务风险尤为重要。
（二）我国地方政府债务表现出 “权、责、利”失衡
从上述地方政府债务的“权、责、利”关系可以看出，地方政府债务规模膨胀及债务风险的发生，本质上是地方政府债务责任没有“阻止”住地方政府作为官僚个体的债务私人利益侵蚀。从我国地方政府债务实际情况看，出现这种结果大致可归结为三个方面的原因：
第一，在2014年新《预算法》颁布以前，我国地方政府基本不存在债务权力，但实际上地方政府又出于合理或不合理的因素在实施举债行为，这种名义上的权力缺失为地方政府推脱实际上的债务责任以及进行大量的私人利益侵蚀提供可能。
第二，由于地方政府债务权力的缺失，导致没有理由对地方政府债务行为进行规范和约束，事实上我国也不存在地方政府债务管理办法及手段，最终使得这种“不合规”的债务行为“为所欲为”，地方政府债务难以实现社会利益目标。
第三，1978年实施财政包干和分税制以后，地方政府能够从经济增长中获得相应政治利益，从而更加具有举债发展经济的冲动，各地方政府都在寻找各种有利于经济发展的“理由”进行债务扩张，但这种“理由”以及带来的冲动往往具有个人利益倾向。
三、地方政府债务风险防治：实现“权、责、利”协调
基于上述逻辑，要从根本上防治我国地方政府债务风险，一个关键的步骤是要实现地方政府债务权力、责任与利益的协调，核心是实现债务责任对私人利益侵蚀的有效阻止。具体包括三个方面：实时赋予地方政府债务权力、合理确定地方政府债务责任、切实转变地方政府债务利益。 （一）赋予地方政府债务权力的时机选择
纵观世界各国实践，绝大多数国家的地方政府都拥有举债权，并法律的形式得到明确及相关条款的限制。就我国情况而言，正是因为没有权力的赋予从而导致责任落实不到位和严重的私人利益侵蚀，但现在为何我国迟迟尚未放开地方政府发债的法律门槛？这实际上是一个时期选择，即地方政府债务管理制度成熟的时机。不妨进行一个假设，如果现在从法律上允许我国地方政府发债，结果会怎样？的确地方政府被真正地赋予了举债权力，可以公开举债，地方政府也相应有义务履行地方政府债务的管理责任，如果不履行责任上级政府还可以对其采取惩罚措施，等等。地方政府债务权责统一似乎就能够合理有效地防治地方政府债务风险，但问题是地方政府履行什么样的管理责任。长期以来，我国地方政府债务管理制度长期处于“真空”状态，不用说如何管理，就连地方政府债务规模结构是多少，中央及地方政府都没有完全掌控，地方政府管理责任更无从谈起。如果在管理制度尚未成熟的条件下赋予地方政府债务权力，只会放大地方政府债务风险。
当然没有债务权力的赋予，也就没有规范地方政府债务责任的理由。能够解决这一矛盾的出路是在部分地区试点构建系统和完善的地方政府债务管理责任制度，并能在全国范围内推广，随即才打开逐步放开债务权力的门槛。实际上，从我国《地方政府自行发债试点办法》出台，以及在上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省进行发债试点的行为，还有财政部启动逐步将地方政府债务纳入预算等等都可以看出，目前我国正处于地方政府债务管理责任制度体系构建阶段。2014年新《预算法》已经局部放开地方政府债务权力，伴随着地方政府债务管理制度的健全和完善，地方政府债务权力将会被逐一放开。
（二）确定地方政府债务责任的机制设计
确定地方政府债务责任，就是要针对地方政府债务的举借、使用和偿还三方面进行行为上的规范，包括积极责任和消极责任的规定。这既是为地方政府债务权力赋予提供支撑，同时也是实现地方政府债务社会利益的根本保障。
1. 积极意义上的责任规定：地方政府债务行为监督机制
建立地方政府债务行为监督机制，就是要针对地方政府债务的不同环节进行相关责任规定，以此监视和督促地方政府进行规范的债务管理，实质是积极意义上的债务责任规定。这种债务责任规定主要贯穿于债务管理的举借、使用和偿还三个环节，重点解决新增债务膨胀、无效债务膨胀和逾期债务膨胀问题。
一是构建举借监督机制，解决新增债务膨胀问题。地方政府债务风险首先表现为新增债务的膨胀，主要由地方政府向金融机构举借债务过程中出现的非理性行为所致。针对这种非理性的债务举借行为，构建包括社会公众、上级政府和融资平台为监督主体的责任制约体系，其中：①债务支出需求表达决策机制：社会公众对地方政府举债的用途进行通过与否的决策，并对债务预算支出计划所涉及项目的优先顺序进行判断，形成基于公共服务需求偏好的债务规模及结构预案，具体包括部门收支审核机制、支出偏好表达机制、项目预算评估机制的构建；②地方政府承债能力决策机制：上级政府从承债能力的角度对地方政府举借债务规模及结构进行决策，目的是保证债务对社会经济发展的最优促进作用，具体包括信息收集系统、债务测算系统、决策指导系统的构建；③地方政府债务融资决策机制：融资平台从偿债能力的角度对地方政府举借债务的规模及结构进行决策，保障地方政府有债务的偿还能力，具体包括独立的债务融资平台、债务融资平台的债务决策系统和债务融资机制构建。这种责任约束机制，即能保证债务支出对居民公共服务需要的合意性，又能保证债务支出对宏观经济运行的有效性，还能保证债务支出按期偿还的可行性。
二是构建使用监督机制，解决无效债务膨胀问题。地方政府债务风险还表现为债务资金在使用环节的无效浪费，这种行为是地方政府出于追求短期目标而盲目扩大债务资金的投入，属于债务使用过程中的非理性行为。针对这种非理性的债务使用行为，构建包括社会公众和上级政府为监督主体的责任制约体系，其中：①债务资金使用约束机制：主要是社会公众履行内部制约职能，在事前对地方政府使用债务行为进行约束，保证地方政府按照计划使用债务，避免债务使用过程中地方政府出现逆向选择行为，具体包括建立严格的债务支出预算计划、建立严格的会计审核制度、完善政府采购招标机制和强化国库集中收付制度；②债务资金效率监测机制：主要是上级政府履行外部制约职能，在事后对地方政府使用债务的行为结果进行评估考核，以此督促地方政府修正和改进债务支出行为，具体包括针对债务资金管理建立考评机制、针对计划规定的产出建立考评机制和针对债务支出的成效建立考评机制。这种责任约束机制，目标是实现债务资金的效率提升，社会公众实施约束的重点在事前行为，上级政府实施约束的重点在事后行为。
三是构建偿还监督机制，解决逾期债务膨胀问题。即便地方政府新增债务和无效债务均已得到解决，但如果地方政府不履行其应当承担的偿还责任，债务依然会出现债务风险。针对地方政府偿还债务的拖延和违约行为，构建包括上级政府、融资平台和社会公众为主要监督主体的责任制约体系，其中：①债务偿还责任计划履行评估机制：上级政府针对其确定的偿还责任主体及偿还计划履行进行情况进行监督考核，核心是认定谁应当承担偿还责任，具体包括建立对地方政府偿债计划和履行偿债的审核与评估，对地方政府偿债行为得出不同程度的评价结果，针对出现与计划不吻合的债务偿还要进行督促纠正；②债务偿还违约信用等级评估机制：融资平台针对债务偿还的实际情况确定地方政府的信用等级，所得出的信用等级信息将通过向融资平台的债务融资机制传递进而决定其以后的融资能力，具体包括由融资平台构建地方政府信用等级评估机制，包括与违约程度相关的信用等级评判标准，以及与信用等级直接相关联的融资影响机制等；③债务偿还准备金机制：社会公众主要围绕建立和完善准备金制度进行监督，减少到期违约风险对财政正常运行的冲击，具体包括资金来源、管理方式、用途条件等确定。这种责任约束机制，既能督促地方政府按期偿还债务，又能为偿还地方政府债务提供资金保障。 2. 消极意义上的责任约束：地方政府债务行为惩罚机制
积极意义上的责任规定重点规定了地方政府在债务举借、债务使用和债务偿还三个环节应该做什么。然而，地方政府并非是我们想象中的责任政府，其完全可以绕开上述监督机制，通过其它渠道扩张基于个人利益的债务权力。因此，必须建立地方政府债务消极意义上的责任约束机制，即指出如果地方政府不按照要求进行举债、用债和偿债就将受到惩罚，最终确保消极责任对积极责任的约束。值得说明的是，地方政府债务违规行为主要是因为个人利益扩张对社会利益侵蚀所导致，因此这种惩罚要直接作用于政府官僚而非整个地方社会群体。就地方政府官僚而言，与地方政府债务行为密切相关的个人利益主要包括政绩利益和寻租利益，地方政府债务违规惩罚也主要针对这两种利益侵蚀进行约束。主要程序为上级政府、社会公众和融资平台分别对地方政府的债务行为进行评估考核，形成地方政府债务行为综合报告，分别向上级政府的组织人事部门和纪委监察部门报送，并以此作用于地方政府行为的约束，具体包括行为评估和行为鉴定两个重要机制。
一是地方政府债务行为评估机制。主要由上级政府、社会公众和融资平台三大主体来实施，其中：上级政府主要通过地方政府承债能力决策机制、债务资金效率监测机制、债务偿还责任计划履行评估机制进行评估；社会公众主要通过债务支出需求表达决策机制、债务资金使用约束机制和债务偿还准备金机制进行评估；融资平台主要通过地方政府债务融资决策机制和债务偿还违约信用等级评估机制进行评估。无论哪个主体通过何种机制进行评估，其评估的对象均是地方政府所表现的行为，包括上报行为和执行行为。
二是地方政府债务行为鉴定机制。主要是上级政府、社会公众和融资平台三大主体将地方政府债务行为评估报告分别向组织人事部门和纪委监察部门呈报，由组织人事部门和纪委监察部门对地方政府的债务行为作出鉴定并进行相应的激励和惩罚。其中：组织人事部门主要是针对地方政府债务行为进行政绩鉴定，并以此作为对地方政府相关领导干部晋升、调换和免职的依据，防止地方政府政绩利益对社会利益的侵蚀；纪委监察部门主要针对地方政府债务行为进行法律鉴定，并以此作为追究地方政府相关领导干部法律责任的依据，防止地方政府寻租利益对社会利益的侵蚀。
（三）转变地方政府债务利益的引导措施
转变地方政府债务利益，核心是实现地方政府的债务个人利益向社会利益收敛，这也是引导地方政府从主观意义上自觉履行债务责任的内生前提。因为存在这样一种可能，无论地方政府债务权力和责任出于何种状态，只要地方政府具有社会利益倾向，地方政府债务规模和风险就能得到有效防范和治理。
1. 强化个人利益行为的积极动机
强化个人利益行为的积极动机，重点是要从主观上提升地方政府官员的社会责任意识，实现个人利益不断积极主动地向社会利益接近。就地方政府债务管理而言，就是要地方政府官员在债务举借、债务使用和债务偿还行为上，更多地从个人利益最大化目标转向社会利益最大化目标。从积极方面实现这一转变，关键问题是如何从思想上改变地方政府官员的利益观念，包括：在选拔任用方面，在满足业务能力要求的基础上，严加考核思想觉悟；在培育教化方面，树立崇高楷模，感化党政领导干部并使其坚持信仰；在考核激励方面，增强地方政府官员坚持社会利益动机的信心和动力。
2. 遏制个人利益行为的消极侵蚀
个人利益行为之所以难以向社会利益靠近，一个关键的原因是存在满足个人需求的诸多利益存在，比如：“政绩”利益、寻租利益等，且这些利益在个人需求无限的情况下出现无约束扩张。如果将这些满足个人需求的利益行为进行严格地控制，地方政府官员在“毫无个人需求空隙”的环境条件下将会更多地考虑社会需求，从而实现个人利益向社会利益的收敛。但是，以这种方式去遏制个人利益行为，本身就是出于“强加”思想，因而就需要有完善的“强加”行为体系。针对地方政府债务行为中完全出于个人利益需求而普遍存在的“政绩”利益和寻租利益而言，一是要彻底转变地方政府债务的“政绩”观念，包括地方政府债务支出产生的长期经济效应、产生的后期责任风险等社会利益范畴内的评判标准都要纳入政绩考核范围；二是严惩地方政府债务的寻租行为，针对地方政府债务违规、违法行为给予严厉惩罚，对其它地方政府官员给予警戒，以此打消地方政府官员追求寻租利益的阴谋。
3. 消除个人利益行为的责任转移
地方政府之所以不履行债务管理责任，是因为地方政府官员已经预期到地方政府债务责任能够通过各种方式向外转移，包括向上级中央政府和下届地方政府转移。因此，实现地方政府自觉履行债务管理责任，就是尽可能消除这种基于个人利益行为的责任转移预期，强化地方政府承担债务责任上的独立性。具体包括：一是弱化基于上级中央政府救援的责任转移预期，比如：中央政府采取惩罚地方政府的措施，针对应当承担责任的地方政府官员给予撤职、处罚等，同时中央政府仍然实施救援，不同是地方政府以承担行政处罚责任方式为代价获取了上级中央政府对债务风险的救援；二是弱化基于下届地方政府负责的责任转移预期，明确并追究上届地方政府举借和使用债务的责任，且这种责任还要一直伴随上届政府官员任何去向，不因为升迁和更换而消除。
四、我国地方政府债务风险防治的保障措施
本文从权力赋予、责任规定和利益转化三方面纠正我国地方政府债务“权、责、利”失衡，为实现我国地方政府债务风险防治提供借鉴。但上述机制运行还要取决于宏观领域的制度完善和政策调整形成的保障。具体而言：一是要确定地方政府债务权责行为的法律依据。权力是地方政府债务运行的起点，责任是地方政府债务行为规范，如果缺乏对权力与责任的约束，地方政府债务将难以摆脱个人利益的侵蚀而膨胀。因此，必须为地方政府债务权力和责任的运行进行法律规范，这才真正有利于债务管理机制的有效运转。二是要转变地方政府官员政绩考核理念。就地方政府债务的管理而言，转变地方政府官员的政绩考核理念，就是需要在考核指标中纳入这种具有外溢性的地方政府债务成本指标，包括债务效率和债务风险等，致使地方政府在发展经济的同时具有债务责任意识。三是要完善地方政府运行基本财力保障。如果因为体制等因素导致地方政府财力不足，就非常容易放大地方政府财力缺口及其对债务的需求，如果财力不足程度较为严重，更容易掩饰地方政府非社会理性的超常规举债行为。因此，建立和完善各级地方政府基本财力保障机制，主要是从体制上消除地方政府盲目举借债务的条件。四是要建立地方政府债务预算管理体系。建立符合现代预算制度的地方政府债务预算管理制度，将是各级地方政府面临的工作重点，一个重要的原因是，如果不将地方政府债务纳入预算管理，地方政府债务规模得不到有效控制和规范管理，债务的持续膨胀将会威胁到我国财政、金融和经济安全。五是要强化地方政府债务信息披露机制。地方政府债务信息不公开、不透明，将导致大量债务处于无法统计的隐形状态，更为重要的是为相关债务权力行为将难以受到监督和约束，构建完善的地方政府债务信息披露机制，需要完善会计制度、强化审计机制、规范统计管理等。
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关键词 地方政府债务；风险状况；风险治理；“权、责、利”关系
[中图分类号]F812.7 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）06-0080-07
党的十八届三中全会提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，党的十八届四中全会重点提出要通过法律来规范地方政府行为①，其关键是要形成一套与我国地方政府债务相适应的制度体系，这既是当前防治我国地方政府债务风险的必然选择，也是未来中国财政体制改革的重要目标。对于如何构建这项制度，无论是理论界还是实践领域，都处于不断探索的过程中。我们认为，制度本身就是一种对责任的规定和约束，目的是防止因为某种特定利益而滥用权力②。就地方政府债务而言，如果债务权力脱离责任约束，权力必然会因个体利益对社会利益的侵蚀而不断膨胀，导致地方政府债务盲目扩张，最终引发债务风险。因此，防范和治理我国地方政府债务风险，需要考虑债务权力、责任与利益关系。
一、我国地方政府债务规模及风险估计
国家审计署数据显示，截止2010年底，全国地方政府债务余额高达107 174.91亿元；截止2012年底，全国地方政府债务余额达到158 858.32亿元；截止2013年6月底，全国地方政府债务余额达到178 908.66亿元，相比于1997年的2 994.82亿元翻了59.74倍，其中：1998年和2008年增幅高达48.20%和61.92%。
根据《马斯特里赫特条约》的债务临界值规定，①从债务存量来看，政府债务余额占GDP的比重不能超过60%；②从债务增量来看，新增债务与GDP的比例不能超过3%。2012年，我国地方政府债务余额占地方GDP的比重为58.70%（158 858.30亿元/270 591.98亿元③×100%），已经接近于临界参考值60%。2012年，地方政府新增债务占地方GDP比重为9.55%（25 841.705亿元④/270 591.98×100%），远远高于参考临界值3%。由此可见，我国地方政府债务余额虽然还在可控范围内，但新增债务已超过警戒线，如果不放缓地方政府新增债务的增幅，地方政府债务余额立即就会触及并超过临界值，我国地方政府债务风险实际上已经危在旦夕。
进一步，从我国省（市、自治区）⑤债务分布情况看，2012年，地方政府债务余额占地方GDP⑥的比重超过警戒线60%的地区分别是贵州、云南、青海、重庆、甘肃、上海、陕西、海南、北京、吉林、天津和新疆（见图1）。2013年6月，地方政府新增债务占地方GDP⑦的比重较高的分别是贵州、甘肃、云南、新疆、青海、四川和湖北，都在20%以上，较低的是上海、广东和山东，虽然相比于全国平均比重处于较低水平，但都超过警戒线3%（见图2）。由此可以看出，我国地方政府债务风险较高的地区除北京、天津、上海和海南外，主要集中在西部。
二、地方政府债务风险透视：基于“权、责、利”关系
地方政府债务风险直接表现为地方政府债务超常规增长行为，这种行为实质上是受政府债务权力在特定利益条件下的驱使，尤其是脱离债务责任约束将会变得更加明显。我国地方政府债务长期表现出的“权、责、利”关系不协调，是导致我国地方政府债务风险的一个重要原因。
（一）“权、责、利”在地方政府债务行为中的体现
权利是受到法律保护的利益，《现代汉语词典》中从法律用语角度将权利解释为公民依法享有的权力和利益。可见，权利本身就来源于权力和利益，没有权力的权利是一种利益，没有权利的利益基础也不可能有权力，权力与权利最终均都是为了实现利益（漆多俊，2001）。而在公共领域，权力的设置是为了实现公共利益，但这种公共权力如果对权利产生独立、超越和背离行为，就必然会出现非公共利益。一个重要的逻辑解释是，虽然公共权利是公民共同的权力，旨在实现公共利益，但由于是政府官员掌握并行使，而作为政府官员本身还代表其个体自身，私人利益和公共利益并存，完全可能出现的结果是本身产生于社会的公共权力为谋取私人利益反过来凌驾于社会之上。总的来看，权利本身包括权力和利益，同时又可以区分为公共权利和私人权利，公共权利是公共权力和公共利益的统一，私人权利是私人权力和私人利益统一。但按经济人假说，个人对私人利益的欲望往往是漫无边际，在私人权力有限条件下，只能依靠公共权力来实现，其结果必然会出现公共利益缩水或者公共权力扩张。
责任是维护共同利益的任务或使命，在行政领域中责任又被理解为对其行为承担惩罚或谴责的义务。《现代汉语词典》关于责任有三种理解：一是能让人担当起的某种职务和职责，二是指分内应该做的事情，三是指做不好分内应该做的事情，因而应当承担的过失。可见，责任实际上是积极责任和消极责任的统一，积极责任是对应该做什么事情的描述，消极责任是对一个不履行积极责任就将受到惩罚的义务性规定的描述（麻宝斌、郭蕊，2010）。同样，责任也可以区分为私人责任和公共责任，私人责任主要体现为一种道德责任，属于自愿型责任，而公共责任由于是伴随着公共权力的赋予而产生，旨在维护社会公共利益（齐明山、李彦娅，2006），因此具有强制性。 一般意义上的“权、责、利”关系主要包括权责一致和权责背离。权责一致主要指权利与责任相互适应，否则将会出现官僚主义的不负责任行为，权责一致是确保公共利益不受侵蚀的基础（齐振海，1988；王放放，2000）。也就是说当公共部门被赋予公共权力时，就需要履行实现公共利益的公共责任，公共利益成为连接公共权力和公共责任的重要纽带，而公共责任还具备防止公共权力侵害公共利益或谋取私人利益的功能，因此公共权力和公共责任应该统一于公共利益。权责背离指权力与责任的脱节，严重的权责背离将会对公共利益产生危害，这种危害将使得权利和责任链条更加脆弱（魏星河、陈洪生，2005；郭蕊，2009）。“权、责、利”关系揭示出，公共权力与公共责任的统一是维护公共利益的关键，否则会因为私人利益的侵蚀而对公共利益产生损害。
地方政府债务属于公共政策行为，存在着相应权力、责任和利益。①地方政府债务权力。因为适度地方政府债务本身存在其合理性和客观必然性，并能够为经济社会发展带来更大的红利，即存在债务的社会利益，因而社会公众将赋予政府举借和管理债务的权力。国外大多数地方政府都拥有发债权，包括是否决定举债、举借多少债务、向谁举借债务、如何举借债务等，中国2014年新《预算法》的出台也适度赋予了地方政府举债权。很明显，地方政府债务权力是公众和集体利益驱动下产生的权力行为，本质上是一种公共权力，而非私人权力。②地方政府债务利益。地方政府债务利益作为公共利益的范畴，主要是通过举借债务来增加基础设施和各项公共服务投入，促进经济增长及经济结构调整，提高社会公众生活水平和幸福感，并为企业生产降低社会成本。由于地方政府债务权力的实施主体是地方官员，与实现公共利益相比，地方政府债务还存在私人利益，即政绩利益和寻租利益。其中：政绩利益主要是通过地方官员为得到尽快的上级提拔，以“债务负担”替代“支出效率”，以此实现“短而快”的经济增长，就如中国外汇投资研究院院长谭雅玲所言，“地方政府是用投资来拉动政绩，而不是拉动经济”⑧。寻租利益指地方政府债务的其它相关利益主体为了获取地方政府债务权力的转移和分流，向地方政府官员进行贿赂而产生租金收益，比如：具有信贷偏好的银行往往会为了争夺这种“低风险、稳收益”的地方政府贷款，而向地方政府官员进行行贿，另外还有一些项目实施方为了争取到公益项目的承包权而向地方政府官员分配利润。很明显，地方政府债务的私人利益冲动会促使地方政府债务的公共权力独立、超越甚至背离债务公共利益，从而使得地方政府债务本来应该存在的公共利益受到侵害。③地方政府债务责任。地方政府债务责任实际上就是为了约束地方政府公共权力谋取私人利益而存在的，其归属应该是债务公共权力的赋予者，即社会公众。从积极责任方面看，包括规定地方政府实现债务社会利益的行为，比如：债务规模和结构的确定、债务使用和效率管理、债务偿还和风险控制，等等。从消极责任方面看，主要指地方政府违背债务社会利益将受到的行为惩罚，实际是针对地方政府利用债务公共权力谋取私人利益的惩罚，因此这种消极责任主要针对政府官员行为，比如：对地方政府官员为追求经济增长盲目举债导致债务风险、获取其他相关利益主体的贿赂和利润分割等行为进行问责、行政处罚等。实际上，地方政府债务责任约束是维护公共利益的保障。
综合来看，地方政府债务权力来源于社会公众赋予，目标是实现债务带来社会公共利益，为了保证这一利益，社会公众从公共利益的角度要求地方政府履行相关债务管理的积极责任，并且规定其不承担债务积极责任的消极责任惩罚，以此形成地方政府与社会公众的债务“权、责、利”关系契约（见图3）。但是，这一关系并不稳定，原因是地方政府具有代表社会公众和代表官僚个体的“二元”角色，除公共利益目标外地方政府还存在着债务上的私人利益，较债务公共利益而言债务私人利益更容易占有主导作用⑨。就债务私人利益而言，本身存在于地方政府与官僚个人的债务“权、责、利”隐形关系契约中，但这里的债务私人权力无效，而私人责任要为私人利益服务，即发出让地方政府官僚主体利用公共权力的“指令”。一旦地方政府开始利用债务上的公共权力为私人利益服务，债务上的社会责任理所应当就会发挥其约束和惩罚作用。如果社会责任没有发挥约束和惩罚力，公共权力就会无限制地服务于私人利益，导致债务公共利益被侵害，地方政府债务膨胀和滥用将成为必然；相反，债务公共权力将“忠实”地为公共利益服务，债务上的个人利益难以入侵。可见，地方政府债务上的社会责任对协调公共权力、公共利益和私人利益关系，进而规范地方政府债务行为和控制债务风险尤为重要。
（二）我国地方政府债务表现出 “权、责、利”失衡
从上述地方政府债务的“权、责、利”关系可以看出，地方政府债务规模膨胀及债务风险的发生，本质上是地方政府债务责任没有“阻止”住地方政府作为官僚个体的债务私人利益侵蚀。从我国地方政府债务实际情况看，出现这种结果大致可归结为三个方面的原因：
第一，在2014年新《预算法》颁布以前，我国地方政府基本不存在债务权力，但实际上地方政府又出于合理或不合理的因素在实施举债行为，这种名义上的权力缺失为地方政府推脱实际上的债务责任以及进行大量的私人利益侵蚀提供可能。
第二，由于地方政府债务权力的缺失，导致没有理由对地方政府债务行为进行规范和约束，事实上我国也不存在地方政府债务管理办法及手段，最终使得这种“不合规”的债务行为“为所欲为”，地方政府债务难以实现社会利益目标。
第三，1978年实施财政包干和分税制以后，地方政府能够从经济增长中获得相应政治利益，从而更加具有举债发展经济的冲动，各地方政府都在寻找各种有利于经济发展的“理由”进行债务扩张，但这种“理由”以及带来的冲动往往具有个人利益倾向。
三、地方政府债务风险防治：实现“权、责、利”协调
基于上述逻辑，要从根本上防治我国地方政府债务风险，一个关键的步骤是要实现地方政府债务权力、责任与利益的协调，核心是实现债务责任对私人利益侵蚀的有效阻止。具体包括三个方面：实时赋予地方政府债务权力、合理确定地方政府债务责任、切实转变地方政府债务利益。 （一）赋予地方政府债务权力的时机选择
纵观世界各国实践，绝大多数国家的地方政府都拥有举债权，并法律的形式得到明确及相关条款的限制。就我国情况而言，正是因为没有权力的赋予从而导致责任落实不到位和严重的私人利益侵蚀，但现在为何我国迟迟尚未放开地方政府发债的法律门槛？这实际上是一个时期选择，即地方政府债务管理制度成熟的时机。不妨进行一个假设，如果现在从法律上允许我国地方政府发债，结果会怎样？的确地方政府被真正地赋予了举债权力，可以公开举债，地方政府也相应有义务履行地方政府债务的管理责任，如果不履行责任上级政府还可以对其采取惩罚措施，等等。地方政府债务权责统一似乎就能够合理有效地防治地方政府债务风险，但问题是地方政府履行什么样的管理责任。长期以来，我国地方政府债务管理制度长期处于“真空”状态，不用说如何管理，就连地方政府债务规模结构是多少，中央及地方政府都没有完全掌控，地方政府管理责任更无从谈起。如果在管理制度尚未成熟的条件下赋予地方政府债务权力，只会放大地方政府债务风险。
当然没有债务权力的赋予，也就没有规范地方政府债务责任的理由。能够解决这一矛盾的出路是在部分地区试点构建系统和完善的地方政府债务管理责任制度，并能在全国范围内推广，随即才打开逐步放开债务权力的门槛。实际上，从我国《地方政府自行发债试点办法》出台，以及在上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省进行发债试点的行为，还有财政部启动逐步将地方政府债务纳入预算等等都可以看出，目前我国正处于地方政府债务管理责任制度体系构建阶段。2014年新《预算法》已经局部放开地方政府债务权力，伴随着地方政府债务管理制度的健全和完善，地方政府债务权力将会被逐一放开。
（二）确定地方政府债务责任的机制设计
确定地方政府债务责任，就是要针对地方政府债务的举借、使用和偿还三方面进行行为上的规范，包括积极责任和消极责任的规定。这既是为地方政府债务权力赋予提供支撑，同时也是实现地方政府债务社会利益的根本保障。
1. 积极意义上的责任规定：地方政府债务行为监督机制
建立地方政府债务行为监督机制，就是要针对地方政府债务的不同环节进行相关责任规定，以此监视和督促地方政府进行规范的债务管理，实质是积极意义上的债务责任规定。这种债务责任规定主要贯穿于债务管理的举借、使用和偿还三个环节，重点解决新增债务膨胀、无效债务膨胀和逾期债务膨胀问题。
一是构建举借监督机制，解决新增债务膨胀问题。地方政府债务风险首先表现为新增债务的膨胀，主要由地方政府向金融机构举借债务过程中出现的非理性行为所致。针对这种非理性的债务举借行为，构建包括社会公众、上级政府和融资平台为监督主体的责任制约体系，其中：①债务支出需求表达决策机制：社会公众对地方政府举债的用途进行通过与否的决策，并对债务预算支出计划所涉及项目的优先顺序进行判断，形成基于公共服务需求偏好的债务规模及结构预案，具体包括部门收支审核机制、支出偏好表达机制、项目预算评估机制的构建；②地方政府承债能力决策机制：上级政府从承债能力的角度对地方政府举借债务规模及结构进行决策，目的是保证债务对社会经济发展的最优促进作用，具体包括信息收集系统、债务测算系统、决策指导系统的构建；③地方政府债务融资决策机制：融资平台从偿债能力的角度对地方政府举借债务的规模及结构进行决策，保障地方政府有债务的偿还能力，具体包括独立的债务融资平台、债务融资平台的债务决策系统和债务融资机制构建。这种责任约束机制，即能保证债务支出对居民公共服务需要的合意性，又能保证债务支出对宏观经济运行的有效性，还能保证债务支出按期偿还的可行性。
二是构建使用监督机制，解决无效债务膨胀问题。地方政府债务风险还表现为债务资金在使用环节的无效浪费，这种行为是地方政府出于追求短期目标而盲目扩大债务资金的投入，属于债务使用过程中的非理性行为。针对这种非理性的债务使用行为，构建包括社会公众和上级政府为监督主体的责任制约体系，其中：①债务资金使用约束机制：主要是社会公众履行内部制约职能，在事前对地方政府使用债务行为进行约束，保证地方政府按照计划使用债务，避免债务使用过程中地方政府出现逆向选择行为，具体包括建立严格的债务支出预算计划、建立严格的会计审核制度、完善政府采购招标机制和强化国库集中收付制度；②债务资金效率监测机制：主要是上级政府履行外部制约职能，在事后对地方政府使用债务的行为结果进行评估考核，以此督促地方政府修正和改进债务支出行为，具体包括针对债务资金管理建立考评机制、针对计划规定的产出建立考评机制和针对债务支出的成效建立考评机制。这种责任约束机制，目标是实现债务资金的效率提升，社会公众实施约束的重点在事前行为，上级政府实施约束的重点在事后行为。
三是构建偿还监督机制，解决逾期债务膨胀问题。即便地方政府新增债务和无效债务均已得到解决，但如果地方政府不履行其应当承担的偿还责任，债务依然会出现债务风险。针对地方政府偿还债务的拖延和违约行为，构建包括上级政府、融资平台和社会公众为主要监督主体的责任制约体系，其中：①债务偿还责任计划履行评估机制：上级政府针对其确定的偿还责任主体及偿还计划履行进行情况进行监督考核，核心是认定谁应当承担偿还责任，具体包括建立对地方政府偿债计划和履行偿债的审核与评估，对地方政府偿债行为得出不同程度的评价结果，针对出现与计划不吻合的债务偿还要进行督促纠正；②债务偿还违约信用等级评估机制：融资平台针对债务偿还的实际情况确定地方政府的信用等级，所得出的信用等级信息将通过向融资平台的债务融资机制传递进而决定其以后的融资能力，具体包括由融资平台构建地方政府信用等级评估机制，包括与违约程度相关的信用等级评判标准，以及与信用等级直接相关联的融资影响机制等；③债务偿还准备金机制：社会公众主要围绕建立和完善准备金制度进行监督，减少到期违约风险对财政正常运行的冲击，具体包括资金来源、管理方式、用途条件等确定。这种责任约束机制，既能督促地方政府按期偿还债务，又能为偿还地方政府债务提供资金保障。 2. 消极意义上的责任约束：地方政府债务行为惩罚机制
积极意义上的责任规定重点规定了地方政府在债务举借、债务使用和债务偿还三个环节应该做什么。然而，地方政府并非是我们想象中的责任政府，其完全可以绕开上述监督机制，通过其它渠道扩张基于个人利益的债务权力。因此，必须建立地方政府债务消极意义上的责任约束机制，即指出如果地方政府不按照要求进行举债、用债和偿债就将受到惩罚，最终确保消极责任对积极责任的约束。值得说明的是，地方政府债务违规行为主要是因为个人利益扩张对社会利益侵蚀所导致，因此这种惩罚要直接作用于政府官僚而非整个地方社会群体。就地方政府官僚而言，与地方政府债务行为密切相关的个人利益主要包括政绩利益和寻租利益，地方政府债务违规惩罚也主要针对这两种利益侵蚀进行约束。主要程序为上级政府、社会公众和融资平台分别对地方政府的债务行为进行评估考核，形成地方政府债务行为综合报告，分别向上级政府的组织人事部门和纪委监察部门报送，并以此作用于地方政府行为的约束，具体包括行为评估和行为鉴定两个重要机制。
一是地方政府债务行为评估机制。主要由上级政府、社会公众和融资平台三大主体来实施，其中：上级政府主要通过地方政府承债能力决策机制、债务资金效率监测机制、债务偿还责任计划履行评估机制进行评估；社会公众主要通过债务支出需求表达决策机制、债务资金使用约束机制和债务偿还准备金机制进行评估；融资平台主要通过地方政府债务融资决策机制和债务偿还违约信用等级评估机制进行评估。无论哪个主体通过何种机制进行评估，其评估的对象均是地方政府所表现的行为，包括上报行为和执行行为。
二是地方政府债务行为鉴定机制。主要是上级政府、社会公众和融资平台三大主体将地方政府债务行为评估报告分别向组织人事部门和纪委监察部门呈报，由组织人事部门和纪委监察部门对地方政府的债务行为作出鉴定并进行相应的激励和惩罚。其中：组织人事部门主要是针对地方政府债务行为进行政绩鉴定，并以此作为对地方政府相关领导干部晋升、调换和免职的依据，防止地方政府政绩利益对社会利益的侵蚀；纪委监察部门主要针对地方政府债务行为进行法律鉴定，并以此作为追究地方政府相关领导干部法律责任的依据，防止地方政府寻租利益对社会利益的侵蚀。
（三）转变地方政府债务利益的引导措施
转变地方政府债务利益，核心是实现地方政府的债务个人利益向社会利益收敛，这也是引导地方政府从主观意义上自觉履行债务责任的内生前提。因为存在这样一种可能，无论地方政府债务权力和责任出于何种状态，只要地方政府具有社会利益倾向，地方政府债务规模和风险就能得到有效防范和治理。
1. 强化个人利益行为的积极动机
强化个人利益行为的积极动机，重点是要从主观上提升地方政府官员的社会责任意识，实现个人利益不断积极主动地向社会利益接近。就地方政府债务管理而言，就是要地方政府官员在债务举借、债务使用和债务偿还行为上，更多地从个人利益最大化目标转向社会利益最大化目标。从积极方面实现这一转变，关键问题是如何从思想上改变地方政府官员的利益观念，包括：在选拔任用方面，在满足业务能力要求的基础上，严加考核思想觉悟；在培育教化方面，树立崇高楷模，感化党政领导干部并使其坚持信仰；在考核激励方面，增强地方政府官员坚持社会利益动机的信心和动力。
2. 遏制个人利益行为的消极侵蚀
个人利益行为之所以难以向社会利益靠近，一个关键的原因是存在满足个人需求的诸多利益存在，比如：“政绩”利益、寻租利益等，且这些利益在个人需求无限的情况下出现无约束扩张。如果将这些满足个人需求的利益行为进行严格地控制，地方政府官员在“毫无个人需求空隙”的环境条件下将会更多地考虑社会需求，从而实现个人利益向社会利益的收敛。但是，以这种方式去遏制个人利益行为，本身就是出于“强加”思想，因而就需要有完善的“强加”行为体系。针对地方政府债务行为中完全出于个人利益需求而普遍存在的“政绩”利益和寻租利益而言，一是要彻底转变地方政府债务的“政绩”观念，包括地方政府债务支出产生的长期经济效应、产生的后期责任风险等社会利益范畴内的评判标准都要纳入政绩考核范围；二是严惩地方政府债务的寻租行为，针对地方政府债务违规、违法行为给予严厉惩罚，对其它地方政府官员给予警戒，以此打消地方政府官员追求寻租利益的阴谋。
3. 消除个人利益行为的责任转移
地方政府之所以不履行债务管理责任，是因为地方政府官员已经预期到地方政府债务责任能够通过各种方式向外转移，包括向上级中央政府和下届地方政府转移。因此，实现地方政府自觉履行债务管理责任，就是尽可能消除这种基于个人利益行为的责任转移预期，强化地方政府承担债务责任上的独立性。具体包括：一是弱化基于上级中央政府救援的责任转移预期，比如：中央政府采取惩罚地方政府的措施，针对应当承担责任的地方政府官员给予撤职、处罚等，同时中央政府仍然实施救援，不同是地方政府以承担行政处罚责任方式为代价获取了上级中央政府对债务风险的救援；二是弱化基于下届地方政府负责的责任转移预期，明确并追究上届地方政府举借和使用债务的责任，且这种责任还要一直伴随上届政府官员任何去向，不因为升迁和更换而消除。
四、我国地方政府债务风险防治的保障措施
本文从权力赋予、责任规定和利益转化三方面纠正我国地方政府债务“权、责、利”失衡，为实现我国地方政府债务风险防治提供借鉴。但上述机制运行还要取决于宏观领域的制度完善和政策调整形成的保障。具体而言：一是要确定地方政府债务权责行为的法律依据。权力是地方政府债务运行的起点，责任是地方政府债务行为规范，如果缺乏对权力与责任的约束，地方政府债务将难以摆脱个人利益的侵蚀而膨胀。因此，必须为地方政府债务权力和责任的运行进行法律规范，这才真正有利于债务管理机制的有效运转。二是要转变地方政府官员政绩考核理念。就地方政府债务的管理而言，转变地方政府官员的政绩考核理念，就是需要在考核指标中纳入这种具有外溢性的地方政府债务成本指标，包括债务效率和债务风险等，致使地方政府在发展经济的同时具有债务责任意识。三是要完善地方政府运行基本财力保障。如果因为体制等因素导致地方政府财力不足，就非常容易放大地方政府财力缺口及其对债务的需求，如果财力不足程度较为严重，更容易掩饰地方政府非社会理性的超常规举债行为。因此，建立和完善各级地方政府基本财力保障机制，主要是从体制上消除地方政府盲目举借债务的条件。四是要建立地方政府债务预算管理体系。建立符合现代预算制度的地方政府债务预算管理制度，将是各级地方政府面临的工作重点，一个重要的原因是，如果不将地方政府债务纳入预算管理，地方政府债务规模得不到有效控制和规范管理，债务的持续膨胀将会威胁到我国财政、金融和经济安全。五是要强化地方政府债务信息披露机制。地方政府债务信息不公开、不透明，将导致大量债务处于无法统计的隐形状态，更为重要的是为相关债务权力行为将难以受到监督和约束，构建完善的地方政府债务信息披露机制，需要完善会计制度、强化审计机制、规范统计管理等。
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