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落实“少捕慎诉慎押”，这顺应了时代发展的需要，体现了刑事司法人权保障的精神，也对检察官履行客观义务提出了更高要求。
贯彻“少捕慎诉慎押”，是一项系统工程，需要多措并举，其中观念重塑、考核机制重设、制度重构、办案模式重建和重点突破乃当务之急。
今年4月，最高人民检察院发布《“十四五”时期检察工作发展规划》，强调落实“少捕慎诉慎押”，这顺应了时代发展的需要，体现了刑事司法人权保障的精神，也对检察官履行客观义务提出了更高要求。
我国犯罪结构发生重大变化。最高人民检察院检察长张军在2020年最高人民检察院工作报告中指出：“1999年至2019年，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%；被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从45.4%降至21.3%。”目前我国的轻罪案件比例大幅度上升，故意杀人、抢劫等重大犯罪案件比例下降，由此导致羁押的必要性、紧迫性降低。根据罪行轻重的不同，决定对被追诉人是否逮捕和羁押，是域外普遍的做法，我国也不例外。
认罪认罚从宽制度实施。《人民检察院刑事诉讼规则》第270条第1款规定：“批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。”对于轻罪案件中认罪认罚尤其是赔偿到位并取得被害人谅解的被追诉人，因其社会危险性和人身危害性的降低，“从宽”政策的兑现，不捕、不诉的比例将会提升。根据“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》的规定：“认罚”考察的重点是犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和悔罪表现，应当结合退赃退赔、赔偿损失、赔礼道歉等因素来考量。在被追诉人“悔罪”的情况下，“少捕慎诉慎押”将成为可能。该意见还明确规定，犯罪嫌疑人认罪认罚，公安机关认为罪行较轻、没有社会危险性的，应当不再提请人民检察院审查逮捕。对提请逮捕的，人民检察院认为没有社会危险性不需要逮捕的，应当作出不批准逮捕的决定。
企业合规审查的需要。最高人民检察院正在推行企业合规审查试点，这是实现企业治理现代化的体现，也体现检察办案的社会治理功能。对于作出合规承诺并积极进行整改的企业和企业负责人，给予宽缓的刑事司法处理，既能彰显宽严相济的刑事政策，也可以增强合规审查的吸引力，实现办案的法律效果与社会效果的统一。
社会监控能力提升。随着现代科技手段在刑事司法中的运用，例如，“电子手环”和“非羁码”的使用，实名制推广、路面监控，手机定位、移动支付等现代科技的广泛应用，大大提升了国家的监控能力，为取保候审的适用提供了广阔的空间。这些措施已经成为羁押的替代性措施。即便被追诉人在看守所之外，仍可做到随传随到，达到了刑事诉讼法设立强制措施的目的，保障了诉讼的顺利进行。
据实证研究，实践中影响“少捕慎诉慎押”的贯彻落实，既有观念因素，也有考核机制因素，还有制度因素。
旧有观念与“少捕慎诉慎押”格格不入。“构罪即捕”“以捕代侦”的观念仍旧存在。在这些旧有观念影响下，有地方较高的报捕率催生了高羁押率。降低羁押率、起诉率，非检察机关一家之力所能为，需要全社会观念的更新。在强调秩序、安全等诉讼价值的国家，少捕慎诉非一朝一夕之功。除了办案人员需要培养现代司法理念外，更需要全社会的理解和支持。观念是文化层面的问题，具有持久性，也是贯彻“少捕慎诉慎押”的最重要障碍。
有的地方存在以打击犯罪为导向的绩效考核体制，阻碍了“少捕慎诉慎押”理念的落实。当前的绩效考核，均对打击犯罪的各项指标进行正向考核，无论是批捕率、起诉率还是有罪判决率。绩效考核犹如一根无形的“指挥棒”，指导甚至制约着办案行为。如果在考核指标的设计上不能以人权保障为导向，对不捕率、不诉率进行正向考核，降低羁押率和不捕率只能是一厢情愿的理论空谈。在人们的观念中，司法人员往往扮演着追诉犯罪、打击犯罪的形象。殊不知，司法人员既要“除暴”，也要“安良”。这就需要检察机关恪守客观义务，如此方能成为“世界上最客观的官署”，担当起法律监督者的使命。
容错机制的缺失无法解除司法人员的后顾之忧。逮捕条件中的“现实危险”“可能”“企图”“社会危险性”等，都是司法人员对犯罪嫌疑人未来行为的一种主观判断和预测，難免有一定的偏失。立法上逮捕的“社会危险性”条件又不好把握。由于容错机制的缺失，许多司法人员对不捕、不诉、变更为取保候审的强制措施存有后顾之忧，由此导致可捕可不捕的予以逮捕，可诉可不诉的一律起诉，可建议变更强制措施的在羁押必要性审查后倾向于不予变更。
以口供为中心，通过口供获得补强证据，是我国惯常的办案模式，在此种办案模式下，必然导致对口供的依赖，为了获得稳定的口供，对被追诉人进行羁押乃是必然选择。一是可以防止串供；二是减少了翻供的危险。由此可以获得较为充分的定案证据。如果口供仍然是“证据之王”，那么就不可能降低羁押率。正是由于对口供的依赖和重视，才导致我国的羁押率居高不下。因此，降低羁押率还必须实现我国刑事证明模式的转型，实现“由供到证”向“由证到供”的转变。
不起诉程序的繁琐导致某些司法人员“一诉了之”。据调研，有地方不起诉决定的作出，需要经过“三级审批”或者检察委员会讨论决定。由于程序繁琐，很多司法人员对不起诉“望而生畏”，在员额制改革后“案多人少”的背景下，更是如此，从而导致各地相对不起诉适用率低，难以发挥审前分流的作用。加之部分司法人员担心不起诉被认为办“人情案”，基于趋利避害的本能，不少检察官宁愿选择起诉，而非不起诉。即便是属于犯罪情节轻微的案件或者证据存疑的案件，也不愿果断作出不起诉决定。
“少捕慎诉慎押”的贯彻，是一项系统工程，需要多措并举，其中观念重塑、考核机制重设、制度重构和办案模式重建乃当务之急。 考核机制重设。改变当前以打击犯罪为导向的绩效考评机制，也是贯彻“少捕慎诉慎押”的重中之重。考核机制重设除应考虑打击率外，还应重视保障率的问题。这既是检察官履行客观义务的需要，也是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神的需要。为此，有必要将不捕率、不诉率纳入检察官绩效考核体系之中。公安机关也应将报捕率纳入目标考评，实行负向考核，以此减少报捕率。
制度重构。除了尽快建立容错制度、明确检察官办案的免责情形外，还应对审查逮捕和羁押必要性审查程序进行重构。一是在前期审查逮捕诉讼化改革试点基础上，总结经验，将试点中的成熟经验上升为法律，扩大值班律师的职能，将值班律师引入审查逮捕程序中，为犯罪嫌疑人提供法律帮助。在我国，检察官掌控批准或者决定逮捕的权力，但长期以来采用一种行政化的书面审查模式。随着程序正当理念的高涨，近年来检察机关引入审查听证模式，以直接言词方式进行听证，往诉讼化的方向前进了一大步。但因审查逮捕时间较短、律师参与面临困难、犯罪嫌疑人及其律师侦查阶段尚无阅卷权等问题，采用该种方式进行审查的案件比例较低。书面化、单方化和封闭式的审查，具有高效率的特点，但其弊端也显而易见，那就是对犯罪嫌疑人有利的事实和情节难以得到全面展示，审查建立在侦查卷宗基础上，检察官无法做到“兼听则明”。二是羁押必要性审查应吸收人大代表、政协委员和人民监督员参与，以公开听证的方式进行，同时对“社会危险性”条件进行细化量化，使之具有可操作性。三是赋予不服逮捕决定和羁押必要性审查结论的被追诉人以救济权，畅通救济管道，明确可由更高一级的检察机关提供救济。四是公安机关应收集并移送犯罪嫌疑人“社会危险性”的证据。
办案模式重建。实行“少捕慎诉慎押”需要改变目前的办案模式，降低办案人员对口供的依赖。这样做虽然会增加办案成本，但有利于降低羁押率，实现司法的人权保障功能。面对互联网、大数据时代的到来，检察办案人员应当顺势而为，善于运用技术手段获取和固定证据，发挥科学证据在定案中的作用。这对于应对被追诉人翻供、实现指控犯罪有力具有重要意义。办案模式重建还需要发挥检察官在审前程序中的主导责任，发挥公诉引导侦查的作用，切实做好重大案件侦查终结前讯问合法性核查工作，对于因非法证据排除后证据不足、达不到逮捕和起诉条件的案件，对犯罪嫌疑人不予批捕和不予起诉。
重点突破。虽然2012年刑诉法修改增加了羁押必要性审查制度，但是从实践情况看，该项制度在降低羁押率方面并未发挥预期的作用。主要表现为适用率低、程序不规范。为了推动该项工作的落地落实，最高人民检察院近期部署开展专项检查活动，并明确了检查的重点案件，这对于降低审前羁押率具有重大意义。专项检查活动主要针对实践中存在的轻罪案件羁押率过高、构罪即捕、一押到底和涉民营企业案件因不必要的羁押影响生产经营等突出问题，以及羁押背后所反映的以押代侦、以押代罚、社会危险性标准虚置、羁押必要性审查形式化等不适应经济社会高质量发展需要等問题，相信随着专项检查活动的开展，上述问题可以得到较好解决，刑诉法确立的新制度也能够得到有效实施。
最高人民检察院、公安部《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》第2条强调，公安机关侦查刑事案件，应当收集、固定犯罪嫌疑人是否具有社会危险性的证据，同时要求公安机关“应当同时移送证明犯罪嫌疑人具有社会危险性的证据”。但据调研显示，在审查逮捕中有不少检察官表示“很少见到”证明是否具有社会危险性的证据，甚至有检察官表示“从未见到”。制度的落实不能大打折扣，更不能形同虚设。抓好既有制度的落实见效刻不容缓。
针对大中城市和城乡结合部外来人口犯罪率较高和羁押率过高的问题，建议政府投资建立安置帮教基地，对于在流入地无固定住所而取保不能的现实，可以在其自愿基础上取保后将其安置在帮教基地予以监管。如此可以较好实现人权保障与保障诉讼顺利进行之间的平衡，以有效降低羁押率。
（摘自7月21日《检察日报》。作者为四川大学法学院教授、博士生导师）
贯彻“少捕慎诉慎押”，是一项系统工程，需要多措并举，其中观念重塑、考核机制重设、制度重构、办案模式重建和重点突破乃当务之急。
今年4月，最高人民检察院发布《“十四五”时期检察工作发展规划》，强调落实“少捕慎诉慎押”，这顺应了时代发展的需要，体现了刑事司法人权保障的精神，也对检察官履行客观义务提出了更高要求。
贯彻“少捕慎诉慎押”的时机已经成熟
我国犯罪结构发生重大变化。最高人民检察院检察长张军在2020年最高人民检察院工作报告中指出：“1999年至2019年，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%；被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从45.4%降至21.3%。”目前我国的轻罪案件比例大幅度上升，故意杀人、抢劫等重大犯罪案件比例下降，由此导致羁押的必要性、紧迫性降低。根据罪行轻重的不同，决定对被追诉人是否逮捕和羁押，是域外普遍的做法，我国也不例外。
认罪认罚从宽制度实施。《人民检察院刑事诉讼规则》第270条第1款规定：“批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。”对于轻罪案件中认罪认罚尤其是赔偿到位并取得被害人谅解的被追诉人，因其社会危险性和人身危害性的降低，“从宽”政策的兑现，不捕、不诉的比例将会提升。根据“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》的规定：“认罚”考察的重点是犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和悔罪表现，应当结合退赃退赔、赔偿损失、赔礼道歉等因素来考量。在被追诉人“悔罪”的情况下，“少捕慎诉慎押”将成为可能。该意见还明确规定，犯罪嫌疑人认罪认罚，公安机关认为罪行较轻、没有社会危险性的，应当不再提请人民检察院审查逮捕。对提请逮捕的，人民检察院认为没有社会危险性不需要逮捕的，应当作出不批准逮捕的决定。
企业合规审查的需要。最高人民检察院正在推行企业合规审查试点，这是实现企业治理现代化的体现，也体现检察办案的社会治理功能。对于作出合规承诺并积极进行整改的企业和企业负责人，给予宽缓的刑事司法处理，既能彰显宽严相济的刑事政策，也可以增强合规审查的吸引力，实现办案的法律效果与社会效果的统一。
社会监控能力提升。随着现代科技手段在刑事司法中的运用，例如，“电子手环”和“非羁码”的使用，实名制推广、路面监控，手机定位、移动支付等现代科技的广泛应用，大大提升了国家的监控能力，为取保候审的适用提供了广阔的空间。这些措施已经成为羁押的替代性措施。即便被追诉人在看守所之外，仍可做到随传随到，达到了刑事诉讼法设立强制措施的目的，保障了诉讼的顺利进行。
影响“少捕慎诉慎押”贯彻落实的因素
据实证研究，实践中影响“少捕慎诉慎押”的贯彻落实，既有观念因素，也有考核机制因素，还有制度因素。
旧有观念与“少捕慎诉慎押”格格不入。“构罪即捕”“以捕代侦”的观念仍旧存在。在这些旧有观念影响下，有地方较高的报捕率催生了高羁押率。降低羁押率、起诉率，非检察机关一家之力所能为，需要全社会观念的更新。在强调秩序、安全等诉讼价值的国家，少捕慎诉非一朝一夕之功。除了办案人员需要培养现代司法理念外，更需要全社会的理解和支持。观念是文化层面的问题，具有持久性，也是贯彻“少捕慎诉慎押”的最重要障碍。
有的地方存在以打击犯罪为导向的绩效考核体制，阻碍了“少捕慎诉慎押”理念的落实。当前的绩效考核，均对打击犯罪的各项指标进行正向考核，无论是批捕率、起诉率还是有罪判决率。绩效考核犹如一根无形的“指挥棒”，指导甚至制约着办案行为。如果在考核指标的设计上不能以人权保障为导向，对不捕率、不诉率进行正向考核，降低羁押率和不捕率只能是一厢情愿的理论空谈。在人们的观念中，司法人员往往扮演着追诉犯罪、打击犯罪的形象。殊不知，司法人员既要“除暴”，也要“安良”。这就需要检察机关恪守客观义务，如此方能成为“世界上最客观的官署”，担当起法律监督者的使命。
容错机制的缺失无法解除司法人员的后顾之忧。逮捕条件中的“现实危险”“可能”“企图”“社会危险性”等，都是司法人员对犯罪嫌疑人未来行为的一种主观判断和预测，難免有一定的偏失。立法上逮捕的“社会危险性”条件又不好把握。由于容错机制的缺失，许多司法人员对不捕、不诉、变更为取保候审的强制措施存有后顾之忧，由此导致可捕可不捕的予以逮捕，可诉可不诉的一律起诉，可建议变更强制措施的在羁押必要性审查后倾向于不予变更。
以口供为中心，通过口供获得补强证据，是我国惯常的办案模式，在此种办案模式下，必然导致对口供的依赖，为了获得稳定的口供，对被追诉人进行羁押乃是必然选择。一是可以防止串供；二是减少了翻供的危险。由此可以获得较为充分的定案证据。如果口供仍然是“证据之王”，那么就不可能降低羁押率。正是由于对口供的依赖和重视，才导致我国的羁押率居高不下。因此，降低羁押率还必须实现我国刑事证明模式的转型，实现“由供到证”向“由证到供”的转变。
不起诉程序的繁琐导致某些司法人员“一诉了之”。据调研，有地方不起诉决定的作出，需要经过“三级审批”或者检察委员会讨论决定。由于程序繁琐，很多司法人员对不起诉“望而生畏”，在员额制改革后“案多人少”的背景下，更是如此，从而导致各地相对不起诉适用率低，难以发挥审前分流的作用。加之部分司法人员担心不起诉被认为办“人情案”，基于趋利避害的本能，不少检察官宁愿选择起诉，而非不起诉。即便是属于犯罪情节轻微的案件或者证据存疑的案件，也不愿果断作出不起诉决定。
“少捕慎诉慎押”贯彻路径
“少捕慎诉慎押”的贯彻，是一项系统工程，需要多措并举，其中观念重塑、考核机制重设、制度重构和办案模式重建乃当务之急。 考核机制重设。改变当前以打击犯罪为导向的绩效考评机制，也是贯彻“少捕慎诉慎押”的重中之重。考核机制重设除应考虑打击率外，还应重视保障率的问题。这既是检察官履行客观义务的需要，也是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神的需要。为此，有必要将不捕率、不诉率纳入检察官绩效考核体系之中。公安机关也应将报捕率纳入目标考评，实行负向考核，以此减少报捕率。
制度重构。除了尽快建立容错制度、明确检察官办案的免责情形外，还应对审查逮捕和羁押必要性审查程序进行重构。一是在前期审查逮捕诉讼化改革试点基础上，总结经验，将试点中的成熟经验上升为法律，扩大值班律师的职能，将值班律师引入审查逮捕程序中，为犯罪嫌疑人提供法律帮助。在我国，检察官掌控批准或者决定逮捕的权力，但长期以来采用一种行政化的书面审查模式。随着程序正当理念的高涨，近年来检察机关引入审查听证模式，以直接言词方式进行听证，往诉讼化的方向前进了一大步。但因审查逮捕时间较短、律师参与面临困难、犯罪嫌疑人及其律师侦查阶段尚无阅卷权等问题，采用该种方式进行审查的案件比例较低。书面化、单方化和封闭式的审查，具有高效率的特点，但其弊端也显而易见，那就是对犯罪嫌疑人有利的事实和情节难以得到全面展示，审查建立在侦查卷宗基础上，检察官无法做到“兼听则明”。二是羁押必要性审查应吸收人大代表、政协委员和人民监督员参与，以公开听证的方式进行，同时对“社会危险性”条件进行细化量化，使之具有可操作性。三是赋予不服逮捕决定和羁押必要性审查结论的被追诉人以救济权，畅通救济管道，明确可由更高一级的检察机关提供救济。四是公安机关应收集并移送犯罪嫌疑人“社会危险性”的证据。
办案模式重建。实行“少捕慎诉慎押”需要改变目前的办案模式，降低办案人员对口供的依赖。这样做虽然会增加办案成本，但有利于降低羁押率，实现司法的人权保障功能。面对互联网、大数据时代的到来，检察办案人员应当顺势而为，善于运用技术手段获取和固定证据，发挥科学证据在定案中的作用。这对于应对被追诉人翻供、实现指控犯罪有力具有重要意义。办案模式重建还需要发挥检察官在审前程序中的主导责任，发挥公诉引导侦查的作用，切实做好重大案件侦查终结前讯问合法性核查工作，对于因非法证据排除后证据不足、达不到逮捕和起诉条件的案件，对犯罪嫌疑人不予批捕和不予起诉。
重点突破。虽然2012年刑诉法修改增加了羁押必要性审查制度，但是从实践情况看，该项制度在降低羁押率方面并未发挥预期的作用。主要表现为适用率低、程序不规范。为了推动该项工作的落地落实，最高人民检察院近期部署开展专项检查活动，并明确了检查的重点案件，这对于降低审前羁押率具有重大意义。专项检查活动主要针对实践中存在的轻罪案件羁押率过高、构罪即捕、一押到底和涉民营企业案件因不必要的羁押影响生产经营等突出问题，以及羁押背后所反映的以押代侦、以押代罚、社会危险性标准虚置、羁押必要性审查形式化等不适应经济社会高质量发展需要等問题，相信随着专项检查活动的开展，上述问题可以得到较好解决，刑诉法确立的新制度也能够得到有效实施。
最高人民检察院、公安部《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》第2条强调，公安机关侦查刑事案件，应当收集、固定犯罪嫌疑人是否具有社会危险性的证据，同时要求公安机关“应当同时移送证明犯罪嫌疑人具有社会危险性的证据”。但据调研显示，在审查逮捕中有不少检察官表示“很少见到”证明是否具有社会危险性的证据，甚至有检察官表示“从未见到”。制度的落实不能大打折扣，更不能形同虚设。抓好既有制度的落实见效刻不容缓。
针对大中城市和城乡结合部外来人口犯罪率较高和羁押率过高的问题，建议政府投资建立安置帮教基地，对于在流入地无固定住所而取保不能的现实，可以在其自愿基础上取保后将其安置在帮教基地予以监管。如此可以较好实现人权保障与保障诉讼顺利进行之间的平衡，以有效降低羁押率。
（摘自7月21日《检察日报》。作者为四川大学法学院教授、博士生导师）