最近一句古话突然流行起来，叫做“治大国若烹小鲜”。这话放到四月举行的博鳌论坛上，可以变成“搞外交像吃蛋糕”。国家主席习近平夫妇在芬兰总统夫人生日当天送上蛋糕，为她庆祝生日。电视画面上，全世界的人们看到芬兰尼尼斯特总统与美丽的夫人手把着手，幸福地切下蛋糕，画面后方习近平和夫人彭丽媛如同家人一般微笑鼓掌。在满满亲密浪漫的气氛中，只有从角落里工作人员的脸上，你才会记起这不只是一场家宴，这是外交。
　　“蛋糕外交”再次吸引了人们对公共外交的关注。新一届中国领导人换届以来，公共外交成为外交方面最鲜明的一把火。在习近平上任后的首次出访中，包括大量公众演讲、民间交流和文化活动，引发的舆论效应前所未有。十八大政治报告提出的“扎实推进公共外交和人文交流”，似乎正由中国最高领导人率先垂范。
　　然而，大多数在谈论公共外交的人，对于公共外交的认识都似是而非。公共外交跟我们以前谈的“民间外交”、“人民外交”有什么区别？在教育界和文化界从事对外交往活动的人们更加疑惑：他们的工作属于公共外交吗？在十八大报告里并列提出的“公共外交”和“人文交流”又是什么关系？
　　博鳌论坛上的“蛋糕外交”为澄清其中的一些争议提供了范例。首先是公共外交是什么的问题。一般的观点认为，公共外交是对“政府外交”的补充。在政治民主化和全球化的时代，各国公众日益深入地参与到外交活动之中。因此，只要不是“政府对政府”的外交活动，无论是“人民对人民”、还是“政府对人民”，都可以往公共外交的范畴上靠了。
　　这样的看法普遍存在，反映了大部分公共外交活动独具特色的民间性。可是这种看法并不准确，而且最容易造成对公共外交认识的迷惑。比如我们看看“蛋糕外交”。习近平夫妇和芬兰总统夫妇一起吃蛋糕，是公认的公共外交。但是习近平和芬兰总统哪一个是“非政府”呢？他们都是国家元首，不论是在一起吃蛋糕、吃饺子还是吃茶叶蛋，把他们之间的交往叫做“民间交往”都是不可能的。“蛋糕外交”证明，政府间的交往也可以是公共外交。
　　因此，公共外交不是由“谁来做”、“对谁做”而界定的，而是由“为了什么做”决定的。换句话说，公共外交的本质特征不在其行为主体——这是“民间外交”或者“人民外交”的定义，公共外交的本质特征是其目标。1997年，美国政府将新闻署并入国务院、开始做“大公共外交”时，其政策设计小组将公共外交定义为：通过理解、增进和影响外国公众的方式来促进美国国家利益的实现。
　　公共外交的目标是把积极、有利的信息向别国公众进行传递，从而维护国家外交利益。这是公共外交区别于其他外交的根本，也是开展公共外交的纲领。“蛋糕外交”属于公共外交，就是因为那个蛋糕不只是送给芬兰总统夫人，也是送给看到这则新闻的芬兰或其他外国民众的。蛋糕的味道仅是香甜，蛋糕背后的信息却可能包括友善、亲密、尊重、细致、开放、聪明。不同的人可能尝到不同的味道。但只要这些信息是关于中国的、积极正面的信息，公共外交就开始起作用了。
　　站在这个认识上，我们可以更好地辨认纷繁复杂外交的现象。比如2010年6月俄罗斯时任总统梅德韦杰夫访美，同美国总统奥巴马在白宫会见时，进行的是传统外交；会见结束后，两位总统跑到华盛顿郊区阿灵顿市一个汉堡店一起吃汉堡，这就开始了公共外交。奥巴马总统和泰国总理英拉一起出席活动属于传统外交，可是当两个人深情对视，被美国媒体拍下、并大肆炒作时，就进入公共外交的范畴了。一个国家可以通过领导人和政府，也可以通过社会名人、跨国企业和民间组织，向别的国家公众传递信息。
　　当然，这不是说公共外交没有规矩。一个普通的中国游客或者留学生到国外去，也会向外国民众传递信息。教育与旅游交往属于“人文交流”的一部分，可以促进不同国家民众间的相互了解，但不能一概归为“公共外交”。公共外交也是外交，要体现国家的意志，服务于外交利益。国家的意志听起来很严重，但它既有可能是政府的统一规划和安排，也有可能是政府对企业、民众、社会组织的教育、引导和宣传。美国政府颁发给出国旅行的公民各种手册，就包含了公共外交的内容。在当前时代，一个国家的公共外交能力，不决定于政府本身的对外宣传能力，而决定于政府对于社会力量和对外交往渠道的影响和整合能力。公共外交的竞争从本质上是国家的文化软实力和社会凝聚力的竞争。蛋糕可以拿来做公共外交，但公共外交更要靠“做大蛋糕”，让各方面的社会资源有效整合到公共外交的大事业中来。