论文部分内容阅读
中国的改革开放已经走过了30多年不平凡的历程，时至今日，政治、经济体制的深化改革已进入克难攻坚的关键时期，而在占有我国广大地域和拥有广大人口的农村，村民自治和行政管理之间暴露出的诸多矛盾和问题，已成为阻碍农村社会民主政治建设和经济发展的新桎梏。如何有效解决这些问题，已成为摆在党和国家面前不容回避的重大课题。
目前国家权力下沉到村庄，通过财力支持、人力支持和科技信息支持等一系列措施，统筹城乡一体化发展。有人提出：在我国广大农村实行“村级行政化，完善村民自治化”是农村社会管理改革创新的可行之路，即“村政组治”。
一、村政组治的理论基础
目前学界关于乡村治理主要有两种主张：一是行政化，二是自治化。无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（或自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其他组织又无法“代劳”的公共产品为界。“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”本质取向和内在要求是一致的，在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。自治化和行政化将是中国未来乡村治理发展的方向。
（一）乡政村治体制与乡村治理现实的矛盾
国家政权到乡镇、不下村，在村组实行村民自治，但村组如何自治、怎么自治没有详细规定，村民自治的组织和物质没有保障，实际上乡政和村治存在现实的矛盾。一是村党支部是乡镇党委的延伸组织。村党支部权力来源于乡镇党委，接受乡镇党委的政治、思想、组织领导，虽然有权向乡镇党委反映情况和提出建议，但要无条件服从乡镇党委决定，执行落实乡镇党委的决议。村党支部成员的晋升、罢免等党务工作也由乡镇党委决定。乡镇党委与村党支部是领导与被领导的组织结构，具有党政功能特征。二是村党支部领导村委会。《村民组织法》规定：村党支部是农村的领导核心，领导村委会依法开展工作。村党支部成员兼任村委会委员，组织分工直接向村党支部书记负责，接受村党支部书记的领导。三是村委会是村民大会或村民代表大会的管理机构，而不是执行机构。《村民组织法》对村民大会或村民代表大会没有具体规定其职责、权限等实施方法，缺乏实际可行性。《村民组织法》规定村委会主任是村民大会或村民代表大会召集人和主持人，也是村集体经济法人，村委会委员也可以兼任村民大会或村民代表大会代表。这样，村民就在组织体系和经济上依附村委会，导致村民自治权成为一种虚设或被行政化的自治权。四是村委会公共管理和服务职能实现依赖于乡镇政府。村委会代表乡镇政府实施公共管理和服务职能，其权力来源于乡镇政府的授权，权力实施依赖乡镇政府的财力和人力支持。乡政村治体制下的村民自治，实际上已演变为村两委接受和服从乡镇党委、政府领导，执行其决议的公共权力在农村的代理人角色，享有公共管理与服务的公共权、村集体资产的管理权、广大村民的自治权，而不是真正意义上的村民自治。
（二）村民小组具有先天自治性，村民能有效享有自治权
自古以来，政权不下乡村，村民在乡绅和精英的管理下进行自我治理，传承了历史自治。人民公社时期“三级所有、队为基础”集体资产管理体制，现在的村组资产关系基本继承了大队与生产队的机制，村民小组是集体资产的主要所有者。村民组长和村民代表是村民选举或推荐的，而不是来自村两委以上组织的意图，村民管理组务是组长召集或主持，以村民会议的形式来实施的。村民小组因其血缘、地缘关系而内生的、以家庭为核心的（宗族、邻里、朋友）圈子共同体。因为不同圈子利益多元化、相互交叉渗透，所以在不同圈子中有同一的共同利益需求，在同一圈子也会出现不同的利益需求。圈子利益关系的相互制衡，制约和激励着村民处理村民小组组务时采取协商、参与的方式，而不是强力的命令式。村民小组是连接村两委和村民的桥梁，具有先天自治性，是真正意义的村民自治，是基层民主政治发展的基础，也是推动乡村民主政治发展的发动机。
二、村政组治的现实条件
当前，在我国农村，村两委行政化趋势日益强化，村民民主化需求日益强烈，急需制度化供给。
（一）村级行政化条件日趋成熟
首先，村干部行政化已具备条件。取消农业税后，乡村干部利益共同体被打破，乡镇机构和职能从乡村撤退，不但撤退职能，而且撤退对乡村公共服务管理和公共品提供功能，致使农村公共品提供出现断裂。公共品提供断裂和公共秩序混乱为国家权力下沉乡村提供了契机，国家权力不得不延伸或渗透到村级组织，负担起村级组织的运行资源，村干部的职责也随之适应新的形势和发展变化。当前，村干部的职责、职责行使方式、工资提供、人事管理等基本是比照国家行政管理体制，村干部行使国家权力和贯彻国家意图，领取国家俸禄，已经完全是国家在乡村社会代理人的角色。
其次，村党支部第一书记推动村级行政化发展。村党支部第一书记制度推行以来不但保证了党的方针、路线、政策的执行和落实，也有效地提供公共产品和服务、管理公共事务、保障村民参与，进一步推动村级行政化发展，为村两委行政化、规范化的国家权力与村民民主的村民自治权利的进一步有效对接创造了制度变迁的环境。
最后，大学生村官计划强化了村级行政化发展。大学生村官计划是党和国家向农村输送人才，加快农村社会发展的举措之一，大学生村官不但代表党和国家执行、落实政策，而且参与村民自治。他们的招录、职责、管理等基本上是参照或按照国家公务人员管理机制。
（二）村民自治权急需法制化保障
改革开放30多年，传统的乡村日益开放，先进的文明日益影响乡村，村民的民主法治观念日益增强，参与政务已成为村民主要幸福指标之一。村民的流动性不但使流出地村民自治能力弱化，而且流入地也不能保障他们的议事权利，村民自治权利缺乏保障。农业现代化过程中，村民为保护自己利益而成立的协会、合作社等，形成了新的利益圈子，结成了不同的经济共同体，这些共同体急需政治上的支持和保护，提高了他们参与自治的积极性。农村城镇化过程中，特别是新型农村社区不断涌现，社区公共服务日益重要。村民一方面需要社区提供公共服务与管理，一方面需要相应公共权力保护其社区参与权，这是他们享有自治权的动力。但现实中，农村社区公共服务与管理不仅缺乏组织、财力保障，而且更缺乏法制化的制度保障。
三、村政组治的改革路径
要进行农村社会管理创新，实行村级行政化、完善村民自治化，需要从法律、制度、组织结构的完善和资源配置等多个层面进行改革。构建代表国家在农村实施公共管理服务和保障村民自治权的体制，合理界定政务与村务，在政务与村务构建起相互配合、制约的乡村治理体制。
（一）完善《村民组织法》，确立村政组治的地位和职能
要重新对新时期村组两级组织进行定位，这种定位决策过程要严格按照民主法制的原则要求，广泛吸收乡村治理的专家学者、有丰富乡村管理和服务经验的村民代表等。在适当时候对《村民委员会组织法》进行改进和完善，加入有关村民小组的内容，可由法规或规章依据《村民委员会组织法》的有关规定，制定出关于村民小组的试行规范，制定出一部专门的《村民自治法》。总之，要在法律上给村组两级组织一个完整的定位，建立一套规范的制度体系，保障村组两级组织规范化运行。
（二）改进乡村组织资源配置
优化配置乡镇政权组织资源，在精简乡镇政府机构及人员的基础上，实行“村派”模式的行政委派制度。村两委依法行政，退出其集体资产和村民会议或村民代表会议管理者职能，赋予并发挥其社会管理服务职能。支持、引导、帮助村民建立健全各类自治组织，培育和构建以村民小组为单位推选代表组成村民代表大会，建立村民代表大会议事常设机构和议事机制，参与政务、管理村务。发展各类经济合作组织，培育不同的村民经济共同体，参与政务和村务管理。
（三）加大对农村社会的扶持力度
继续完善和推行村党支部第一书记和大学生村官计划，建章立制地做好与乡村治理制度变迁的对接和融合。加快城乡统筹发展，继续为农村提供人才、项目、资金等公共品。
作者系中国社会科学院农村组织与制度博士、河南省卢氏县副县长
目前国家权力下沉到村庄，通过财力支持、人力支持和科技信息支持等一系列措施，统筹城乡一体化发展。有人提出：在我国广大农村实行“村级行政化，完善村民自治化”是农村社会管理改革创新的可行之路，即“村政组治”。
一、村政组治的理论基础
目前学界关于乡村治理主要有两种主张：一是行政化，二是自治化。无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（或自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其他组织又无法“代劳”的公共产品为界。“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”本质取向和内在要求是一致的，在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。自治化和行政化将是中国未来乡村治理发展的方向。
（一）乡政村治体制与乡村治理现实的矛盾
国家政权到乡镇、不下村，在村组实行村民自治，但村组如何自治、怎么自治没有详细规定，村民自治的组织和物质没有保障，实际上乡政和村治存在现实的矛盾。一是村党支部是乡镇党委的延伸组织。村党支部权力来源于乡镇党委，接受乡镇党委的政治、思想、组织领导，虽然有权向乡镇党委反映情况和提出建议，但要无条件服从乡镇党委决定，执行落实乡镇党委的决议。村党支部成员的晋升、罢免等党务工作也由乡镇党委决定。乡镇党委与村党支部是领导与被领导的组织结构，具有党政功能特征。二是村党支部领导村委会。《村民组织法》规定：村党支部是农村的领导核心，领导村委会依法开展工作。村党支部成员兼任村委会委员，组织分工直接向村党支部书记负责，接受村党支部书记的领导。三是村委会是村民大会或村民代表大会的管理机构，而不是执行机构。《村民组织法》对村民大会或村民代表大会没有具体规定其职责、权限等实施方法，缺乏实际可行性。《村民组织法》规定村委会主任是村民大会或村民代表大会召集人和主持人，也是村集体经济法人，村委会委员也可以兼任村民大会或村民代表大会代表。这样，村民就在组织体系和经济上依附村委会，导致村民自治权成为一种虚设或被行政化的自治权。四是村委会公共管理和服务职能实现依赖于乡镇政府。村委会代表乡镇政府实施公共管理和服务职能，其权力来源于乡镇政府的授权，权力实施依赖乡镇政府的财力和人力支持。乡政村治体制下的村民自治，实际上已演变为村两委接受和服从乡镇党委、政府领导，执行其决议的公共权力在农村的代理人角色，享有公共管理与服务的公共权、村集体资产的管理权、广大村民的自治权，而不是真正意义上的村民自治。
（二）村民小组具有先天自治性，村民能有效享有自治权
自古以来，政权不下乡村，村民在乡绅和精英的管理下进行自我治理，传承了历史自治。人民公社时期“三级所有、队为基础”集体资产管理体制，现在的村组资产关系基本继承了大队与生产队的机制，村民小组是集体资产的主要所有者。村民组长和村民代表是村民选举或推荐的，而不是来自村两委以上组织的意图，村民管理组务是组长召集或主持，以村民会议的形式来实施的。村民小组因其血缘、地缘关系而内生的、以家庭为核心的（宗族、邻里、朋友）圈子共同体。因为不同圈子利益多元化、相互交叉渗透，所以在不同圈子中有同一的共同利益需求，在同一圈子也会出现不同的利益需求。圈子利益关系的相互制衡，制约和激励着村民处理村民小组组务时采取协商、参与的方式，而不是强力的命令式。村民小组是连接村两委和村民的桥梁，具有先天自治性，是真正意义的村民自治，是基层民主政治发展的基础，也是推动乡村民主政治发展的发动机。
二、村政组治的现实条件
当前，在我国农村，村两委行政化趋势日益强化，村民民主化需求日益强烈，急需制度化供给。
（一）村级行政化条件日趋成熟
首先，村干部行政化已具备条件。取消农业税后，乡村干部利益共同体被打破，乡镇机构和职能从乡村撤退，不但撤退职能，而且撤退对乡村公共服务管理和公共品提供功能，致使农村公共品提供出现断裂。公共品提供断裂和公共秩序混乱为国家权力下沉乡村提供了契机，国家权力不得不延伸或渗透到村级组织，负担起村级组织的运行资源，村干部的职责也随之适应新的形势和发展变化。当前，村干部的职责、职责行使方式、工资提供、人事管理等基本是比照国家行政管理体制，村干部行使国家权力和贯彻国家意图，领取国家俸禄，已经完全是国家在乡村社会代理人的角色。
其次，村党支部第一书记推动村级行政化发展。村党支部第一书记制度推行以来不但保证了党的方针、路线、政策的执行和落实，也有效地提供公共产品和服务、管理公共事务、保障村民参与，进一步推动村级行政化发展，为村两委行政化、规范化的国家权力与村民民主的村民自治权利的进一步有效对接创造了制度变迁的环境。
最后，大学生村官计划强化了村级行政化发展。大学生村官计划是党和国家向农村输送人才，加快农村社会发展的举措之一，大学生村官不但代表党和国家执行、落实政策，而且参与村民自治。他们的招录、职责、管理等基本上是参照或按照国家公务人员管理机制。
（二）村民自治权急需法制化保障
改革开放30多年，传统的乡村日益开放，先进的文明日益影响乡村，村民的民主法治观念日益增强，参与政务已成为村民主要幸福指标之一。村民的流动性不但使流出地村民自治能力弱化，而且流入地也不能保障他们的议事权利，村民自治权利缺乏保障。农业现代化过程中，村民为保护自己利益而成立的协会、合作社等，形成了新的利益圈子，结成了不同的经济共同体，这些共同体急需政治上的支持和保护，提高了他们参与自治的积极性。农村城镇化过程中，特别是新型农村社区不断涌现，社区公共服务日益重要。村民一方面需要社区提供公共服务与管理，一方面需要相应公共权力保护其社区参与权，这是他们享有自治权的动力。但现实中，农村社区公共服务与管理不仅缺乏组织、财力保障，而且更缺乏法制化的制度保障。
三、村政组治的改革路径
要进行农村社会管理创新，实行村级行政化、完善村民自治化，需要从法律、制度、组织结构的完善和资源配置等多个层面进行改革。构建代表国家在农村实施公共管理服务和保障村民自治权的体制，合理界定政务与村务，在政务与村务构建起相互配合、制约的乡村治理体制。
（一）完善《村民组织法》，确立村政组治的地位和职能
要重新对新时期村组两级组织进行定位，这种定位决策过程要严格按照民主法制的原则要求，广泛吸收乡村治理的专家学者、有丰富乡村管理和服务经验的村民代表等。在适当时候对《村民委员会组织法》进行改进和完善，加入有关村民小组的内容，可由法规或规章依据《村民委员会组织法》的有关规定，制定出关于村民小组的试行规范，制定出一部专门的《村民自治法》。总之，要在法律上给村组两级组织一个完整的定位，建立一套规范的制度体系，保障村组两级组织规范化运行。
（二）改进乡村组织资源配置
优化配置乡镇政权组织资源，在精简乡镇政府机构及人员的基础上，实行“村派”模式的行政委派制度。村两委依法行政，退出其集体资产和村民会议或村民代表会议管理者职能，赋予并发挥其社会管理服务职能。支持、引导、帮助村民建立健全各类自治组织，培育和构建以村民小组为单位推选代表组成村民代表大会，建立村民代表大会议事常设机构和议事机制，参与政务、管理村务。发展各类经济合作组织，培育不同的村民经济共同体，参与政务和村务管理。
（三）加大对农村社会的扶持力度
继续完善和推行村党支部第一书记和大学生村官计划，建章立制地做好与乡村治理制度变迁的对接和融合。加快城乡统筹发展，继续为农村提供人才、项目、资金等公共品。
作者系中国社会科学院农村组织与制度博士、河南省卢氏县副县长