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〔摘要〕 城市郊区菜园子建设的逻辑依据是把郊区菜园子减少当成蔬菜价格波动的主要原因、把蔬菜价格波动等同于市场失灵、把自给自足等同于供应稳定、把菜地的位置优势等同于比较优势。然而，无论是理论上还是实践中，这些逻辑关系都是不成立的。盲目扩大城市郊区菜园子,不仅会打断城乡经济的良性市场联系，导致菜农失业减收，而且还会加剧蔬菜供应波动和菜价上升，造成市民和农民的“双输”。解决城市蔬菜供应和价格稳定问题的最优路径是从生产领域转向流通领域，放弃城市郊区菜园子建设方案，降低流通费用，提高流通效率。
〔关键词〕 城市郊区，菜园子建设，生产领域，流通领域
〔中图分类号〕F715.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）05-0074-05
2010年9月2日，国务院发布《关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》，明确把部分大城市蔬菜自给率过低看成是蔬菜价格大起大落的主要原因，进而把大城市人民政府“稳定和增加郊区蔬菜种植面积”作为保障城市蔬菜供应和菜价稳定的一项必要措施。各地方政府积极响应和贯彻国务院的通知要求，“投入真金白银”，展开了城市郊区的“菜园子”建设 〔1 〕。虽然这项措施出台时间不很长，其实践效果还没有完全显现，但这并不妨碍我们从学理上分析其理论逻辑的正误并预测其实践效果。本文首先以市场逻辑剖析城市郊区菜园子建设理论逻辑中的矛盾，然后从政府干预视角分析该项政策的效应，最后提出改进意见。
一、对城市郊区菜园子建设逻辑的质疑
将城市郊区菜园子建设提上议事日程的原因在于对其存在以下逻辑认定：其一，城市郊区菜园子减少是蔬菜价格波动的主要原因；其二，蔬菜价格波动特别是持续上涨是市场失灵造成的；其三，提高城市蔬菜自给率实现自给自足可以保证城市蔬菜的供应稳定；其四，城市郊区菜地的位置优势就是比较优势，所以认定郊区菜园子建设是可行的。那么，这些逻辑关系是否成立呢？
（一）城市郊区菜园子减少并非蔬菜价格波动的主要原因。据农业部统计，2010年6月份以来，国内蔬菜价格连续10周上涨，涨幅超过30%。但是，这一轮蔬菜价格上涨是全国性而不是地区性的和唯独大城市的单独上涨。因此，认定目前仅占城市蔬菜供应量20%～30%的郊区菜地的减少会对蔬菜价格上涨具有决定性的影响，这在逻辑上很难成立。何况城市郊区菜地减少是一个渐进的过程，每年减少的数量对城市蔬菜供应的影响甚至可以小到忽略不计，这如何会成为蔬菜价格变动的决定性因素呢？更为重要的是，如果城市郊区菜地减少真是蔬菜价格上涨的决定性因素，因为菜地的减少是一个连续的累积过程，那么城市蔬菜价格必然是单边上涨，但菜价的常态是波动。这进一步说明，蔬菜价格和城市郊区菜地减少并没有必然的因果联系。因此将城市郊区菜园子建设作为稳定城市蔬菜价格的对策是药不对症。
从社会各界对菜价上涨原因的调查结果来看，“最后一公里”（从批发市场到市民餐桌）占整个菜价上涨额度的五成，有的甚至高达60%～70% 〔2 〕。在这种情况下，加强郊区菜园子建设改变的只是批发市场的供给结构（本地菜增多），而不会对菜价波动最大的环节——“最后一公里”产生任何影响，从而也不会成为稳定菜价的关键力量。郊区菜地多少对菜价影响的无差异说明，郊区菜园子减少和蔬菜价格波动没有必然联系。
（二）蔬菜价格波动不是市场失灵的表现。首先，从理论上看，一般商品价格的上下波动是价值规律发挥作用的表现形式，而不是市场失灵的表现。包括蔬菜在内的农产品市场是最接近于完全竞争的市场类型，这种理想市场中的价格波动不是市场失灵，恰恰相反，这是价值规律发挥作用的表现形式，是市场良性运转的标志。认定此种状态为市场失灵是犯了理论上的错误。其次，作为生活必需品的蔬菜不具备任何市场失灵的条件。蔬菜是生活必需品，其价格波动影响到千家万户，但它不是公共物品；蔬菜市场买卖者众多，生产者进入、退出壁垒低，购买者不能长期储存产品，买卖双方都不会形成垄断力量；蔬菜产品差异性小，买卖双方信息对称、充分，不会产生由信息不对称带来的市场失灵问题。也就是说，蔬菜市场不具备市场失灵的条件，这使得政府干预显得没有必要。最后，除市场失灵外，当出现收入分配不平等状况时也需要政府干预。但是，扶持城市郊区菜园子建设、保证蔬菜供应和价格稳定的政府干预，实际上是逆向调节收入分配。菜价上升时，菜农不一定是最大的受益者，但相对于菜价下跌，菜农是菜价上涨的受益者；市民是菜价上涨的受害者。菜价上涨一定程度上是社会利益从市民向农民、从城市向乡村的输送，为工业反哺农业、城市反哺乡村提供了一条市场化的通道和实现机制。而菜价下跌代表了反向的利益输送过程和进一步恶化的城乡利益分配关系。政府干预的目的是促进收入分配的平等，但是郊区菜园子建设中的政府干预使得利益输送从农民到市民、从乡村到城市，这会进一步拉大城乡收入差距，导致更大的城乡收入分配的不平等。从缩小城乡差距的角度看，扶持菜园子建设的政府干预也是没有必要的。
（三）城市蔬菜自给自足不能保证供应稳定。把城市蔬菜的自给率从目前的20%～30%提高到80%，并不能保证城市蔬菜的供应稳定。
首先，城市蔬菜自给率的提高会增加而不是降低蔬菜供应波动的风险。从表面上看，城市蔬菜自给率的提高减少了对远方菜地和市场的依赖，降低了恶劣天气和高额运输费用对城市蔬菜供应的影响，因此会保证城市蔬菜的供应稳定。事实上，这种“把所有的鸡蛋放在一个篮子里”——仅仅依靠本地蔬菜供应的做法会大大提高供应波动的风险。比如恶劣天气、病虫害等自然灾害对一个地区蔬菜生产的影响可能是毁灭性的，一旦发生，将影响到自给自足和稳定供应。
其次，与自给自足伴生的低效率必然导致蔬菜供应的不稳定。自亚当·斯密以来，发展观的共识是通过分工提高效率，而分工程度受市场范围的限制。城市郊区菜园子建设，通过提高城市蔬菜自给率、减少对外地蔬菜依赖的做法，一方面会打破目前市场自发形成的、全国乃至全世界范围的分工协作体系，降低蔬菜生产的社会分工水平，导致社会整体蔬菜生产效率降低；另一方面，以单一城市为目标市场的郊区菜园子，市场范围变小，可采用的分工层次和水平必然不高。可以预见，因为缺乏进行规模生产的市场容量，城市郊区菜园子必然是多品种、小规模生产，这将导致郊区菜园子生产效率不高。生产效率低决定了城市郊区菜园子只有靠财政补贴才能维持生存和扩张。但是，在市场化改革三十多年后的今天，郊区菜园子并不能垄断城市的蔬菜供应，也不能强迫市民发扬“爱心”消化过剩产量。这样，政府规划下的郊区菜园子生产面临市场化的其他供给来源和市场化需求的竞争，其能否生存和发展实际上又成为一个市场问题：如果城市蔬菜供不应求，郊区菜园子即使没有财政补贴，也可以维持生存和逐步扩大；如果供大于求的状况持续时间较长，政府补贴郊区菜园子也就失去了必要，财政补贴必然会逐步取消。这样，进入市场的逻辑和轨道，郊区菜园子是扩大还是缩小完全取决于其生产经营效率的高低。而分工水平低和市场范围小决定的郊区菜园子的低效率，必然使其重新进入逐步萎缩的轨道，延续目前郊区菜园子逐步减少和远徙的态势。这样，郊区菜园子连生存都成为问题，何谈供应稳定。
最后，从实践上看，自由贸易比自给自足更能保障供应稳定。例如，在1846年谷物法废除以前，英国农业受到高度保护，政府严格限制谷物进口，而拿破仑的大陆封锁政策进一步使英国粮食进口几乎中断，英国实际上被动地实现了粮食的自给自足。但这种自给自足并不能保障供应稳定，当1809年和1810年农业歉收时，粮价飞涨。要不是拿破仑重新允许向英国出口粮食，英国很可能“在情势非常危急的1810年～1811年那个冬天挨饿以至投降” 〔3 〕。迫于工商业者的压力，谷物法于1846年被废除了，英国粮食市场向国际开放。来自国际和国内的竞争不但使粮食的供应稳定——粮价稳定下降，而且使得农业经营方式实现了从小土地所有制向资本主义大农业的转变，农业生产能力显著提高，这一切都有力地保证了粮食的稳定供应。可见，为了维护国家安全，一国争取粮食自给自足是合理的，但城市郊区菜园子建设争取在一国之内的各个城市实现蔬菜的自给自足，其必要性和合理性何在？如果城市蔬菜自给真的实现，我们将处于一种尴尬的境地：难享其利，反受其害。
（四）位置优势不等于比较优势。这一点在理论上和实践中都是成立的。
首先，位置优势不是获取比较优势的充分条件。比较优势是市场竞争优势，其产生原因是多方面的，是多因素共同作用的结果。从生产成本角度看，菜地的比较优势可以从以下三方面产生：直接生产成本低、交通运输成本低和市场交易成本低。但是，是三项成本之和低而不是某一项最低的菜地才具备蔬菜生产上的比较优势。城市郊区菜地地理位置优越，具备距离市场近便的地理之利，在其他条件相同的情况下，优越的地理位置可以减少交通运输费用，产生比较优势。但是，如果郊区菜园子的直接生产成本和市场交易成本高，超过了交通运输成本上的节约，则郊区菜地就不具备蔬菜生产上的比较优势。事实上，与专业化的外地蔬菜生产基地相比，城市郊区菜地在直接生产成本方面存在明显的劣势，这主要表现在地租和劳动力成本上，尤其是劳动力成本。由于城郊居民非农就业机会多和生活成本比一般农村高，城市郊区蔬菜生产的劳动力成本一直是比较高的，这导致城市郊区的菜地并不一定具备蔬菜生产上的比较优势。从机会成本角度看，比较优势体现为比较收益高。在城市郊区土地竞争性用途中，土地用于农业，包括种菜的收益低于工商业，特别是辐射能力强的大城市，“种楼种厂”的收益更是远远大于种菜的收益，这导致郊区菜地的位置优势逆转为明显的劣势。
其次，位置优势不是获取比较优势的必要条件。在分析级差地租产生原因时，马克思认为，随着“整个社会生产的进步，一方面，由于它创造了地方市场，并且通过采用交通运输工具而使位置变得便利，所以对形成级差地租的位置，会发生拉平的作用” 〔4 〕 （P733 ）。这说明，即使有些土地位置较差，远离城市市场，是供应城市蔬菜的劣等地，但是由于接近地方市场或者随着交通运输条件的改善，完全可以拉平土地地区位置的差别，因此，生产经营中比较优势和地理位置的联系变得越来越松散。
最后，从现实看，郊区菜地的减少和远徙说明位置优势并不等同于比较优势。如果郊区菜地具有比较优势——行业之间比较收益高、行业内部比较成本低，那么郊区菜地应该逐步扩大，各地方政府也没有必要“投入真金白银”来推动郊区菜园子建设。然而，郊区菜地的不断减少和远徙说明郊区菜地的位置优势并没有转化为比较优势。
二、城市郊区菜园子建设政策效应分析
以上对城市郊区菜园子建设逻辑的否定性结论，依据的是市场逻辑。但是，如果城市郊区菜园子建设能够带来重大社会利益，这项措施也有实施的必要，这是政府干预的逻辑。在大多数情况下，政府干预是对市场逻辑的纠正，同样，郊区菜园子建设也可以作为政府干预措施而得以实施。但是，接下来的分析并不支持这样的结论，即城市郊区菜园子建设并不是增进社会利益的帕累托改进，而是一个市民和菜农都没有赢家的利益流失过程。
首先，城市郊区菜园子建设是一种没有预期收益的制度变迁。和一般制度变迁具有潜在利润不同，城市郊区菜园子建设并不存在预期收益——并不能实现稳定城市蔬菜供应和菜价的政策目标。在比较成熟的市场经济中，商品价格是由整个市场上的供求而不是局部地区的供求决定的。郊区菜园子的规模扩大只能影响局部地区的供求状况，但对整体市场供求的影响是可以忽略不计的，因为它只是替代其他菜地的供给而不是增加总供给。因此，郊区菜园子建设和城市菜价稳定之间并没有必然联系，城市郊区菜园子建设实际上成为没有潜在收益，更不要说潜在利润的制度变迁活动。
其次，城市和市民成为郊区菜园子建设成本的埋单者。虽然城市郊区菜园子建设不能带来潜在收益，但作为一个制度变迁过程，同样需要支付制度变迁的成本。对于城市和市民来说，这些成本包括：一是对郊区菜园子的扶持补贴费用（因为郊区菜园子没有市场比较优势），这种费用可以采取政府支付（财政补贴）和市民支付（高菜价）两种形式；二是为实现郊区菜园子建设目标而进行政府干预活动本身也要消耗大量财政资源，如补贴对象和补贴量的确定、政策有效性评估和监督等；三是城市郊区蔬菜生产补贴形成的对其他产业的挤出效应，这降低了城市经济的活力和竞争力。需要特别注意的是，这导致城市和市民在毫无收益情况下完全的利益流失，这种生产经营秩序的改变对城市和市民利益只是一种单纯的损失。
再次，外地蔬菜生产基地和外地菜农成为制度变迁的最大受害者。在郊区菜园子建设过程中，城市和市民所受的损失是直接或间接的高菜价，相对他们的收入来说，这样的损失或许是可以承受的。然而，随着郊区菜园子的发展壮大，原先供应城市蔬菜的外地蔬菜生产基地则丧失了城市市场，导致整个原有生产经营链条因为市场丧失而断裂。原有生产经营链条上的从业者——从生产环节的菜农到从事产前、产中、产后服务的机构和人员都不可避免地面临失业和转业的压力。蔬菜生产经营是劳动密集型的产业，可以预见，由城市郊区菜园子建设造成的外地蔬菜生产基地的失业数量必然是巨大的，而由这种失业造成的对当地经济和社会秩序的冲击也是巨大的，外地蔬菜生产基地完全有可能因城市郊区菜园子建设而陷入经济萧条和社会不稳定的境地。从城乡关系上看，城市郊区菜园子建设是在城乡之间重新建立隔离带，其作用在于变相切断城乡之间的市场联系，将传统农业区逐渐排除在整个社会分工体系之外，导致市场化的良性的城乡一体化进程的中断。在这个过程中，城市郊区菜园子建设既降低了社会整体蔬菜生产经营效率，也造成了市民利益和菜农利益的损失。究其原因在于，过分相信政府干预的作用和效果，但事与愿违的是，城市郊区菜园子建设却产生了“任何建立在不适当地依赖国家和社区基础之上的经济体制注定是没有效率和不平等的” 〔5 〕 （P315 ）后果。
最后，城市郊区种菜大户、专业化合作社和现代化的农业公司是制度变迁的受益者。既然市民和外地菜农都是城市郊区菜园子建设的受害者，那么谁是制度变迁的受益者？那应该是接受补贴和扶持的郊区菜农。但与一般农业区相比，城市郊区人口密集，人均耕地更少，与菜地相联系的人均补贴量必然不大，加之蔬菜生产资本有机构成提高，由此带来的专业化技能要求提高和经营风险增大等因素，使越来越多的兼业化菜农退出蔬菜生产，这成为目前郊区菜地不断减少的重要原因。然而，对于具有规模经济的种菜大户、农产品专业化合作社和现代化农业公司而言，如果借助财政补贴而具备了市场竞争力，则郊区菜园子建设完全可以加快推进郊区蔬菜生产的规模化和专业化进程。按照奥尔森集体行动的逻辑，菜农生产规模扩大和菜农数量减少会使郊区菜农更容易形成有力量的、类似于发达国家中存在的农业利益集团。这个郊区菜农利益集团形成后会在两个方面展开行动：一是推动对郊区菜园子蔬菜生产财政补贴的增加，二是追求对城市蔬菜供应的垄断，最终可能使得市民稳定地“享受”高菜价，而外地菜农彻底地“退出”城市市场。
当然，由于比较收益低的缘故，兼业化菜农的退出并没有伴随郊区菜地的集中和规模化经营，这就意味着蔬菜生产的规模经济并不能弥补目前郊区蔬菜生产的比较劣势。在正常的市场条件下，强有力的郊区菜农利益集团是不会形成的。除非政策扶持足以弥补郊区蔬菜生产的比较劣势，郊区菜地规模化、集中化才会不断推进，郊区菜农利益集团才会逐渐形成。但目前郊区菜园子建设的第一行动集团并不是郊区菜农利益集团。
从城市郊区菜园子建设的政策效应中，很难找到具体的制度变迁的既得利益者，从而成为制度变迁的第一行动集团，但在实践中，是城市和市民充当了制度变迁第一行动集团的角色——因为城市和市民错误计算了自己的成本和收益而做出了不正确的选择。那么，使城市和市民错误计算成本和收益的原因又是什么？据笔者分析，原因主要有两点：一是来自蔬菜是生活必需品的产品特性，二是来自城乡利益博弈均衡的结果。改革开放以来，随着人们收入水平的提高和恩格尔系数的下降，蔬菜越来越成为人们的生活必需品。生活必需品需求弹性小，其价格的高低、质量的好坏直接影响到百姓的生活，出现问题后会立即引起民众的强烈反应和共鸣，对政府特别是中央政府形成巨大的压力。在这种情况下，相关的、感觉有效的对策措施会迅速出台。从一定意义上说，城市郊区菜园子建设是有病乱投医的处方，是对市民呼吁和抱怨的快速反应。而市民的呼吁和抱怨之所以能够成为政策选择则是城乡利益博弈均衡的结果。城市郊区菜园子建设从政策目标上看，是通过增加蔬菜供给的方式来实现城市蔬菜供应稳定和价格稳定以至下降，维护的是市民的利益，伤害的是菜农的利益。城市利益集团的利益博弈手段包括两种，第一种方式是通过投票倾向表达，第二种方式是抱怨，这都是积极的行动手段。而相对于市民，农民集团只能采取“退出”的消极的行动手段。利益博弈手段和渠道的差异使得城乡利益博弈双方力量悬殊，从而使得作为利益仲裁人的政府必然不断出台城市偏向政策，“作为经济转轨时期的一种政治安全保障” 〔6 〕，这是理性政府的最优策略。城市郊区菜园子建设作为城市偏向政策的继续，在没有经过充分研究和讨论的基础上就迅速推出，是对市民呼吁和抱怨的正面反应。
三、城市蔬菜供应和菜价稳定的最优路径——从生产领域转向流通领域
城市郊区菜园子建设力图从生产领域入手解决城市蔬菜供应和菜价稳定问题。但是，无论从市场逻辑还是从政府干预的逻辑看，城市郊区菜园子建设都没有必要性和可行性。虽然生产决定流通，但是具体到城市蔬菜供应和价格稳定问题，解决思路应该从生产领域转向流通领域。一方面，菜价波动的“最后一公里”问题要求我们有这种转变；另一方面，检讨目前政界和学界在菜价问题上的对策就会发现，在生产上做文章的很多办法进展都比较缓慢。因为蔬菜生产中一家一户传统经营模式占主导，缺乏有实力的菜农，无论是从蔬菜的品种、质量，还是订单蔬菜数量上，都达不到超市的要求。在城市蔬菜供应和菜价稳定问题上，出现在生产方面做功无效的现象并不是偶然的，其根本原因在于生产是微观问题，市场解决更有效率。而蔬菜流通过程更多牵涉到公共产品和公共服务，则政府干预更有抓手和必要。所以，解决城市蔬菜供应和菜价稳定问题的最优路径是从生产领域转向流通领域，努力降低流通费用，提高流通效率。
首先，保证城市蔬菜市场是一个开放而非封闭的市场，防止出现类似本地菜和外地菜明确区分的地方保护主义。只要城市蔬菜市场是开放的，则城市蔬菜价格就是全国范围内形成的均衡价格，其稳定性是最强的，这好比大船在风浪中会比小船更少感到颠簸的道理一样。当然，由于城市地租昂贵和生活成本高等因素导致城市菜价可能高一点，但只要保持城市蔬菜市场的开放性，则蔬菜流通的规模经济又有降低菜价的作用，从而出现城市菜价低于农村的状况。相反，如果出现类似城市郊区菜园子建设这样的措施所带来的市场封闭，则既不能保证蔬菜供应稳定，更不能带来菜价的稳定和降低。
其次，保证城市蔬菜市场是一个竞争而非垄断的市场，防止出现一家独大的独家经营。竞争是市场经济的活力之源，是资源有效配置最重要的动力机制。正是由于城市郊区菜园子建设具有形成生产垄断的潜在威胁，所以应排除在合理的政策选择之外。但是在城市化过程中，一些城市热衷于表面繁荣豪华的发展模式，过度求新、求大、求洋，忽视城市对百姓的服务功能，出现“贵族化”倾向。城市菜市场也在“贵族化”浪潮中，进入集中的、指定的社区菜市场，而原先那种简易的或露天的农贸市场越来越少，有的地方这种经营成本很低的市场正在慢慢消失，而代之以室内的所谓正规市场。城市菜市场的正规化和“贵族化”必然推动城市菜市场的减少和集中，为社区菜市场经营单位的垄断和独家经营创造了机会，也成为菜市场摊位经营单位逐年提高摊位费的便利条件，这些费用最终都要通过菜价转嫁到市民身上。为打破垄断，应该放弃菜市场“贵族化”的做法，每一社区都要开辟自由交易的菜市场，允许限制时间地点的摆摊经营。只要保证了市场的充分竞争，减少了垄断因素，菜价就不会直线上升，蔬菜供应稳定和菜价稳定就不会是遥不可及的事情。
最后，发挥政府干预在降低流通费用方面的作用。在菜价上涨和波动因素中， “最后一公里”是最主要的因素。从抓主要矛盾入手，狠抓流通费用的节约是降低和稳定菜价的最有效手段。而蔬菜流通费用是和政府相关的，更多的是政府提供的公共服务和公共产品价格高昂导致了蔬菜流通费用的居高不下：政府控制的汽油、柴油价格、高速公路的过路过桥费、社区菜市场的摊位费（社会化经营主体收取，但却是企业回收土地出让金的方式）、市场管理费和各种行政性税费。这些费用的高低很大程度上取决于政府的政策导向。有人提出将社区菜市场办成免费的公益事业，实现蔬菜流通市场的公益化，尽管这种提法值得商榷，但却是降低流通费用进而降低和稳定蔬菜价格的正确方向。
参考文献：
〔1〕本报记者.菜篮子，还得拎在手——七大城市蔬菜自给能力调查〔N〕. 人民日报， 2010-12-07．
〔2〕吴 楠.京城零售菜市场：“最后一公里”菜价涨五成〔N〕.北京晚报，2011-01-07
〔3〕黄少安，郭艳茹.对英国谷物法变革（1815～1846）的重新解释及对现实的启示〔J〕.中国社会科学，2006，（3）．
〔4〕马克思.资本论：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1975．
〔5〕〔日〕速水佑次郎.发展经济学——从贫困到富裕〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003．
〔6〕蔡 ，都 阳，王美艳.户籍制度与劳动力市场保护〔J〕.经济研究，2001，（12）．
责任编辑 于晓媛
〔收稿日期〕 2011-07-18
〔基金项目〕 山东省软科学研究计划项目“山东省新型农村社区建设的主要问题与对策研究”（2010RKGB2167），山东省高等学校人文社会科学研究项目“城乡统筹发展路径的理论与实证研究”（J10WF11），负责人辛宝海。
〔作者简介〕 辛宝海（1971-），男，山东利津人，曲阜师范大学马克思主义学院讲师、经济学博士。
〔关键词〕 城市郊区，菜园子建设，生产领域，流通领域
〔中图分类号〕F715.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）05-0074-05
2010年9月2日，国务院发布《关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》，明确把部分大城市蔬菜自给率过低看成是蔬菜价格大起大落的主要原因，进而把大城市人民政府“稳定和增加郊区蔬菜种植面积”作为保障城市蔬菜供应和菜价稳定的一项必要措施。各地方政府积极响应和贯彻国务院的通知要求，“投入真金白银”，展开了城市郊区的“菜园子”建设 〔1 〕。虽然这项措施出台时间不很长，其实践效果还没有完全显现，但这并不妨碍我们从学理上分析其理论逻辑的正误并预测其实践效果。本文首先以市场逻辑剖析城市郊区菜园子建设理论逻辑中的矛盾，然后从政府干预视角分析该项政策的效应，最后提出改进意见。
一、对城市郊区菜园子建设逻辑的质疑
将城市郊区菜园子建设提上议事日程的原因在于对其存在以下逻辑认定：其一，城市郊区菜园子减少是蔬菜价格波动的主要原因；其二，蔬菜价格波动特别是持续上涨是市场失灵造成的；其三，提高城市蔬菜自给率实现自给自足可以保证城市蔬菜的供应稳定；其四，城市郊区菜地的位置优势就是比较优势，所以认定郊区菜园子建设是可行的。那么，这些逻辑关系是否成立呢？
（一）城市郊区菜园子减少并非蔬菜价格波动的主要原因。据农业部统计，2010年6月份以来，国内蔬菜价格连续10周上涨，涨幅超过30%。但是，这一轮蔬菜价格上涨是全国性而不是地区性的和唯独大城市的单独上涨。因此，认定目前仅占城市蔬菜供应量20%～30%的郊区菜地的减少会对蔬菜价格上涨具有决定性的影响，这在逻辑上很难成立。何况城市郊区菜地减少是一个渐进的过程，每年减少的数量对城市蔬菜供应的影响甚至可以小到忽略不计，这如何会成为蔬菜价格变动的决定性因素呢？更为重要的是，如果城市郊区菜地减少真是蔬菜价格上涨的决定性因素，因为菜地的减少是一个连续的累积过程，那么城市蔬菜价格必然是单边上涨，但菜价的常态是波动。这进一步说明，蔬菜价格和城市郊区菜地减少并没有必然的因果联系。因此将城市郊区菜园子建设作为稳定城市蔬菜价格的对策是药不对症。
从社会各界对菜价上涨原因的调查结果来看，“最后一公里”（从批发市场到市民餐桌）占整个菜价上涨额度的五成，有的甚至高达60%～70% 〔2 〕。在这种情况下，加强郊区菜园子建设改变的只是批发市场的供给结构（本地菜增多），而不会对菜价波动最大的环节——“最后一公里”产生任何影响，从而也不会成为稳定菜价的关键力量。郊区菜地多少对菜价影响的无差异说明，郊区菜园子减少和蔬菜价格波动没有必然联系。
（二）蔬菜价格波动不是市场失灵的表现。首先，从理论上看，一般商品价格的上下波动是价值规律发挥作用的表现形式，而不是市场失灵的表现。包括蔬菜在内的农产品市场是最接近于完全竞争的市场类型，这种理想市场中的价格波动不是市场失灵，恰恰相反，这是价值规律发挥作用的表现形式，是市场良性运转的标志。认定此种状态为市场失灵是犯了理论上的错误。其次，作为生活必需品的蔬菜不具备任何市场失灵的条件。蔬菜是生活必需品，其价格波动影响到千家万户，但它不是公共物品；蔬菜市场买卖者众多，生产者进入、退出壁垒低，购买者不能长期储存产品，买卖双方都不会形成垄断力量；蔬菜产品差异性小，买卖双方信息对称、充分，不会产生由信息不对称带来的市场失灵问题。也就是说，蔬菜市场不具备市场失灵的条件，这使得政府干预显得没有必要。最后，除市场失灵外，当出现收入分配不平等状况时也需要政府干预。但是，扶持城市郊区菜园子建设、保证蔬菜供应和价格稳定的政府干预，实际上是逆向调节收入分配。菜价上升时，菜农不一定是最大的受益者，但相对于菜价下跌，菜农是菜价上涨的受益者；市民是菜价上涨的受害者。菜价上涨一定程度上是社会利益从市民向农民、从城市向乡村的输送，为工业反哺农业、城市反哺乡村提供了一条市场化的通道和实现机制。而菜价下跌代表了反向的利益输送过程和进一步恶化的城乡利益分配关系。政府干预的目的是促进收入分配的平等，但是郊区菜园子建设中的政府干预使得利益输送从农民到市民、从乡村到城市，这会进一步拉大城乡收入差距，导致更大的城乡收入分配的不平等。从缩小城乡差距的角度看，扶持菜园子建设的政府干预也是没有必要的。
（三）城市蔬菜自给自足不能保证供应稳定。把城市蔬菜的自给率从目前的20%～30%提高到80%，并不能保证城市蔬菜的供应稳定。
首先，城市蔬菜自给率的提高会增加而不是降低蔬菜供应波动的风险。从表面上看，城市蔬菜自给率的提高减少了对远方菜地和市场的依赖，降低了恶劣天气和高额运输费用对城市蔬菜供应的影响，因此会保证城市蔬菜的供应稳定。事实上，这种“把所有的鸡蛋放在一个篮子里”——仅仅依靠本地蔬菜供应的做法会大大提高供应波动的风险。比如恶劣天气、病虫害等自然灾害对一个地区蔬菜生产的影响可能是毁灭性的，一旦发生，将影响到自给自足和稳定供应。
其次，与自给自足伴生的低效率必然导致蔬菜供应的不稳定。自亚当·斯密以来，发展观的共识是通过分工提高效率，而分工程度受市场范围的限制。城市郊区菜园子建设，通过提高城市蔬菜自给率、减少对外地蔬菜依赖的做法，一方面会打破目前市场自发形成的、全国乃至全世界范围的分工协作体系，降低蔬菜生产的社会分工水平，导致社会整体蔬菜生产效率降低；另一方面，以单一城市为目标市场的郊区菜园子，市场范围变小，可采用的分工层次和水平必然不高。可以预见，因为缺乏进行规模生产的市场容量，城市郊区菜园子必然是多品种、小规模生产，这将导致郊区菜园子生产效率不高。生产效率低决定了城市郊区菜园子只有靠财政补贴才能维持生存和扩张。但是，在市场化改革三十多年后的今天，郊区菜园子并不能垄断城市的蔬菜供应，也不能强迫市民发扬“爱心”消化过剩产量。这样，政府规划下的郊区菜园子生产面临市场化的其他供给来源和市场化需求的竞争，其能否生存和发展实际上又成为一个市场问题：如果城市蔬菜供不应求，郊区菜园子即使没有财政补贴，也可以维持生存和逐步扩大；如果供大于求的状况持续时间较长，政府补贴郊区菜园子也就失去了必要，财政补贴必然会逐步取消。这样，进入市场的逻辑和轨道，郊区菜园子是扩大还是缩小完全取决于其生产经营效率的高低。而分工水平低和市场范围小决定的郊区菜园子的低效率，必然使其重新进入逐步萎缩的轨道，延续目前郊区菜园子逐步减少和远徙的态势。这样，郊区菜园子连生存都成为问题，何谈供应稳定。
最后，从实践上看，自由贸易比自给自足更能保障供应稳定。例如，在1846年谷物法废除以前，英国农业受到高度保护，政府严格限制谷物进口，而拿破仑的大陆封锁政策进一步使英国粮食进口几乎中断，英国实际上被动地实现了粮食的自给自足。但这种自给自足并不能保障供应稳定，当1809年和1810年农业歉收时，粮价飞涨。要不是拿破仑重新允许向英国出口粮食，英国很可能“在情势非常危急的1810年～1811年那个冬天挨饿以至投降” 〔3 〕。迫于工商业者的压力，谷物法于1846年被废除了，英国粮食市场向国际开放。来自国际和国内的竞争不但使粮食的供应稳定——粮价稳定下降，而且使得农业经营方式实现了从小土地所有制向资本主义大农业的转变，农业生产能力显著提高，这一切都有力地保证了粮食的稳定供应。可见，为了维护国家安全，一国争取粮食自给自足是合理的，但城市郊区菜园子建设争取在一国之内的各个城市实现蔬菜的自给自足，其必要性和合理性何在？如果城市蔬菜自给真的实现，我们将处于一种尴尬的境地：难享其利，反受其害。
（四）位置优势不等于比较优势。这一点在理论上和实践中都是成立的。
首先，位置优势不是获取比较优势的充分条件。比较优势是市场竞争优势，其产生原因是多方面的，是多因素共同作用的结果。从生产成本角度看，菜地的比较优势可以从以下三方面产生：直接生产成本低、交通运输成本低和市场交易成本低。但是，是三项成本之和低而不是某一项最低的菜地才具备蔬菜生产上的比较优势。城市郊区菜地地理位置优越，具备距离市场近便的地理之利，在其他条件相同的情况下，优越的地理位置可以减少交通运输费用，产生比较优势。但是，如果郊区菜园子的直接生产成本和市场交易成本高，超过了交通运输成本上的节约，则郊区菜地就不具备蔬菜生产上的比较优势。事实上，与专业化的外地蔬菜生产基地相比，城市郊区菜地在直接生产成本方面存在明显的劣势，这主要表现在地租和劳动力成本上，尤其是劳动力成本。由于城郊居民非农就业机会多和生活成本比一般农村高，城市郊区蔬菜生产的劳动力成本一直是比较高的，这导致城市郊区的菜地并不一定具备蔬菜生产上的比较优势。从机会成本角度看，比较优势体现为比较收益高。在城市郊区土地竞争性用途中，土地用于农业，包括种菜的收益低于工商业，特别是辐射能力强的大城市，“种楼种厂”的收益更是远远大于种菜的收益，这导致郊区菜地的位置优势逆转为明显的劣势。
其次，位置优势不是获取比较优势的必要条件。在分析级差地租产生原因时，马克思认为，随着“整个社会生产的进步，一方面，由于它创造了地方市场，并且通过采用交通运输工具而使位置变得便利，所以对形成级差地租的位置，会发生拉平的作用” 〔4 〕 （P733 ）。这说明，即使有些土地位置较差，远离城市市场，是供应城市蔬菜的劣等地，但是由于接近地方市场或者随着交通运输条件的改善，完全可以拉平土地地区位置的差别，因此，生产经营中比较优势和地理位置的联系变得越来越松散。
最后，从现实看，郊区菜地的减少和远徙说明位置优势并不等同于比较优势。如果郊区菜地具有比较优势——行业之间比较收益高、行业内部比较成本低，那么郊区菜地应该逐步扩大，各地方政府也没有必要“投入真金白银”来推动郊区菜园子建设。然而，郊区菜地的不断减少和远徙说明郊区菜地的位置优势并没有转化为比较优势。
二、城市郊区菜园子建设政策效应分析
以上对城市郊区菜园子建设逻辑的否定性结论，依据的是市场逻辑。但是，如果城市郊区菜园子建设能够带来重大社会利益，这项措施也有实施的必要，这是政府干预的逻辑。在大多数情况下，政府干预是对市场逻辑的纠正，同样，郊区菜园子建设也可以作为政府干预措施而得以实施。但是，接下来的分析并不支持这样的结论，即城市郊区菜园子建设并不是增进社会利益的帕累托改进，而是一个市民和菜农都没有赢家的利益流失过程。
首先，城市郊区菜园子建设是一种没有预期收益的制度变迁。和一般制度变迁具有潜在利润不同，城市郊区菜园子建设并不存在预期收益——并不能实现稳定城市蔬菜供应和菜价的政策目标。在比较成熟的市场经济中，商品价格是由整个市场上的供求而不是局部地区的供求决定的。郊区菜园子的规模扩大只能影响局部地区的供求状况，但对整体市场供求的影响是可以忽略不计的，因为它只是替代其他菜地的供给而不是增加总供给。因此，郊区菜园子建设和城市菜价稳定之间并没有必然联系，城市郊区菜园子建设实际上成为没有潜在收益，更不要说潜在利润的制度变迁活动。
其次，城市和市民成为郊区菜园子建设成本的埋单者。虽然城市郊区菜园子建设不能带来潜在收益，但作为一个制度变迁过程，同样需要支付制度变迁的成本。对于城市和市民来说，这些成本包括：一是对郊区菜园子的扶持补贴费用（因为郊区菜园子没有市场比较优势），这种费用可以采取政府支付（财政补贴）和市民支付（高菜价）两种形式；二是为实现郊区菜园子建设目标而进行政府干预活动本身也要消耗大量财政资源，如补贴对象和补贴量的确定、政策有效性评估和监督等；三是城市郊区蔬菜生产补贴形成的对其他产业的挤出效应，这降低了城市经济的活力和竞争力。需要特别注意的是，这导致城市和市民在毫无收益情况下完全的利益流失，这种生产经营秩序的改变对城市和市民利益只是一种单纯的损失。
再次，外地蔬菜生产基地和外地菜农成为制度变迁的最大受害者。在郊区菜园子建设过程中，城市和市民所受的损失是直接或间接的高菜价，相对他们的收入来说，这样的损失或许是可以承受的。然而，随着郊区菜园子的发展壮大，原先供应城市蔬菜的外地蔬菜生产基地则丧失了城市市场，导致整个原有生产经营链条因为市场丧失而断裂。原有生产经营链条上的从业者——从生产环节的菜农到从事产前、产中、产后服务的机构和人员都不可避免地面临失业和转业的压力。蔬菜生产经营是劳动密集型的产业，可以预见，由城市郊区菜园子建设造成的外地蔬菜生产基地的失业数量必然是巨大的，而由这种失业造成的对当地经济和社会秩序的冲击也是巨大的，外地蔬菜生产基地完全有可能因城市郊区菜园子建设而陷入经济萧条和社会不稳定的境地。从城乡关系上看，城市郊区菜园子建设是在城乡之间重新建立隔离带，其作用在于变相切断城乡之间的市场联系，将传统农业区逐渐排除在整个社会分工体系之外，导致市场化的良性的城乡一体化进程的中断。在这个过程中，城市郊区菜园子建设既降低了社会整体蔬菜生产经营效率，也造成了市民利益和菜农利益的损失。究其原因在于，过分相信政府干预的作用和效果，但事与愿违的是，城市郊区菜园子建设却产生了“任何建立在不适当地依赖国家和社区基础之上的经济体制注定是没有效率和不平等的” 〔5 〕 （P315 ）后果。
最后，城市郊区种菜大户、专业化合作社和现代化的农业公司是制度变迁的受益者。既然市民和外地菜农都是城市郊区菜园子建设的受害者，那么谁是制度变迁的受益者？那应该是接受补贴和扶持的郊区菜农。但与一般农业区相比，城市郊区人口密集，人均耕地更少，与菜地相联系的人均补贴量必然不大，加之蔬菜生产资本有机构成提高，由此带来的专业化技能要求提高和经营风险增大等因素，使越来越多的兼业化菜农退出蔬菜生产，这成为目前郊区菜地不断减少的重要原因。然而，对于具有规模经济的种菜大户、农产品专业化合作社和现代化农业公司而言，如果借助财政补贴而具备了市场竞争力，则郊区菜园子建设完全可以加快推进郊区蔬菜生产的规模化和专业化进程。按照奥尔森集体行动的逻辑，菜农生产规模扩大和菜农数量减少会使郊区菜农更容易形成有力量的、类似于发达国家中存在的农业利益集团。这个郊区菜农利益集团形成后会在两个方面展开行动：一是推动对郊区菜园子蔬菜生产财政补贴的增加，二是追求对城市蔬菜供应的垄断，最终可能使得市民稳定地“享受”高菜价，而外地菜农彻底地“退出”城市市场。
当然，由于比较收益低的缘故，兼业化菜农的退出并没有伴随郊区菜地的集中和规模化经营，这就意味着蔬菜生产的规模经济并不能弥补目前郊区蔬菜生产的比较劣势。在正常的市场条件下，强有力的郊区菜农利益集团是不会形成的。除非政策扶持足以弥补郊区蔬菜生产的比较劣势，郊区菜地规模化、集中化才会不断推进，郊区菜农利益集团才会逐渐形成。但目前郊区菜园子建设的第一行动集团并不是郊区菜农利益集团。
从城市郊区菜园子建设的政策效应中，很难找到具体的制度变迁的既得利益者，从而成为制度变迁的第一行动集团，但在实践中，是城市和市民充当了制度变迁第一行动集团的角色——因为城市和市民错误计算了自己的成本和收益而做出了不正确的选择。那么，使城市和市民错误计算成本和收益的原因又是什么？据笔者分析，原因主要有两点：一是来自蔬菜是生活必需品的产品特性，二是来自城乡利益博弈均衡的结果。改革开放以来，随着人们收入水平的提高和恩格尔系数的下降，蔬菜越来越成为人们的生活必需品。生活必需品需求弹性小，其价格的高低、质量的好坏直接影响到百姓的生活，出现问题后会立即引起民众的强烈反应和共鸣，对政府特别是中央政府形成巨大的压力。在这种情况下，相关的、感觉有效的对策措施会迅速出台。从一定意义上说，城市郊区菜园子建设是有病乱投医的处方，是对市民呼吁和抱怨的快速反应。而市民的呼吁和抱怨之所以能够成为政策选择则是城乡利益博弈均衡的结果。城市郊区菜园子建设从政策目标上看，是通过增加蔬菜供给的方式来实现城市蔬菜供应稳定和价格稳定以至下降，维护的是市民的利益，伤害的是菜农的利益。城市利益集团的利益博弈手段包括两种，第一种方式是通过投票倾向表达，第二种方式是抱怨，这都是积极的行动手段。而相对于市民，农民集团只能采取“退出”的消极的行动手段。利益博弈手段和渠道的差异使得城乡利益博弈双方力量悬殊，从而使得作为利益仲裁人的政府必然不断出台城市偏向政策，“作为经济转轨时期的一种政治安全保障” 〔6 〕，这是理性政府的最优策略。城市郊区菜园子建设作为城市偏向政策的继续，在没有经过充分研究和讨论的基础上就迅速推出，是对市民呼吁和抱怨的正面反应。
三、城市蔬菜供应和菜价稳定的最优路径——从生产领域转向流通领域
城市郊区菜园子建设力图从生产领域入手解决城市蔬菜供应和菜价稳定问题。但是，无论从市场逻辑还是从政府干预的逻辑看，城市郊区菜园子建设都没有必要性和可行性。虽然生产决定流通，但是具体到城市蔬菜供应和价格稳定问题，解决思路应该从生产领域转向流通领域。一方面，菜价波动的“最后一公里”问题要求我们有这种转变；另一方面，检讨目前政界和学界在菜价问题上的对策就会发现，在生产上做文章的很多办法进展都比较缓慢。因为蔬菜生产中一家一户传统经营模式占主导，缺乏有实力的菜农，无论是从蔬菜的品种、质量，还是订单蔬菜数量上，都达不到超市的要求。在城市蔬菜供应和菜价稳定问题上，出现在生产方面做功无效的现象并不是偶然的，其根本原因在于生产是微观问题，市场解决更有效率。而蔬菜流通过程更多牵涉到公共产品和公共服务，则政府干预更有抓手和必要。所以，解决城市蔬菜供应和菜价稳定问题的最优路径是从生产领域转向流通领域，努力降低流通费用，提高流通效率。
首先，保证城市蔬菜市场是一个开放而非封闭的市场，防止出现类似本地菜和外地菜明确区分的地方保护主义。只要城市蔬菜市场是开放的，则城市蔬菜价格就是全国范围内形成的均衡价格，其稳定性是最强的，这好比大船在风浪中会比小船更少感到颠簸的道理一样。当然，由于城市地租昂贵和生活成本高等因素导致城市菜价可能高一点，但只要保持城市蔬菜市场的开放性，则蔬菜流通的规模经济又有降低菜价的作用，从而出现城市菜价低于农村的状况。相反，如果出现类似城市郊区菜园子建设这样的措施所带来的市场封闭，则既不能保证蔬菜供应稳定，更不能带来菜价的稳定和降低。
其次，保证城市蔬菜市场是一个竞争而非垄断的市场，防止出现一家独大的独家经营。竞争是市场经济的活力之源，是资源有效配置最重要的动力机制。正是由于城市郊区菜园子建设具有形成生产垄断的潜在威胁，所以应排除在合理的政策选择之外。但是在城市化过程中，一些城市热衷于表面繁荣豪华的发展模式，过度求新、求大、求洋，忽视城市对百姓的服务功能，出现“贵族化”倾向。城市菜市场也在“贵族化”浪潮中，进入集中的、指定的社区菜市场，而原先那种简易的或露天的农贸市场越来越少，有的地方这种经营成本很低的市场正在慢慢消失，而代之以室内的所谓正规市场。城市菜市场的正规化和“贵族化”必然推动城市菜市场的减少和集中，为社区菜市场经营单位的垄断和独家经营创造了机会，也成为菜市场摊位经营单位逐年提高摊位费的便利条件，这些费用最终都要通过菜价转嫁到市民身上。为打破垄断，应该放弃菜市场“贵族化”的做法，每一社区都要开辟自由交易的菜市场，允许限制时间地点的摆摊经营。只要保证了市场的充分竞争，减少了垄断因素，菜价就不会直线上升，蔬菜供应稳定和菜价稳定就不会是遥不可及的事情。
最后，发挥政府干预在降低流通费用方面的作用。在菜价上涨和波动因素中， “最后一公里”是最主要的因素。从抓主要矛盾入手，狠抓流通费用的节约是降低和稳定菜价的最有效手段。而蔬菜流通费用是和政府相关的，更多的是政府提供的公共服务和公共产品价格高昂导致了蔬菜流通费用的居高不下：政府控制的汽油、柴油价格、高速公路的过路过桥费、社区菜市场的摊位费（社会化经营主体收取，但却是企业回收土地出让金的方式）、市场管理费和各种行政性税费。这些费用的高低很大程度上取决于政府的政策导向。有人提出将社区菜市场办成免费的公益事业，实现蔬菜流通市场的公益化，尽管这种提法值得商榷，但却是降低流通费用进而降低和稳定蔬菜价格的正确方向。
参考文献：
〔1〕本报记者.菜篮子，还得拎在手——七大城市蔬菜自给能力调查〔N〕. 人民日报， 2010-12-07．
〔2〕吴 楠.京城零售菜市场：“最后一公里”菜价涨五成〔N〕.北京晚报，2011-01-07
〔3〕黄少安，郭艳茹.对英国谷物法变革（1815～1846）的重新解释及对现实的启示〔J〕.中国社会科学，2006，（3）．
〔4〕马克思.资本论：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1975．
〔5〕〔日〕速水佑次郎.发展经济学——从贫困到富裕〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003．
〔6〕蔡 ，都 阳，王美艳.户籍制度与劳动力市场保护〔J〕.经济研究，2001，（12）．
责任编辑 于晓媛
〔收稿日期〕 2011-07-18
〔基金项目〕 山东省软科学研究计划项目“山东省新型农村社区建设的主要问题与对策研究”（2010RKGB2167），山东省高等学校人文社会科学研究项目“城乡统筹发展路径的理论与实证研究”（J10WF11），负责人辛宝海。
〔作者简介〕 辛宝海（1971-），男，山东利津人，曲阜师范大学马克思主义学院讲师、经济学博士。