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[摘要]应急管理组织體系建设是应急管理工作有效开展的重要前提。实施国家治理的战略，对应急管理组织体系建设提出了新要求。吉林省应急管理组织体系建设相对薄弱，需要在职能设计、责任保障、系统协同等方面加以完善和改进。
[关键词]应急管理 组织 体系 吉林省
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）16-0029-02
应急管理组织体系建设，是应急管理工作完善与发展的重要物质基础，也是各级各部门履行应急管理职能和提供公共安全保障服务的重要载体。相对而言，吉林省应急管理物质基础比较薄弱，尤其是在应急管理组织体系建设方面还不够健全，在新形势下，其应急管理职能的履行和应对突发事件的能力亟待提高。
一、吉林省应急管理组织的基本架构与职能
吉林省按照国务院的要求构建了应急管理组织体系。其主要组成部分包括领导机构（各级应急管理委员会，乡镇为领导小组）、办事机构（各级政府应急管理办公室）、工作机构（政府有关职能部门和单位）。
（一）省级基本架构与职能
吉林省在2004年成立了省突发事件总指挥部（2006年1月更名为省应急委员会）。省长担任省应急委员会主任，省委副书记、省政协主席、副省长、省长助理、省政府秘书长、省公安厅厅长、省军区副司令员、武警吉林省总队总队长兼任副主任、省政府副秘书长、省食品安全委员会办公室主任、办公厅主任及各职能部门一把手为基本成员。根据《吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省人民政府办公厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉政办发[2009]64号），作为省应急委员会的日常办事机构的省政府应急管理办公室设在省政府办公厅，由省政府秘书长兼任省政府应急办主任。省政府应急办下设三个职能处室：应急值守处、综合预案处和保障指导处。省级应急管理工作机构达到27个，涵盖灾害救助、气象安全、抗震救灾、防汛抗旱、森林防火、安全生产、公共卫生、公安消防、社会安全等领域。[1]从组织架构上看，全省应急管理组织体系建立，形成了“政府主导、部门协调、军地结合、社会参与”的应急管理格局；从责任分配上看，省政府将应急管理纳入省、市（州）、县政府及省直部门绩效考核内容，形成了“职能履行、责任落实”的应急管理工作评估机制。
（二）市县级基本架构与职能
吉林省各市（州）、县（市）级政府也参照省级模式，相继建立了应急委员会、办事机构和工作机构。市（州）政府的应急管理委员会，由市长兼任主任，副市长、市政府秘书长为副主任，政府下设部门和单位主要负责人为基本成员，其主要职能是统一领导、协调本级政府应急管理应对工作。市政府成立了应急管理办公室，包含总值班室、救灾办公室、应急指挥中心、应急保障科室等组成部分，其主要职能包括组织开展应急管理日常工作和应急体系建设、突发事件预防和应急保障、重大及特别重大突发事件应急处置的组织协调、应急管理督查等职责。市政府应急管理工作机构包括公安、卫生、安监、交委、地震、气象等应急管理职能凸显的单位，分别设立了应急管理办公室，其主要职能侧重于本单位业务领域的应急管理职责。各区县（自治县）政府都参照市政府应急委的设置模式，设立了应急管理委员会和应急办。乡镇街道也均成立了应急管理领导小组，在党政办或综治办设立了应急管理办公室，落实了专（兼）职工作人员。村（社区）设立了应急管理负责人和信息员。吉林省省、市（州）、县（市、区）三级政府应急管理办事机构共核定行政编制224名，实有人员226名。[2]全省形成了自上而下的市、区县（自治县）、乡镇街道、村（社区）四级应急管理组织体系。
二、新形势下对应急管理组织体系建设的新要求
（一）适配应急体系的顶层设计
目前，中国各级应急管理组织体系均是与应急预案、应急管理体制、机制与法制（“一案三制”）为核心内容的应急体系相适配的，是在2003年抗击“非典”疫情取得经验后得以形成和发展的。然而，当今和未来所面对的公共安全形势变得愈加复杂，公共突发事件无论从发生频次还是破坏力方面均是有增无减，“各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”。[3]为此，党的十八大提出要加强公共安全体系建设。这对各级应急管理组织体系建设提出了新的更高的要求——更好地满足人民群众日益增长的对公共安全这一公共产品的需要。对于吉林省而言，这就要求全面系统检测、思考其所面对的应急管理形势，从为全省、为国家负责的角度思考符合省情的应急体系建设的“顶层设计”，而应急管理组织体系建设必须紧密围绕“顶层设计”，做出统筹规划与建设。
（二）形成具有特色的应急管理组织体系
中国各级各部门均按照《突发事件应对法》中“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的建设要求进行应急管理组织体系建设。从实践来看，各级各部门虽然在应急管理体制方面结合自身的实际情况进行了各自的创新，但是应急管理组织体系却是大同小异。不可否认的是，它们都为应急管理的有效施为发挥了重要的作用。然而，在实践中，也暴露出了应急管理组织体系建设的诸多问题：诸如应急组织中领导机构、办事机构和工作机构之间，存在职能交叉、权责不等、信息沟通不畅、协同混乱等等。对于吉林省而言，亦需要进行应急管理组织体系建设的创新，不能简单地参照北京、广东等发达地区，需要根据本省的实际情况科学设计与建设，形成具有特色的应急管理组织体系。
（三）达成应急管理组织体系建设法治化
应急管理组织体系建设的目的在于更好地达成应急管理，其建设必须符合规范化合程序化的要求。虽然目前关于各级各部门的应急管理组织建设有法可依、有章可循，但是在组织间与组织内部还缺乏细节性的法律法规对各自的组织行为进行协同，应对突发事件中各级组织还存在着缺乏规范流程，依托长官意志现象较为严重，尤其是在涉及跨域指挥过程中，从预案编制到联合执行，尚缺乏组织间的法律规范指导。党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的总目标和重大任务，并提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。对于吉林省而言，这就要求应急管理组织体系建设务必也要遵循按照依法管理的要求，推进应急管理法治化，依法确权、依法捍权、依法追责，使应急管理组织内部、之间形成法治规范。 （四）强化应急管理的社会组织参与
应急管理的重心在于基层。衡量应急管理能力的重要基准在于能否有效触及基层的“末梢”。发动群众力量参与国家治理是我国的优良传统。习近平总书记指出，“要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会的力量来维护公共安全”。“政府主导、社会参与、优势互补、协同配合”的应急管理理念已经普及，然而在应急管理组织体系建设方面仍彰显不足。在传统的应急管理组织体系中，政府等行政部门在一定程度上还存在着“舍我其谁”“为我独尊”的意识和行为。社会组织（包括企业、公众、非政府组织等）等并没有被正式纳入到应急组织体系之中，其在应急管理之中的积极作用并未得到充分释放。对于吉林省而言，应急管理的社会组织参与尚显薄弱，基层社区、农村等应急组织建设需要加强，尤其是需要通过应急社会组织建设唤醒群众的自保及互助意识。
三、吉林省应急管理组织体系建设的发展路径
（一）科学定位传统应急管理组织职能
吉林省传统应急管理组织（领导机构、办事机构和工作机构）的发展必须满足有效提供满足公共安全产品的需要，职能定位于基于“源头治理与动态管理”承载公共安全的新任务与新挑战。第一，加强领导机构建设，重点在于促进其在应急管理中的统筹协调作用。精细化应急管理职责，突出强化应急准备，整合专项应急指挥机构，健全完善应急管理联席会议制度，实现重大问题研揣的常态化。第二，加强办事机构建设，重点在于理顺应急管理中的工作流程与工作机制，明确重点部门及核心枢纽，强化其与领导机构、工作机构之间的工作联系，充分发挥承上启下的作用。第三，加强工作机构建设，重点在于强化社区、乡镇及其所承担的专项应急管理职能，强化兼职人员专职化，組建专业化队伍。
（二）合理划分应急管理组织的责任
吉林省应急管理组织建设建设中，必须确保应急职能稳定、持续地发挥作用，构建各级各部门清晰的应急责任边界及效率效能评估体系。第一，在确立职能的基础上，探索各级各部门如何合理划分领导机构、办事机构和工作机构在应急管理中的责任，不宜过分责任上移或是下移，以能够确保各级各部门充分发挥应急管理中的能动性作为责任衡量的尺度。第二，基于责任构建各级各部门（尤其是办事机构及工作机构）应急管理标准化的流程再造。确保责任的履行的前提是具有明确的衡量体系及标准，为此需要研究制定基于应急管理事前、事中及事后的三个基本阶段的标准化流程建设，如应急值守的标准、应急预案编制的标准、应急救援队伍工作标准、应急物资物流体系建设标准、应急管理损失赔偿标准，等等。第三，加强各级各部门应急管理责任追究的司法建设。在应急管理的末梢（工作机构）的法律法规建设相当贫弱，当各级各部门的应急管理工作与标准出现偏差（尤其是较大偏差）的情况下，务必具有明确的法律法规确保对其进行责任的追究，此种法律法规设计的中心在于确保纠偏工作的长效维系。
（三）充分释放应急管理组织的协同效能
吉林省应急管理组织建设务必实现系统性、统合性，最大程度发挥应急管理组织的整体效能，即符合系统论中的整体协同性。“大”而“散”应急管理组织偏狭于耗费本已有限的财政资源。第一，加强基层（乡镇、农村）应急管理组织的建设，吉林省乡镇、农村地域广大但是应急管理建设相对薄弱，这构成了应急管理中的“木桶效应”，有效协同的前提是将其应急管理能力得以有效的提升。第二，加强军地应急管理联动机制。务必将武警、军队等发挥实质性应急管理职能的组织整合在应急管理组织体系中，由于军队及武警在权力隶属关系上的特殊性，此种连接的要点在于构建灵活、便捷、及时的沟通渠道与沟通渠道，并利用军队在信息搜集方面的优势，改变以往军队在应急管理中被动参与的局面。第三，加强应急管理社会组织建设。在城市社区应急管理工作中，建立预警系统尤为重要。[3]需要摒弃社会组织“大”“散”等偏见，摸底非政府组织、非赢利组织的应急管理能力，在专业能力上加强培训，在法律上予以应急管理身份认同，在财政上予以必要的资金支持，为社会组织合法的应急管理参与提供平台。
总之，应急管理务必视作为国家治理体系的不可分割的一部分。应急管理组织体系建设作为一项庞大的系统工程，在遵循国家法规构建的基础上，需要因地制宜基础上进行创新，科学设计应急管理职能，切实提高应急管理责任意识，充分发挥应急组织的协同作用，为吉林省各项事业的发展保驾护航。
【参考文献】
[1][2]魏礼群.中国应急管理报告2010[M].北京：红旗出版社，2011：166-167.
[3]闪淳昌.建设现代化应急管理体系的思考[J].社会治理，2015（05）.
[4]王芳.吉林省城市社区应急管理存在的问题及对策分析[J].新西部，2015（17）.
责任编辑：杨柳
[关键词]应急管理 组织 体系 吉林省
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）16-0029-02
应急管理组织体系建设，是应急管理工作完善与发展的重要物质基础，也是各级各部门履行应急管理职能和提供公共安全保障服务的重要载体。相对而言，吉林省应急管理物质基础比较薄弱，尤其是在应急管理组织体系建设方面还不够健全，在新形势下，其应急管理职能的履行和应对突发事件的能力亟待提高。
一、吉林省应急管理组织的基本架构与职能
吉林省按照国务院的要求构建了应急管理组织体系。其主要组成部分包括领导机构（各级应急管理委员会，乡镇为领导小组）、办事机构（各级政府应急管理办公室）、工作机构（政府有关职能部门和单位）。
（一）省级基本架构与职能
吉林省在2004年成立了省突发事件总指挥部（2006年1月更名为省应急委员会）。省长担任省应急委员会主任，省委副书记、省政协主席、副省长、省长助理、省政府秘书长、省公安厅厅长、省军区副司令员、武警吉林省总队总队长兼任副主任、省政府副秘书长、省食品安全委员会办公室主任、办公厅主任及各职能部门一把手为基本成员。根据《吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省人民政府办公厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉政办发[2009]64号），作为省应急委员会的日常办事机构的省政府应急管理办公室设在省政府办公厅，由省政府秘书长兼任省政府应急办主任。省政府应急办下设三个职能处室：应急值守处、综合预案处和保障指导处。省级应急管理工作机构达到27个，涵盖灾害救助、气象安全、抗震救灾、防汛抗旱、森林防火、安全生产、公共卫生、公安消防、社会安全等领域。[1]从组织架构上看，全省应急管理组织体系建立，形成了“政府主导、部门协调、军地结合、社会参与”的应急管理格局；从责任分配上看，省政府将应急管理纳入省、市（州）、县政府及省直部门绩效考核内容，形成了“职能履行、责任落实”的应急管理工作评估机制。
（二）市县级基本架构与职能
吉林省各市（州）、县（市）级政府也参照省级模式，相继建立了应急委员会、办事机构和工作机构。市（州）政府的应急管理委员会，由市长兼任主任，副市长、市政府秘书长为副主任，政府下设部门和单位主要负责人为基本成员，其主要职能是统一领导、协调本级政府应急管理应对工作。市政府成立了应急管理办公室，包含总值班室、救灾办公室、应急指挥中心、应急保障科室等组成部分，其主要职能包括组织开展应急管理日常工作和应急体系建设、突发事件预防和应急保障、重大及特别重大突发事件应急处置的组织协调、应急管理督查等职责。市政府应急管理工作机构包括公安、卫生、安监、交委、地震、气象等应急管理职能凸显的单位，分别设立了应急管理办公室，其主要职能侧重于本单位业务领域的应急管理职责。各区县（自治县）政府都参照市政府应急委的设置模式，设立了应急管理委员会和应急办。乡镇街道也均成立了应急管理领导小组，在党政办或综治办设立了应急管理办公室，落实了专（兼）职工作人员。村（社区）设立了应急管理负责人和信息员。吉林省省、市（州）、县（市、区）三级政府应急管理办事机构共核定行政编制224名，实有人员226名。[2]全省形成了自上而下的市、区县（自治县）、乡镇街道、村（社区）四级应急管理组织体系。
二、新形势下对应急管理组织体系建设的新要求
（一）适配应急体系的顶层设计
目前，中国各级应急管理组织体系均是与应急预案、应急管理体制、机制与法制（“一案三制”）为核心内容的应急体系相适配的，是在2003年抗击“非典”疫情取得经验后得以形成和发展的。然而，当今和未来所面对的公共安全形势变得愈加复杂，公共突发事件无论从发生频次还是破坏力方面均是有增无减，“各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”。[3]为此，党的十八大提出要加强公共安全体系建设。这对各级应急管理组织体系建设提出了新的更高的要求——更好地满足人民群众日益增长的对公共安全这一公共产品的需要。对于吉林省而言，这就要求全面系统检测、思考其所面对的应急管理形势，从为全省、为国家负责的角度思考符合省情的应急体系建设的“顶层设计”，而应急管理组织体系建设必须紧密围绕“顶层设计”，做出统筹规划与建设。
（二）形成具有特色的应急管理组织体系
中国各级各部门均按照《突发事件应对法》中“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的建设要求进行应急管理组织体系建设。从实践来看，各级各部门虽然在应急管理体制方面结合自身的实际情况进行了各自的创新，但是应急管理组织体系却是大同小异。不可否认的是，它们都为应急管理的有效施为发挥了重要的作用。然而，在实践中，也暴露出了应急管理组织体系建设的诸多问题：诸如应急组织中领导机构、办事机构和工作机构之间，存在职能交叉、权责不等、信息沟通不畅、协同混乱等等。对于吉林省而言，亦需要进行应急管理组织体系建设的创新，不能简单地参照北京、广东等发达地区，需要根据本省的实际情况科学设计与建设，形成具有特色的应急管理组织体系。
（三）达成应急管理组织体系建设法治化
应急管理组织体系建设的目的在于更好地达成应急管理，其建设必须符合规范化合程序化的要求。虽然目前关于各级各部门的应急管理组织建设有法可依、有章可循，但是在组织间与组织内部还缺乏细节性的法律法规对各自的组织行为进行协同，应对突发事件中各级组织还存在着缺乏规范流程，依托长官意志现象较为严重，尤其是在涉及跨域指挥过程中，从预案编制到联合执行，尚缺乏组织间的法律规范指导。党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的总目标和重大任务，并提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。对于吉林省而言，这就要求应急管理组织体系建设务必也要遵循按照依法管理的要求，推进应急管理法治化，依法确权、依法捍权、依法追责，使应急管理组织内部、之间形成法治规范。 （四）强化应急管理的社会组织参与
应急管理的重心在于基层。衡量应急管理能力的重要基准在于能否有效触及基层的“末梢”。发动群众力量参与国家治理是我国的优良传统。习近平总书记指出，“要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会的力量来维护公共安全”。“政府主导、社会参与、优势互补、协同配合”的应急管理理念已经普及，然而在应急管理组织体系建设方面仍彰显不足。在传统的应急管理组织体系中，政府等行政部门在一定程度上还存在着“舍我其谁”“为我独尊”的意识和行为。社会组织（包括企业、公众、非政府组织等）等并没有被正式纳入到应急组织体系之中，其在应急管理之中的积极作用并未得到充分释放。对于吉林省而言，应急管理的社会组织参与尚显薄弱，基层社区、农村等应急组织建设需要加强，尤其是需要通过应急社会组织建设唤醒群众的自保及互助意识。
三、吉林省应急管理组织体系建设的发展路径
（一）科学定位传统应急管理组织职能
吉林省传统应急管理组织（领导机构、办事机构和工作机构）的发展必须满足有效提供满足公共安全产品的需要，职能定位于基于“源头治理与动态管理”承载公共安全的新任务与新挑战。第一，加强领导机构建设，重点在于促进其在应急管理中的统筹协调作用。精细化应急管理职责，突出强化应急准备，整合专项应急指挥机构，健全完善应急管理联席会议制度，实现重大问题研揣的常态化。第二，加强办事机构建设，重点在于理顺应急管理中的工作流程与工作机制，明确重点部门及核心枢纽，强化其与领导机构、工作机构之间的工作联系，充分发挥承上启下的作用。第三，加强工作机构建设，重点在于强化社区、乡镇及其所承担的专项应急管理职能，强化兼职人员专职化，組建专业化队伍。
（二）合理划分应急管理组织的责任
吉林省应急管理组织建设建设中，必须确保应急职能稳定、持续地发挥作用，构建各级各部门清晰的应急责任边界及效率效能评估体系。第一，在确立职能的基础上，探索各级各部门如何合理划分领导机构、办事机构和工作机构在应急管理中的责任，不宜过分责任上移或是下移，以能够确保各级各部门充分发挥应急管理中的能动性作为责任衡量的尺度。第二，基于责任构建各级各部门（尤其是办事机构及工作机构）应急管理标准化的流程再造。确保责任的履行的前提是具有明确的衡量体系及标准，为此需要研究制定基于应急管理事前、事中及事后的三个基本阶段的标准化流程建设，如应急值守的标准、应急预案编制的标准、应急救援队伍工作标准、应急物资物流体系建设标准、应急管理损失赔偿标准，等等。第三，加强各级各部门应急管理责任追究的司法建设。在应急管理的末梢（工作机构）的法律法规建设相当贫弱，当各级各部门的应急管理工作与标准出现偏差（尤其是较大偏差）的情况下，务必具有明确的法律法规确保对其进行责任的追究，此种法律法规设计的中心在于确保纠偏工作的长效维系。
（三）充分释放应急管理组织的协同效能
吉林省应急管理组织建设务必实现系统性、统合性，最大程度发挥应急管理组织的整体效能，即符合系统论中的整体协同性。“大”而“散”应急管理组织偏狭于耗费本已有限的财政资源。第一，加强基层（乡镇、农村）应急管理组织的建设，吉林省乡镇、农村地域广大但是应急管理建设相对薄弱，这构成了应急管理中的“木桶效应”，有效协同的前提是将其应急管理能力得以有效的提升。第二，加强军地应急管理联动机制。务必将武警、军队等发挥实质性应急管理职能的组织整合在应急管理组织体系中，由于军队及武警在权力隶属关系上的特殊性，此种连接的要点在于构建灵活、便捷、及时的沟通渠道与沟通渠道，并利用军队在信息搜集方面的优势，改变以往军队在应急管理中被动参与的局面。第三，加强应急管理社会组织建设。在城市社区应急管理工作中，建立预警系统尤为重要。[3]需要摒弃社会组织“大”“散”等偏见，摸底非政府组织、非赢利组织的应急管理能力，在专业能力上加强培训，在法律上予以应急管理身份认同，在财政上予以必要的资金支持，为社会组织合法的应急管理参与提供平台。
总之，应急管理务必视作为国家治理体系的不可分割的一部分。应急管理组织体系建设作为一项庞大的系统工程，在遵循国家法规构建的基础上，需要因地制宜基础上进行创新，科学设计应急管理职能，切实提高应急管理责任意识，充分发挥应急组织的协同作用，为吉林省各项事业的发展保驾护航。
【参考文献】
[1][2]魏礼群.中国应急管理报告2010[M].北京：红旗出版社，2011：166-167.
[3]闪淳昌.建设现代化应急管理体系的思考[J].社会治理，2015（05）.
[4]王芳.吉林省城市社区应急管理存在的问题及对策分析[J].新西部，2015（17）.
责任编辑：杨柳