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摘 要:本文揭示了西部地区农村投融资体制改革面临的问题及成因,在此基础上提出了西部地区农村投融资体制改革的目标、方向和思路,并从增加农村资金供给与提高农村资金配置效率的双重层面为推进西部地区社会主义新农村建设提供了可资借鉴的制度创新框架和政策建议。
关键词:西部地区;农村投融资体制改革;政策选择
中图分类号:F303
文献标识码:A
文章编号:1000-176X(2008)07-0084-05
收稿日期:2008-05-24
基金项目:国家自然科学基金项目(70603022);西南大学农村经济与管理研究中心重大招标项目
作者简介:丁忠民(1960-),男,重庆人,副教授,硕士研究生导师,博士,主要从事农村金融和财政学等方面的研究。E-ma:l dzm@ swu.edu.cn
一、西部地区农村投融资体制改革滞后于新农村建设的现实要求
科学合理的农村投融资体制,对于推进社会主义新农村建设、实现农业和农村经济的可持续发展具有巨大的能动作用。一方面,农村投融资体制的良性运行有助于增加农村资本的有效供给,释放农村资本的产出潜能,推动农村经济“量”的扩张[1]。另一方面,农村投融资体制的良性运行能够带动各种生产要素的合理流动,促进农村生产专业化程度提高,引导农村产业化发展,实现农村经济结构的转换和升级,从而推动农村经济“质”的提升[2]。因此,要加快落后地区的农村经济发展,就必须重视改革不合理的农村投融资体制,大力营造良好的投融资体制运行环境[3]。然而,我国西部地区农村发展正面临投融资体制改革滞后所导致的资金投入不足和资金配置低效率的双重瓶颈,严重制约了农村经济的健康运行。
1·西部地区农村投融资体制的资金融通能力严重不足。农业和农村是西部经济的“弱质”产业和“弱势”领域,自身资金的积累能力不足,现行农村投融资体制又难以形成有效的资金吸纳能力,致使农村投融资渠道狭窄、农村资金流失现象严重。2005年,西部地区农村信用社存贷差高达1000多亿元;而且贷款余额中农业贷款占总贷款比率仅为47.98%,比全国农村信用社平均水平低近5个百分点,直接造成西部地区农村资金以上千亿元的规模流失。从农业银行涉农贷款的地区分布看, 2005年,中国农业银行在东、中、西部地区的涉农贷款占比依次为42.7%、30.4%和26.9%,西部地区明显处于劣势。中国农业发展银行的绝大部分政策性资金则集中于粮、棉、油流通领域,在粮、棉、油收购市场化运作和退耕还林等计划实施后,其业务迅速萎缩,在西部地区的贷款余额从2000年的1 354.54亿元减少到2004年1 305.24亿元。而西部地区各级政府财政实力有限,无力缓解农村资金融通困难问题。西部地区地方财政收入不仅远低于东部地区(2000—2005年间都不足东部的1/3, 2005年只相当于东部的1/4左右),与中部地区也有一定差距(这一差距由2000年的2亿多元扩大到2005年的3亿多元);西部地区的财政支农投入2005年仅为233.6亿元,远低于东部地区的396.3亿元,无法满足西部地区农村基础设施建设所必需的财政投融资支持;财政支农投入增长速度也是三大区域中最低的,直接导致财政支农投入力度与东部地区的差距进一步拉大。此外,西部地区的邮政储蓄50%以上的新增存款来自县以下地区,而95%以上的资金用于同业存放和证券投资,同样造成大量农村资金向东部以及非农部门转移。总之,西部地区的农业和农村投资能力明显不足,进而导致农业发展落后和农民增收缓慢等矛盾。
2·西部地区农村投融资体制的资金配置效率低下。目前,西部农村经济发展中资金配置效率低下和资金配置结构不合理的矛盾日益突出。由于缺乏有效的农村投融资运行机制,西部地区农村资金配置极不合理,被非法占用、挪用的比例很大,致使其投入和支出当中的无效部分过多,进而分流了农业和农村发展的资金供给。在目前西部的支农资金投入中,能直接促进农业综合生产能力提高的资金投入比重不高。重大水利工程、生态建设工程等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业的基础设施建设,长期以来一直统计在农业投资中,在一定程度上夸大了政府对农业投资的规模。据课题组在重庆万州、黔江的调查,这两个地区2005年财政农业投入用于重大水利工程和生态建设的占70%以上,直接用于农业综合生产能力建设的不足10%,用于支农的资金70%实际上与当地农民的直接利益没太大关系①(注：①中央财政支农投入同样存在这一问题。2001—2005年,中央农业基础设施投资为2 840亿元,其中用于重大水利工程和生态建设的资金占70%以上,直接用于农业综合生产能力建设的资金仅占11%。)。而西部地区各级地方政府政绩至上所引发的投资冲动和不规范行为往往使得业已稀缺的农村资金从农业和农村流入了其他行业或者被挥霍浪费掉②(注：审计署2004第2号审计公告表明,西部地区被调查的县财政支农资金投入中,平均有高达78·4%的资金被用于农林水气等部门的事业费。如新疆伊宁县,近年来,农林水事业单位人员由1 358人增加到2018人,增长49%,导致财政支农资金用于非生产性支出比重由64.8%上升到85.2%。),造成农业和农村经济发展资金短缺的状况一直难以得到有效缓解。直接表现为:近年来,我国西部地区农村固定资产投资占全国农村固定资产投资比重,由2000年的15.71%逐年下滑到2005年的12.7%。如果农村投融资体制的问题不能得到有效解决,西部地区农业和农村经济的可持续发展将难以为继。
3·西部地区农村投融资体制问题产生的根本原因在于制度抑制的长期积累。新中国成立后开始实施的国家赶超战略,在很长时间内面临一个关键性的外生变量,即国际政治、军事竞争和严酷的外部经济环境共同形成的压力[4]。在这一约束条件下,以牺牲经济效率为代价,选择政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上的重工业化,是巩固和发展新兴社会主义政权的“理性”选择。在这种经济发展战略下,农业、农民和农村经济只能成为经济资源和经济剩余的源头;为了有效地利用农业、农民和农村的经济资源和经济剩余,内生于经济发展战略的经济、金融制度体系必然要延伸到农村,成为国家控制下向工业和城市输送农村经济资源与经济剩余的管道,强制性地使农村经济服从于经济发展战略。改革开放以后,国家推行“先东部,后西部”发展战略,在政府政策的引导下,大量的资金从各个地区、各个部门涌向最先开放的地区和城市,直接造成东、西部经济发展差距持续拉大,造成相对贫困的西部农村地区难以形成有效的资本积累。另外,城市和工业改革也一直迫使政府试图通过牺牲农村经济发展来向低效率的国有企业注入改革所需要的资金,农村经济发展的制度抑制并没 有得到有效缓解[5]。可见,制度抑制的长期积累是当前我国西部地区农村投融资体制问题产生的根本原因。因此,解决西部地区农村投融资体制问题,必须从制度入手,以适应社会主义新农村建设为目标,进行包括农村金融制度、农村公共财政体制、农村公共品供给机制以及农业经营风险管理制度在内的全方位的制度整合与制度创新。惟其如此,西部地区农村经济发展的资金瓶颈问题才能得到最终解决。
二、西部地区农村投融资体制改革与创新的方向及思路
适应新农村建设和城乡统筹发展的现实需要,西部地区必须逐步建立以市场为导向、政府扶持为补充的新型农村投融资体制。西部地区农村投融资体制改革与创新,必须坚持以科学发展观为指导,以市场为取向,通过优惠政策扶持和引导,加快建立现代农村投融资体系,有效满足农村经济社会发展的资金需求,为建设社会主义新农村营造良好的投融资环境,并且能够由此带动西部地区现代农业快速发展和农村产业结构不断优化,实现农民收入稳定增长和城乡社会经济协调发展[6]。为了实现这一目标,西部地区农村投融资体制改革措施的实施必须厘清思路、明确方向。
1·要“健全体系”既要坚持市场原则推进改革,发挥市场机制的作用,又必须强化政策的扶持引导,综合发挥财税政策、货币政策的作用,构建分工合理、功能完善、竞争适度、相互合作、服务高效、可持续发展的多层次农村投融资体系和激励有效、风险可控、协调配套的政策扶持体系。
2·要“创新模式”就要建立金融支持与政府扶持有机结合的改革模式,坚持市场化取向与政策性支持有机结合的改革模式,明确改善服务与防范风险有机结合的改革模式,实施资金支持与机构建设有机结合的改革模式。
3·要“完善机制”就要完善以适度竞争为主要方式的激励机制,通过合理地开放市场准入,培育新的主体,引入适度竞争激活农村投融资体系的作用;完善以贴息为主要手段的调控机制,通过政府贴息起到调控和引导作用,在财政尚无力解决西部农村问题时,充分利用金融领域的“流动性过剩”投向西部地区新农村建设;完善以内外结合为基础的约束机制,通过农村投融资体系的内部建设与市场规范,确保各类支农投入的高效运作;完善以担保为核心内容的保障机制,为金融机构向西部农村的信贷提供担保,解决金融机构的“后顾之忧”[7];完善以风险控制为基本目标的监督机制,通过风险预警和管理体系的建设,保障农村资金安全运行。
三、深化西部地区农村投融资体制改革的政策选择
1·强化农村投融资体制改革的总体法律框架和法治工作,将深化农村投融资体制改革作为新农村建设和现代农业发展政策的重要组成部分,制度化推进西部地区农村投融资体制改革。(1)夯实农村投融资体制改革的法律基础,有效改善农村法治环境。尽快组织不同领域的法律专家对农村投融资体制改革的法律框架进行综合的系统审视和评估,并在此基础上立即着手解决法律框架、法治环境与现实的差距。切实落实农业基本投入、农业保险、农村社会保障等领域的立法工作,修正《农业法》、《农村土地承包法》、《农业科技推广法》,完善农业产业化经营、农业市场化发展、农产品价格保护、农村剩余劳动力转移、农村环境保护以及保障农村基层组织民主建设的法律法规体系,整合农村法治资源,增进农村各种经济组织的协同参与,从根本上提高农村法治水平。(2)依托农村投融资体制改革,构建促进西部地区“三农”发展的政策体系。重视并充分发挥农村投融资体制改革在现代农业、农村发展政策中的重要作用,切实保障农村投融资体制改革在宏观经济政策中的核心地位,并以此作为扶持和促进西部地区农村经济社会发展的重要手段。(3)加快配套制度建设,推进西部地区农村投融资体制改革进程。各级政府部门必须严格按照法律规范的要求,大力开展农村投融资体制的配套制度建设,通过农村经济制度的全方位整合与创新,为深化农村投融资体制改革营造良好的宏观制度环境。统筹就业制度、户籍制度、社会保障制度、土地管理制度和公共财政制度,不断探索金融体制、行政体制改革与创新,形成城乡统筹推进西部地区农村投融资体制改革的大好局面[8]。
2·高度重视农村市场主体培育和市场机制塑造,建立健全以市场为导向、政府扶持为补充的新型农村投融资运行机制的微观基础,为西部地区“三农”发展提供良好的市场环境。(1)培育现代农业、农村发展的市场主体。“以人为本”,把培育新型农民、造就现代农村市场主体作为塑造西部地区农村市场机制的立足点。努力把广大农户培养成有较强市场意识、较高生产技能、一定管理能力的现代农业、农村经营者。各级政府要切实赋予并保护好农民平等的市场主体地位,制定各种支持政策,以提高农业组织化为目标、以合作竞争为原则,依法积极稳妥地构建形式多样、适应现代市场经济发展要求的区域性、专业化、网络化的市场组织和产业组织,使农业组织成为农民的制度化的利益代言人和农民参与集体行动的主要形式,形成公平竞争的农村市场环境。(2)培育适应农村发展现实需求的金融市场主体。要在开放农村金融市场的基础上,赋予农村金融机构平等的竞争环境、比较自由的定价权力,明确农村金融机构的市场准入与退出的制度安排,引导多元化、有竞争的农村金融市场主体逐步成长[9]。要通过高效、公平的竞争,保障农村金融机构方便、快捷、可持续地满足农民和企业的金融需求。(3)建设有利于西部地区“三农”发展的市场环境。进一步改进西部地区农村商品市场和金融市场的基础设施,尽快建立农村征信制度和担保体系(包括允许不动产抵押的登记制度),构筑和谐的农村投融资环境。
3·明确中央和地方在农村投融资体制改革中的关系,制定并实施区域性、针对性的财政金融政策,切实保障西部地区新农村建设中政府的投入力度,有效扶持西部地区农村经济社会全面发展。(1)合理界定中央和地方在农村投融资体制改革中的职责分工。中央政府要致力于宏观方向的把握,地方政府要做好政策实施的引导工作。扶持和推动新型农村投融资体制建立的财政资金注入,应该在科学划分中央与地方政府事权的基础上,合理界定各级财政支出范围[10]。(2)科学制定并实施促进西部地区农村经济健康发展的财政金融政策。一方面,加大财政对西部地区城乡统筹的支持力度。继续增加中央财政投入,加强西部地区农村基础设施建设;采取有效措施帮助西部地区做大经济和财政“蛋糕”,缓解县乡财政困难;合理运用财政贴息手段,扶持西部地区龙头企业的成长与农业产业化发展;增强对农民专业合作经济组织发展的支持力度,提高农民与市场对接的组织化程度;搞好小额信贷和小额扶贫贷款到户试点的财政扶持,通过建立规范的政府间转移支付制度,扶持贫困地区、民族地区全面发展。另一方面,给西部地区开辟多种方式的金融 支持渠道。利用开发性金融配合财政政策引导地方经济发展;发行西部支农特别国债,引导城市金融资金下乡解决农村基础设施建设和贫困地区经济启动的资金需求;允许有条件的省级地方政府发行地方债券,引进多渠道资金,通过置换、冲销等多种方式化解政府财政历史包袱;进行资本运作,发挥直接融资对有效益的涉农项目的支持作用。(3)切实保障西部地区新农村建设中政府的投入力度。加大财政资金对农村公共产品的供给力度。政府支持西部地区新农村建设要抓准项目,突出重点,发挥西部地区农业生产的比较优势,坚持以市场为导向,集中抓好重点产业。充分发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用,引导社会资金进入新农村建设。
4·以开放的心态和宽阔的视野共创“区域协作、区域共赢”的发展模式,并由此建立激励金融资源均衡配置的发展格局,引导金融资源保留或进入欠发达的西部农村地区。(1)激活金融联动机制,并以此为契机发掘与其他区域,尤其是东部地区的合作潜力。西部地区必须把承接产业转移作为增强金融服务的着力点,围绕发达地区的产业梯度转移与承接做好文章。以实体经济的合作为依托,实现物流与资金流的相互促进,推动区域金融合作,促进西部地区与沿海发达地区的市场对接。把自身金融基础建设作为优化金融布局的重要前提,鼓励金融机构的相互延伸,引进发达地区的金融机构,填补西部地区,尤其是贫困地区的空白。(2)建立城乡统筹的资源配置体系,大力促进城乡经济协调发展。建立合理的“以工补农、城市支持农村的”资金转移模式,完善西部地区“工农互动、城乡协调发展”的机制,进一步加强对西部地区农业和农村经济发展的指导。通过公共财政逐步向农村提供均等的基本公共服务,加大对民族地区、边疆地区、贫困地区、水库移民地区等特殊区域的支持力度,建立区域协调发展的长效机制。按照区域特点,制定该区域农业和农村经济发展的扶持政策,促进发达地区带动和帮助欠发达地区农业和农村经济发展,扩大农业技术、人才培养等方面的对口援助和企业间经济合作。(3)建立激励金融资源均衡配置的产业格局,引导农村金融服务于欠发达地区。一方面,精心打造能发挥本区域自然资源和区域优势的产业,并尽可能地延长产业链,形成金融资源的“点—线(一点带一线,多点带多线)”配置模式,带动农村产业的快速发展。另一方面,以政府为主导,金融机构和社会团体积极参与,建立多层次的创业基金,鼓励创业,不断优化区域产业结构,增加以产业为依托的金融资源的有效需求,为金融资源向欠发达地区聚集创造条件,并由此形成引导银行业资金流向西部农村特别是贫困农村地区的有效渠道。
5·推进农村金融人才培养和技术创新,完善农村金融服务体系,加快农村投融资工具开发和渠道拓展,在西部地区构建多元化的农村产业发展和农业产业化经营的投融资平台。(1)以人才培养和技术创新为切入点,增强农村金融的核心竞争力。农村金融体系是一个复杂的多层次系统,改革与完善农村金融体系,应当遵循“需求分析—功能定位—组织胜任特征”的思路,做到宏观、中观和微观的三结合。目前来看,应当以人才培养和技术创新为切入点,培育农村金融组织的“核心胜任特征”,做到视角微观化、区域差异化和进程动态化。(2)以观念调整和知识更新为突破口,运用好现代融资渠道和金融工具。积极引进发达地区的风险投资基金来西部地区发展业务,孵化农业高新技术企业,促进农业科技成果转化。运用现代金融工具帮助西部地区龙头企业参与资本市场融资。通过农产品期货、农业保险等金融产品的有效供给,分散农业风险,促进现代农业发展模式的建立。(3)以有效的产业组织政策为指导,构建农村金融服务平台。发挥政府职能和产业组织政策的诱导性作用,在西部农村实现“差别化、多样化金融”,在积极推进农村经济产业化过程中,同步推进农村金融产业化,为农村产业发展提供配套的信贷、直接融资、支付清算、财务咨询和信用评估等方面的支持,建设良好的农村金融服务平台。
6·做好农村投融资的绩效考核工作,强化农村投融资的监督管理,提高农村资金配置的经济效益和社会效益,实现西部地区农村经济发展与农村投融资体制改革的良性互动。(1)加强西部地区财政支农资金管理,建立财政支农资金整合机制。在西部地区尽快建立以县为单位的支农资金整合工作机制,形成各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。统筹安排支农资金的分配使用,根据建设项目和农业发展目标,区分轻重缓急,对申请的上级财政部门支农资金和本级支农资金的使用统筹安排,逐步做到支农项目申报、审批、实施的集中统一。建立以主导产业和项目打造支农资金整合的平台,做好相关资金投放的绩效考核工作。健全重大决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度,强化工作执行力,继续坚持和完善重点工作联席会议制度、工作督导制度、领导联系点制度,强化重大事项督查、一般事项督办等具体措施。(2)完善西部地区金融支农激励机制,建立金融支农服务质量考核体系。通过资金自主定价权、信贷补贴、税收优惠等措施以及完善有问题的农村金融机构的退出标准,为金融服务于“三农”提供连续的正向激励。鼓励开发性金融机构和商业银行与农村金融机构建立战略联盟,由开发性金融机构和商业银行承担筛选、评价、监督和激励小额信贷机构的任务,按照商业化原则为农村金融提供资金和技术支持。这样既可以快速增加农村金融和小额信贷的覆盖面,又可以避免强迫商业银行到自己并不熟悉的农村去经营陌生的业务,同时还可以改善监管的效果、节约政府的成本。把本地区农村金融资源的保有率作为检验农村金融绩效的核心指标,开展西部地区农村金融绩效评估试点工作,积极探索内部考核与群众评议、专家评价相结合的评估办法,推动绩效评估制度化、公开化。(3)深化西部地区农村经济体制改革,促进农村经济发展与农村投融资体制改革共同进步。有效配置农村资金是西部地区农村投融资体制走出“困境”的切入点,但“治本”还在于市场制度在农村的确立、完善和“二元经济”的“一元化”。因此,统筹城乡发展、进一步深化西部地区农村经济体制改革是最终解决问题的“治本”之策。
参考文献:
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[3] Guasch, J·Luis and Braverman, Avishay·The Theoryof Rural Credit Markets [R]·Working Paper,University ofCalifornia, San Diego1990·61-65·
[4] 张杰·中国农村金融制度:结构·变迁与政策[M]·北京:中国人民大学出版社, 2003·
[5] 刘仁伍,吴竞择·略论农村金融制度创新与方向[N]·金融时报, 2006-01-02·
[6] 唐双宁·建立城乡金融资源配置体系大力促进农村金融发展[N]·经济日报, 2007-06-19·
[7] 汤敏·谨防新农村建设中的金融缺位[OL]·http: //finance·sina·com·cn,新浪财经, 2006 - 02-07·
[8] 温家宝·推进农村改革为新农村建设提供体制保障[J]·求是, 2006, (18)·
[9] 何广文·增加西部地区金融竞争路径[N]·金融时报, 2006-10-12·
[10] 温涛,王煜宇·政府主导的农业信贷、财政支农模式的经济效应———基于中国1952至2002年的经验验证[J]·中国农村经济, 2005, (10)·
(责任编辑:韩淑丽)
关键词:西部地区;农村投融资体制改革;政策选择
中图分类号:F303
文献标识码:A
文章编号:1000-176X(2008)07-0084-05
收稿日期:2008-05-24
基金项目:国家自然科学基金项目(70603022);西南大学农村经济与管理研究中心重大招标项目
作者简介:丁忠民(1960-),男,重庆人,副教授,硕士研究生导师,博士,主要从事农村金融和财政学等方面的研究。E-ma:l dzm@ swu.edu.cn
一、西部地区农村投融资体制改革滞后于新农村建设的现实要求
科学合理的农村投融资体制,对于推进社会主义新农村建设、实现农业和农村经济的可持续发展具有巨大的能动作用。一方面,农村投融资体制的良性运行有助于增加农村资本的有效供给,释放农村资本的产出潜能,推动农村经济“量”的扩张[1]。另一方面,农村投融资体制的良性运行能够带动各种生产要素的合理流动,促进农村生产专业化程度提高,引导农村产业化发展,实现农村经济结构的转换和升级,从而推动农村经济“质”的提升[2]。因此,要加快落后地区的农村经济发展,就必须重视改革不合理的农村投融资体制,大力营造良好的投融资体制运行环境[3]。然而,我国西部地区农村发展正面临投融资体制改革滞后所导致的资金投入不足和资金配置低效率的双重瓶颈,严重制约了农村经济的健康运行。
1·西部地区农村投融资体制的资金融通能力严重不足。农业和农村是西部经济的“弱质”产业和“弱势”领域,自身资金的积累能力不足,现行农村投融资体制又难以形成有效的资金吸纳能力,致使农村投融资渠道狭窄、农村资金流失现象严重。2005年,西部地区农村信用社存贷差高达1000多亿元;而且贷款余额中农业贷款占总贷款比率仅为47.98%,比全国农村信用社平均水平低近5个百分点,直接造成西部地区农村资金以上千亿元的规模流失。从农业银行涉农贷款的地区分布看, 2005年,中国农业银行在东、中、西部地区的涉农贷款占比依次为42.7%、30.4%和26.9%,西部地区明显处于劣势。中国农业发展银行的绝大部分政策性资金则集中于粮、棉、油流通领域,在粮、棉、油收购市场化运作和退耕还林等计划实施后,其业务迅速萎缩,在西部地区的贷款余额从2000年的1 354.54亿元减少到2004年1 305.24亿元。而西部地区各级政府财政实力有限,无力缓解农村资金融通困难问题。西部地区地方财政收入不仅远低于东部地区(2000—2005年间都不足东部的1/3, 2005年只相当于东部的1/4左右),与中部地区也有一定差距(这一差距由2000年的2亿多元扩大到2005年的3亿多元);西部地区的财政支农投入2005年仅为233.6亿元,远低于东部地区的396.3亿元,无法满足西部地区农村基础设施建设所必需的财政投融资支持;财政支农投入增长速度也是三大区域中最低的,直接导致财政支农投入力度与东部地区的差距进一步拉大。此外,西部地区的邮政储蓄50%以上的新增存款来自县以下地区,而95%以上的资金用于同业存放和证券投资,同样造成大量农村资金向东部以及非农部门转移。总之,西部地区的农业和农村投资能力明显不足,进而导致农业发展落后和农民增收缓慢等矛盾。
2·西部地区农村投融资体制的资金配置效率低下。目前,西部农村经济发展中资金配置效率低下和资金配置结构不合理的矛盾日益突出。由于缺乏有效的农村投融资运行机制,西部地区农村资金配置极不合理,被非法占用、挪用的比例很大,致使其投入和支出当中的无效部分过多,进而分流了农业和农村发展的资金供给。在目前西部的支农资金投入中,能直接促进农业综合生产能力提高的资金投入比重不高。重大水利工程、生态建设工程等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业的基础设施建设,长期以来一直统计在农业投资中,在一定程度上夸大了政府对农业投资的规模。据课题组在重庆万州、黔江的调查,这两个地区2005年财政农业投入用于重大水利工程和生态建设的占70%以上,直接用于农业综合生产能力建设的不足10%,用于支农的资金70%实际上与当地农民的直接利益没太大关系①(注：①中央财政支农投入同样存在这一问题。2001—2005年,中央农业基础设施投资为2 840亿元,其中用于重大水利工程和生态建设的资金占70%以上,直接用于农业综合生产能力建设的资金仅占11%。)。而西部地区各级地方政府政绩至上所引发的投资冲动和不规范行为往往使得业已稀缺的农村资金从农业和农村流入了其他行业或者被挥霍浪费掉②(注：审计署2004第2号审计公告表明,西部地区被调查的县财政支农资金投入中,平均有高达78·4%的资金被用于农林水气等部门的事业费。如新疆伊宁县,近年来,农林水事业单位人员由1 358人增加到2018人,增长49%,导致财政支农资金用于非生产性支出比重由64.8%上升到85.2%。),造成农业和农村经济发展资金短缺的状况一直难以得到有效缓解。直接表现为:近年来,我国西部地区农村固定资产投资占全国农村固定资产投资比重,由2000年的15.71%逐年下滑到2005年的12.7%。如果农村投融资体制的问题不能得到有效解决,西部地区农业和农村经济的可持续发展将难以为继。
3·西部地区农村投融资体制问题产生的根本原因在于制度抑制的长期积累。新中国成立后开始实施的国家赶超战略,在很长时间内面临一个关键性的外生变量,即国际政治、军事竞争和严酷的外部经济环境共同形成的压力[4]。在这一约束条件下,以牺牲经济效率为代价,选择政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上的重工业化,是巩固和发展新兴社会主义政权的“理性”选择。在这种经济发展战略下,农业、农民和农村经济只能成为经济资源和经济剩余的源头;为了有效地利用农业、农民和农村的经济资源和经济剩余,内生于经济发展战略的经济、金融制度体系必然要延伸到农村,成为国家控制下向工业和城市输送农村经济资源与经济剩余的管道,强制性地使农村经济服从于经济发展战略。改革开放以后,国家推行“先东部,后西部”发展战略,在政府政策的引导下,大量的资金从各个地区、各个部门涌向最先开放的地区和城市,直接造成东、西部经济发展差距持续拉大,造成相对贫困的西部农村地区难以形成有效的资本积累。另外,城市和工业改革也一直迫使政府试图通过牺牲农村经济发展来向低效率的国有企业注入改革所需要的资金,农村经济发展的制度抑制并没 有得到有效缓解[5]。可见,制度抑制的长期积累是当前我国西部地区农村投融资体制问题产生的根本原因。因此,解决西部地区农村投融资体制问题,必须从制度入手,以适应社会主义新农村建设为目标,进行包括农村金融制度、农村公共财政体制、农村公共品供给机制以及农业经营风险管理制度在内的全方位的制度整合与制度创新。惟其如此,西部地区农村经济发展的资金瓶颈问题才能得到最终解决。
二、西部地区农村投融资体制改革与创新的方向及思路
适应新农村建设和城乡统筹发展的现实需要,西部地区必须逐步建立以市场为导向、政府扶持为补充的新型农村投融资体制。西部地区农村投融资体制改革与创新,必须坚持以科学发展观为指导,以市场为取向,通过优惠政策扶持和引导,加快建立现代农村投融资体系,有效满足农村经济社会发展的资金需求,为建设社会主义新农村营造良好的投融资环境,并且能够由此带动西部地区现代农业快速发展和农村产业结构不断优化,实现农民收入稳定增长和城乡社会经济协调发展[6]。为了实现这一目标,西部地区农村投融资体制改革措施的实施必须厘清思路、明确方向。
1·要“健全体系”既要坚持市场原则推进改革,发挥市场机制的作用,又必须强化政策的扶持引导,综合发挥财税政策、货币政策的作用,构建分工合理、功能完善、竞争适度、相互合作、服务高效、可持续发展的多层次农村投融资体系和激励有效、风险可控、协调配套的政策扶持体系。
2·要“创新模式”就要建立金融支持与政府扶持有机结合的改革模式,坚持市场化取向与政策性支持有机结合的改革模式,明确改善服务与防范风险有机结合的改革模式,实施资金支持与机构建设有机结合的改革模式。
3·要“完善机制”就要完善以适度竞争为主要方式的激励机制,通过合理地开放市场准入,培育新的主体,引入适度竞争激活农村投融资体系的作用;完善以贴息为主要手段的调控机制,通过政府贴息起到调控和引导作用,在财政尚无力解决西部农村问题时,充分利用金融领域的“流动性过剩”投向西部地区新农村建设;完善以内外结合为基础的约束机制,通过农村投融资体系的内部建设与市场规范,确保各类支农投入的高效运作;完善以担保为核心内容的保障机制,为金融机构向西部农村的信贷提供担保,解决金融机构的“后顾之忧”[7];完善以风险控制为基本目标的监督机制,通过风险预警和管理体系的建设,保障农村资金安全运行。
三、深化西部地区农村投融资体制改革的政策选择
1·强化农村投融资体制改革的总体法律框架和法治工作,将深化农村投融资体制改革作为新农村建设和现代农业发展政策的重要组成部分,制度化推进西部地区农村投融资体制改革。(1)夯实农村投融资体制改革的法律基础,有效改善农村法治环境。尽快组织不同领域的法律专家对农村投融资体制改革的法律框架进行综合的系统审视和评估,并在此基础上立即着手解决法律框架、法治环境与现实的差距。切实落实农业基本投入、农业保险、农村社会保障等领域的立法工作,修正《农业法》、《农村土地承包法》、《农业科技推广法》,完善农业产业化经营、农业市场化发展、农产品价格保护、农村剩余劳动力转移、农村环境保护以及保障农村基层组织民主建设的法律法规体系,整合农村法治资源,增进农村各种经济组织的协同参与,从根本上提高农村法治水平。(2)依托农村投融资体制改革,构建促进西部地区“三农”发展的政策体系。重视并充分发挥农村投融资体制改革在现代农业、农村发展政策中的重要作用,切实保障农村投融资体制改革在宏观经济政策中的核心地位,并以此作为扶持和促进西部地区农村经济社会发展的重要手段。(3)加快配套制度建设,推进西部地区农村投融资体制改革进程。各级政府部门必须严格按照法律规范的要求,大力开展农村投融资体制的配套制度建设,通过农村经济制度的全方位整合与创新,为深化农村投融资体制改革营造良好的宏观制度环境。统筹就业制度、户籍制度、社会保障制度、土地管理制度和公共财政制度,不断探索金融体制、行政体制改革与创新,形成城乡统筹推进西部地区农村投融资体制改革的大好局面[8]。
2·高度重视农村市场主体培育和市场机制塑造,建立健全以市场为导向、政府扶持为补充的新型农村投融资运行机制的微观基础,为西部地区“三农”发展提供良好的市场环境。(1)培育现代农业、农村发展的市场主体。“以人为本”,把培育新型农民、造就现代农村市场主体作为塑造西部地区农村市场机制的立足点。努力把广大农户培养成有较强市场意识、较高生产技能、一定管理能力的现代农业、农村经营者。各级政府要切实赋予并保护好农民平等的市场主体地位,制定各种支持政策,以提高农业组织化为目标、以合作竞争为原则,依法积极稳妥地构建形式多样、适应现代市场经济发展要求的区域性、专业化、网络化的市场组织和产业组织,使农业组织成为农民的制度化的利益代言人和农民参与集体行动的主要形式,形成公平竞争的农村市场环境。(2)培育适应农村发展现实需求的金融市场主体。要在开放农村金融市场的基础上,赋予农村金融机构平等的竞争环境、比较自由的定价权力,明确农村金融机构的市场准入与退出的制度安排,引导多元化、有竞争的农村金融市场主体逐步成长[9]。要通过高效、公平的竞争,保障农村金融机构方便、快捷、可持续地满足农民和企业的金融需求。(3)建设有利于西部地区“三农”发展的市场环境。进一步改进西部地区农村商品市场和金融市场的基础设施,尽快建立农村征信制度和担保体系(包括允许不动产抵押的登记制度),构筑和谐的农村投融资环境。
3·明确中央和地方在农村投融资体制改革中的关系,制定并实施区域性、针对性的财政金融政策,切实保障西部地区新农村建设中政府的投入力度,有效扶持西部地区农村经济社会全面发展。(1)合理界定中央和地方在农村投融资体制改革中的职责分工。中央政府要致力于宏观方向的把握,地方政府要做好政策实施的引导工作。扶持和推动新型农村投融资体制建立的财政资金注入,应该在科学划分中央与地方政府事权的基础上,合理界定各级财政支出范围[10]。(2)科学制定并实施促进西部地区农村经济健康发展的财政金融政策。一方面,加大财政对西部地区城乡统筹的支持力度。继续增加中央财政投入,加强西部地区农村基础设施建设;采取有效措施帮助西部地区做大经济和财政“蛋糕”,缓解县乡财政困难;合理运用财政贴息手段,扶持西部地区龙头企业的成长与农业产业化发展;增强对农民专业合作经济组织发展的支持力度,提高农民与市场对接的组织化程度;搞好小额信贷和小额扶贫贷款到户试点的财政扶持,通过建立规范的政府间转移支付制度,扶持贫困地区、民族地区全面发展。另一方面,给西部地区开辟多种方式的金融 支持渠道。利用开发性金融配合财政政策引导地方经济发展;发行西部支农特别国债,引导城市金融资金下乡解决农村基础设施建设和贫困地区经济启动的资金需求;允许有条件的省级地方政府发行地方债券,引进多渠道资金,通过置换、冲销等多种方式化解政府财政历史包袱;进行资本运作,发挥直接融资对有效益的涉农项目的支持作用。(3)切实保障西部地区新农村建设中政府的投入力度。加大财政资金对农村公共产品的供给力度。政府支持西部地区新农村建设要抓准项目,突出重点,发挥西部地区农业生产的比较优势,坚持以市场为导向,集中抓好重点产业。充分发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用,引导社会资金进入新农村建设。
4·以开放的心态和宽阔的视野共创“区域协作、区域共赢”的发展模式,并由此建立激励金融资源均衡配置的发展格局,引导金融资源保留或进入欠发达的西部农村地区。(1)激活金融联动机制,并以此为契机发掘与其他区域,尤其是东部地区的合作潜力。西部地区必须把承接产业转移作为增强金融服务的着力点,围绕发达地区的产业梯度转移与承接做好文章。以实体经济的合作为依托,实现物流与资金流的相互促进,推动区域金融合作,促进西部地区与沿海发达地区的市场对接。把自身金融基础建设作为优化金融布局的重要前提,鼓励金融机构的相互延伸,引进发达地区的金融机构,填补西部地区,尤其是贫困地区的空白。(2)建立城乡统筹的资源配置体系,大力促进城乡经济协调发展。建立合理的“以工补农、城市支持农村的”资金转移模式,完善西部地区“工农互动、城乡协调发展”的机制,进一步加强对西部地区农业和农村经济发展的指导。通过公共财政逐步向农村提供均等的基本公共服务,加大对民族地区、边疆地区、贫困地区、水库移民地区等特殊区域的支持力度,建立区域协调发展的长效机制。按照区域特点,制定该区域农业和农村经济发展的扶持政策,促进发达地区带动和帮助欠发达地区农业和农村经济发展,扩大农业技术、人才培养等方面的对口援助和企业间经济合作。(3)建立激励金融资源均衡配置的产业格局,引导农村金融服务于欠发达地区。一方面,精心打造能发挥本区域自然资源和区域优势的产业,并尽可能地延长产业链,形成金融资源的“点—线(一点带一线,多点带多线)”配置模式,带动农村产业的快速发展。另一方面,以政府为主导,金融机构和社会团体积极参与,建立多层次的创业基金,鼓励创业,不断优化区域产业结构,增加以产业为依托的金融资源的有效需求,为金融资源向欠发达地区聚集创造条件,并由此形成引导银行业资金流向西部农村特别是贫困农村地区的有效渠道。
5·推进农村金融人才培养和技术创新,完善农村金融服务体系,加快农村投融资工具开发和渠道拓展,在西部地区构建多元化的农村产业发展和农业产业化经营的投融资平台。(1)以人才培养和技术创新为切入点,增强农村金融的核心竞争力。农村金融体系是一个复杂的多层次系统,改革与完善农村金融体系,应当遵循“需求分析—功能定位—组织胜任特征”的思路,做到宏观、中观和微观的三结合。目前来看,应当以人才培养和技术创新为切入点,培育农村金融组织的“核心胜任特征”,做到视角微观化、区域差异化和进程动态化。(2)以观念调整和知识更新为突破口,运用好现代融资渠道和金融工具。积极引进发达地区的风险投资基金来西部地区发展业务,孵化农业高新技术企业,促进农业科技成果转化。运用现代金融工具帮助西部地区龙头企业参与资本市场融资。通过农产品期货、农业保险等金融产品的有效供给,分散农业风险,促进现代农业发展模式的建立。(3)以有效的产业组织政策为指导,构建农村金融服务平台。发挥政府职能和产业组织政策的诱导性作用,在西部农村实现“差别化、多样化金融”,在积极推进农村经济产业化过程中,同步推进农村金融产业化,为农村产业发展提供配套的信贷、直接融资、支付清算、财务咨询和信用评估等方面的支持,建设良好的农村金融服务平台。
6·做好农村投融资的绩效考核工作,强化农村投融资的监督管理,提高农村资金配置的经济效益和社会效益,实现西部地区农村经济发展与农村投融资体制改革的良性互动。(1)加强西部地区财政支农资金管理,建立财政支农资金整合机制。在西部地区尽快建立以县为单位的支农资金整合工作机制,形成各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。统筹安排支农资金的分配使用,根据建设项目和农业发展目标,区分轻重缓急,对申请的上级财政部门支农资金和本级支农资金的使用统筹安排,逐步做到支农项目申报、审批、实施的集中统一。建立以主导产业和项目打造支农资金整合的平台,做好相关资金投放的绩效考核工作。健全重大决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度,强化工作执行力,继续坚持和完善重点工作联席会议制度、工作督导制度、领导联系点制度,强化重大事项督查、一般事项督办等具体措施。(2)完善西部地区金融支农激励机制,建立金融支农服务质量考核体系。通过资金自主定价权、信贷补贴、税收优惠等措施以及完善有问题的农村金融机构的退出标准,为金融服务于“三农”提供连续的正向激励。鼓励开发性金融机构和商业银行与农村金融机构建立战略联盟,由开发性金融机构和商业银行承担筛选、评价、监督和激励小额信贷机构的任务,按照商业化原则为农村金融提供资金和技术支持。这样既可以快速增加农村金融和小额信贷的覆盖面,又可以避免强迫商业银行到自己并不熟悉的农村去经营陌生的业务,同时还可以改善监管的效果、节约政府的成本。把本地区农村金融资源的保有率作为检验农村金融绩效的核心指标,开展西部地区农村金融绩效评估试点工作,积极探索内部考核与群众评议、专家评价相结合的评估办法,推动绩效评估制度化、公开化。(3)深化西部地区农村经济体制改革,促进农村经济发展与农村投融资体制改革共同进步。有效配置农村资金是西部地区农村投融资体制走出“困境”的切入点,但“治本”还在于市场制度在农村的确立、完善和“二元经济”的“一元化”。因此,统筹城乡发展、进一步深化西部地区农村经济体制改革是最终解决问题的“治本”之策。
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[10] 温涛,王煜宇·政府主导的农业信贷、财政支农模式的经济效应———基于中国1952至2002年的经验验证[J]·中国农村经济, 2005, (10)·
(责任编辑:韩淑丽)