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根据《国务院关于投资体制改革的决定》，政府投资项目要进一步加强管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”改革。代建制改革是近几年来一些地方政府在改革政府投资项目建设实施管理中的制度创新。它规范和约束政府投资项目各方的行为，创建合理的利益制约机制，有利于提高政府投资项目管理水平，控制项目投资，保证工程质量和效益。
一、政府投资项目代建制改革思路
代建制是指政府或政府授权单位通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），代表政府负责政府投资项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位代行项目投资主体职责，有关土地、规划、环保等部门按规定履行行政审批职责，但改由代建单位申办各项行政审批手续。
代建制模式以市场为依托、以竞争为手段、以提高投资效益为目的，政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理，实现从政府投资项目的直接生产、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者的角色转变，体现的是公开竞争、市场力量在经济运行和资源配置中起主导作用。
代建制的主要操作办法是：在使用单位提出的项目建议书批准后，由政府或政府授权单位招标选择代建单位。代建单位作为政府投资主体的代表，依合约从事项目建设的全过程组织管理工作，包括编制项目可研报告、初步设计、组织工程招标、建设管理等。所有涉及重大投资变动的事项由代建单位报政府投资主管部门核准。项目使用单位不再参与项目实施的日常管理，主要负责项目建议书的报批立项、参与项目建设方案审查和实施过程监督。代建单位作为独立承担责任的法人，在项目通过政府验收前，一切风险自担，包括超概算和工期延误造成的投资增加（投资控制在概算内除外）。
从各地改革试点情况看，目前代建单位的产生和运作主要有以下三种主要模式。
（一）政府专业代建公司模式。其运作方式为由政府组建或指定若干家具备较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司，对指定项目实行代建，按企业经营管理。这种模式的优点是政府意愿可以较好地通过代建单位实现；缺点是具有一定的垄断性，如果政府部门把关不严，代建单位容易与使用单位串通，造成概算不科学，同时也会造成代建单位内部管理效益降低，在项目较多的情况下，管理力度和水平会下降。
（二）政府专业管理机构模式。其运作方式为由政府成立具有较强经济、技术实力的代建机构，按事业单位管理，对所有政府投资项目实行代建。这种模式的优点是代建单位以政府机构的身份出现，方便协调建设中的各种问题，对该机构政府也便于监督与管理，有些合理的变更易于实现。缺点是要新设机构，且政府管理的机构无法承担超概算责任。非赢利型机构设计缺乏必要的竞争和激励机制，一旦项目多、担子重、人员和技术力量支撑问题凸现时，机构的管理效率将降低。
（三）项目管理公司竞争代建模式。其运作方式为政府设立准入条件，按市场竞争原则，由市场形成若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并能承担投资风险的项目管理公司，由政府招标选择条件较好的公司承担代建任务。这种模式的主要优点是引入竞争，避免指定做法的不科学性，并可进一步降低工程造价和投资；缺点是政府主管部门必须具有较强的专业技术能力，方可以与专业公司进行代建谈判等事宜，避免代建公司的索赔和追加。政府部门工作量较大，一些使用单位合理的变更通过行政审批的手段难于实现。
代建制改传统管理体制“建用合一”为“建用分开”，割断建设单位与项目使用之间的利益关系，解决了项目建设责任主体不明、责任不清的问题。以合同形式界定委托人、代建人、使用人三方权利义务，从而建立三者之间更为有效的约束、激励和相互监督制衡机制，既保证政府从质量、工期、造价等方面对项目实行更严格的控制和约束，又确保代建单位在招投标和项目管理上能更严格地执行国家有关管理制度。由于代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更具积极性，减少使用单位人为扩大建设规模的可能，从机制、法律、市场三方面实现对项目投资与预算的硬约束。此外，代建单位长期从事项目管理工作，比使用单位自建自营更能保证项目设计水平、工程质量和控制造价。
二、加快推进代建制改革的政策措施建议
（一）各有关部门认识要高度统一
要彻底打破“自建可靠”、“代建不可靠”和有关部门想“趁机从中沾点利益”等狭隘的思想认识和观念，为代建制推行营造良好的氛围和社会舆论。国家要尽快下发强制性规定，制订《政府投资项目代建制改革实施意见》，并严格限定代建单位与行业主管部门、工程承包商、物资材料供应商之间在资产、人事上的链条关系。
（二）建立良好的市场运行机制和健全的政策法律体制
国家有关行政主管部门还要尽快制定和完善相关规章制度，规范代建制单位的运行规范和营利方式；规范竣工验收制度以及质量安全监督制度；规范建设单位的监督和参与行为；建立代建单位的管理和考核评价机制、奖励处罚机制；建立项目代建企业的市场准入、清出、信用评价、合同管理等制度；组织编制代建制项目合同示范文本等。
（三）尽快建立社会公开招标选择代建单位的政府投资项目管理新框架
国家必须尽快在政府投资主管部门设立全国代建制规划、协调、引导和支持机构，对全国代建制改革工作进行统筹规划与组织管理，在总结各地试点经验的基础上，尽快创立一整套适应代建制发展的新型政府投资项目管理流程和管理模式，来指导项目代建制的发展方向、管理体制、经济政策等重大问题。
（四）抓紧制定相关倾斜政策
进一步培育项目代建市场，加强对代建单位经济实力、人员队伍素质、内部治理结构建设的指导。要制定政策让现有行政管理部门所属的拥有建设管理职能的建设单位、工程设计咨询机构、监理公司、工程承包公司等从部门中剥离，组建并培育为有竞争力的项目代建公司；鼓励各类投资主体进入项目管理中介市场；鼓励民营项目管理公司参与政府投资项目代建工作；鼓励打破行业、部门及地区界限，将代建单位做大、做强。国家发展改革委也要在培育项目代建市场的过程中逐渐消除垄断，维护良性竞争和不断提高代建单位的专业化管理水平。
（五）建立强有力的监督检查机制
要加强项目实施过程的稽察监管，防止个人舞弊和组织舞弊。要严格监督代建单位利用各种机会变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，制止代建单位压低投资、压级压价、使用低档材料、降低施工标准等违规行为，并依法追究责任。
（作者单位：国家发展改革委重大项目稽察办）
一、政府投资项目代建制改革思路
代建制是指政府或政府授权单位通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），代表政府负责政府投资项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位代行项目投资主体职责，有关土地、规划、环保等部门按规定履行行政审批职责，但改由代建单位申办各项行政审批手续。
代建制模式以市场为依托、以竞争为手段、以提高投资效益为目的，政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理，实现从政府投资项目的直接生产、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者的角色转变，体现的是公开竞争、市场力量在经济运行和资源配置中起主导作用。
代建制的主要操作办法是：在使用单位提出的项目建议书批准后，由政府或政府授权单位招标选择代建单位。代建单位作为政府投资主体的代表，依合约从事项目建设的全过程组织管理工作，包括编制项目可研报告、初步设计、组织工程招标、建设管理等。所有涉及重大投资变动的事项由代建单位报政府投资主管部门核准。项目使用单位不再参与项目实施的日常管理，主要负责项目建议书的报批立项、参与项目建设方案审查和实施过程监督。代建单位作为独立承担责任的法人，在项目通过政府验收前，一切风险自担，包括超概算和工期延误造成的投资增加（投资控制在概算内除外）。
从各地改革试点情况看，目前代建单位的产生和运作主要有以下三种主要模式。
（一）政府专业代建公司模式。其运作方式为由政府组建或指定若干家具备较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司，对指定项目实行代建，按企业经营管理。这种模式的优点是政府意愿可以较好地通过代建单位实现；缺点是具有一定的垄断性，如果政府部门把关不严，代建单位容易与使用单位串通，造成概算不科学，同时也会造成代建单位内部管理效益降低，在项目较多的情况下，管理力度和水平会下降。
（二）政府专业管理机构模式。其运作方式为由政府成立具有较强经济、技术实力的代建机构，按事业单位管理，对所有政府投资项目实行代建。这种模式的优点是代建单位以政府机构的身份出现，方便协调建设中的各种问题，对该机构政府也便于监督与管理，有些合理的变更易于实现。缺点是要新设机构，且政府管理的机构无法承担超概算责任。非赢利型机构设计缺乏必要的竞争和激励机制，一旦项目多、担子重、人员和技术力量支撑问题凸现时，机构的管理效率将降低。
（三）项目管理公司竞争代建模式。其运作方式为政府设立准入条件，按市场竞争原则，由市场形成若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并能承担投资风险的项目管理公司，由政府招标选择条件较好的公司承担代建任务。这种模式的主要优点是引入竞争，避免指定做法的不科学性，并可进一步降低工程造价和投资；缺点是政府主管部门必须具有较强的专业技术能力，方可以与专业公司进行代建谈判等事宜，避免代建公司的索赔和追加。政府部门工作量较大，一些使用单位合理的变更通过行政审批的手段难于实现。
代建制改传统管理体制“建用合一”为“建用分开”，割断建设单位与项目使用之间的利益关系，解决了项目建设责任主体不明、责任不清的问题。以合同形式界定委托人、代建人、使用人三方权利义务，从而建立三者之间更为有效的约束、激励和相互监督制衡机制，既保证政府从质量、工期、造价等方面对项目实行更严格的控制和约束，又确保代建单位在招投标和项目管理上能更严格地执行国家有关管理制度。由于代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更具积极性，减少使用单位人为扩大建设规模的可能，从机制、法律、市场三方面实现对项目投资与预算的硬约束。此外，代建单位长期从事项目管理工作，比使用单位自建自营更能保证项目设计水平、工程质量和控制造价。
二、加快推进代建制改革的政策措施建议
（一）各有关部门认识要高度统一
要彻底打破“自建可靠”、“代建不可靠”和有关部门想“趁机从中沾点利益”等狭隘的思想认识和观念，为代建制推行营造良好的氛围和社会舆论。国家要尽快下发强制性规定，制订《政府投资项目代建制改革实施意见》，并严格限定代建单位与行业主管部门、工程承包商、物资材料供应商之间在资产、人事上的链条关系。
（二）建立良好的市场运行机制和健全的政策法律体制
国家有关行政主管部门还要尽快制定和完善相关规章制度，规范代建制单位的运行规范和营利方式；规范竣工验收制度以及质量安全监督制度；规范建设单位的监督和参与行为；建立代建单位的管理和考核评价机制、奖励处罚机制；建立项目代建企业的市场准入、清出、信用评价、合同管理等制度；组织编制代建制项目合同示范文本等。
（三）尽快建立社会公开招标选择代建单位的政府投资项目管理新框架
国家必须尽快在政府投资主管部门设立全国代建制规划、协调、引导和支持机构，对全国代建制改革工作进行统筹规划与组织管理，在总结各地试点经验的基础上，尽快创立一整套适应代建制发展的新型政府投资项目管理流程和管理模式，来指导项目代建制的发展方向、管理体制、经济政策等重大问题。
（四）抓紧制定相关倾斜政策
进一步培育项目代建市场，加强对代建单位经济实力、人员队伍素质、内部治理结构建设的指导。要制定政策让现有行政管理部门所属的拥有建设管理职能的建设单位、工程设计咨询机构、监理公司、工程承包公司等从部门中剥离，组建并培育为有竞争力的项目代建公司；鼓励各类投资主体进入项目管理中介市场；鼓励民营项目管理公司参与政府投资项目代建工作；鼓励打破行业、部门及地区界限，将代建单位做大、做强。国家发展改革委也要在培育项目代建市场的过程中逐渐消除垄断，维护良性竞争和不断提高代建单位的专业化管理水平。
（五）建立强有力的监督检查机制
要加强项目实施过程的稽察监管，防止个人舞弊和组织舞弊。要严格监督代建单位利用各种机会变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，制止代建单位压低投资、压级压价、使用低档材料、降低施工标准等违规行为，并依法追究责任。
（作者单位：国家发展改革委重大项目稽察办）