论文部分内容阅读
摘 要：财政转移支付安排作为支撑财政体制运转的重要中间环节，其绩效考评朝着民主化方向改进是财政民主化、法治化的必然要求与体现。财政转移支付作为一种结构性安排，一般性转移支付与专项转移支付绩效考评民主化完善需要分别予以制度设计。在公共支出绩效考评制度变革财政民主化转向背景下，一般性转移支付绩效考评应借鉴域外经验，在尊重下级政府财政支配自主权的同时，融入对社会性支出的更多权重考量。专项转移支付中，基于专项补贴项目制容易出现异化，随着独立第三方审计机构市场的发育成熟与居民民主素养的不断提升，宜拓展绩效考评主体范围。
关键词：财政转移支付;绩效考评;民主化改进
中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2019）35-0004-04
作者简介：夏冬泓（1972-），男，安徽金寨人，法学博士，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院，讲师，研究方向：财税法。
一、公共支出绩效考评制度变革财政民主转向
公共支出绩效考评制度源于美国，发展先后经历几个阶段。早期财务评价阶段起始于二十世纪初，受公共工程社会效益概念影响，基于古典经济学理论，侧重政府公共支出项目的合规合法，追求经济性、效率性即“2E”目标，将过程控制置于结果导向之上。后来在政府推行绩效预算、零基预算的背景下，发展为绩效审计阶段，转而贯穿“3E”原则，在原来基础上增加效果性目标，开始注重公共投入产出结果。基于福利经济学与凯恩斯主义的社會费用——效益分析理论，运用帕累托准则，谋求公共项目社会福利改善。1936年，美国《全国洪水控制法》首次运用费用——效益分析法。20世纪80年代起，伴随新公共管理运动对政府管理创新的推进，公共支出绩效考评又进一步演进到绩效评价阶段，“3E”原则随之拓展成“4E”原则，即经济性、效率性、效果性与公平性，融入公共支出结果契合性，亦即更为注重作为纳税人的居民对公共产品与服务的主体感受与满意程度。此时，财政支出绩效评价实际上已置于民主范畴，开始针对目标本身进行纠偏纠错。整体上，前两个阶段仍处于工具理性阶段，囿于公共支出投入、产出的比值关系。第三个阶段开始融入纳税人的主体要素，关注其公共需求满足本身，已拓展为价值理性阶段。[1]由此可见，西方公共支出绩效考评这种发展脉络实际上与日本税法学家北野弘久主张不谋而合。北野弘久认为今后的租税法律主义理论必须要以租税的征收与使用相统一的概念为前提，并以它作为广义的财政民主主义的一环来构成和展开。以“新财政法学”立场，从纳税者、纳税者基本权的角度对财政权力作用法和财政管理作用法进行统一的、综合的研究，是租税法律主义理论及税法学的最终发展方向。换言之，财政公共支出绩效考评，在最大限度追求公共支出带来的产出效益与社会效益的基础上，最终不能偏离财政民主导向，否则便会误入歧途，无从建立起负责任的公共支出文化。
作为联接财政征收与公共支出的桥梁与纽带，财政转移支付结构安排，关涉到财政集权与分权间的调适，本身也是对各级政府事权、财权不匹配的纠偏与弥合。经过转移支付予以财政调整，使符合居民偏好的合意性公共服务与公共物品得以提供，纳税人基本权利才能获得较为圆满的实现。这样，一旦纳税人地位得到承认，纳税人意识及纳税意愿就会增强，税收征纳双方主体易于产生良性互动，从而在根本上维护税收征纳秩序。如果转移支付实现功能目标受阻，绩效不佳，无论纳税正义如何秉持，纳税人权益保障仍然存在缺憾。然而，无论是一般性转移支付还是专项转移支付，如果考量财政民主导向元素，财政公共支出绩效情形并不十分乐观。
二、一般性转移支付绩效考评域外借鉴及自身完善
对国民的社会生活尤其是经济生活，国家应该通过财政等手段，积极地加以干预。通过这样的措施，来确保所有阶层的国民能过最低限度的文化性生活，使国民中的每一个人，在实际生活中确实能实现自由和平等。[2]一般性财政转移支付功能发挥，在于实现基本公共服务均等化，为国民基本权的兑现提供基本条件。就通过财政补助让居民基本权利获得保障方面，美国司法机关持积极态度，认为在最一般的层面上，核心福利权是一种在公共法案回应性和负责任的过程中考虑个人利益的权利。对此也有不同意见。第一个反对意见是，这些权利不能一致地具体规定。一些案例确认了这一反对意见，因为它表明法院不能具体规定实施福利计划的详细规则，但它被反驳在一定程度上表明这种规定对于有效干预是必要的。第二个反对意见是，强制执行积极性权利需要重新分配稀缺资源，通常会牺牲无法辨识但可能同样重要的利益。然而，积极性权利的实施不能考虑到竞争应用的相对价值似乎是错误的。第三种批评是法院要求广泛领域的公共改革，缺乏政治合法性与政治权威。[3]在日本，作为一般性转移支付形式的地方交付税，尽管用于其计算的基准财政需求额以及基准财政收入额，不过是拨付地方交付税的相关资料和根据而已，并非是为约束地方公共团体的预算行为而设置。但法律或者政令要求地方公共团体维持一定的行政规模和行政服务水准，这是各个地方公共团体义不容辞的义务。假如消极懈怠，导致地方行政水准下降，中央政府相关行政机构有权对该地方公共团体提出警告，促其整改。[4]
我国一般性转移支付资金拨付到地方后，社会性支出的保障至关重要。对于地方政府而言，一旦从中央获取自主支配的一般性转移支付资金后，在现行晋升锦标赛环境下，层级制特征明显，下级只对上级负责。而在上下层级之间信息不对称情形之下，为克服这种限制，下级政府在短期内做出政绩是传递强烈信号的理想选择，于是建设性支出冲动往往更为强烈，社会性支出却激励不足。有鉴于此，在财政公共支出绩效考评中，一方面，尊重下级政府财政支配自主权，在此范围内不宜介入;另一方面，需融入对社会性支出的更多关注权重，彰显基层居民在政府公共服务供给活动中，就自身公共需求满足程度或状况的话语权，督促地方政府加大对基本公共服务尤其是强制性支出的投入，最大程度地保障国民基本权益的实现。
关键词：财政转移支付;绩效考评;民主化改进
中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2019）35-0004-04
作者简介：夏冬泓（1972-），男，安徽金寨人，法学博士，淮阴师范学院法律政治与公共管理学院，讲师，研究方向：财税法。
一、公共支出绩效考评制度变革财政民主转向
公共支出绩效考评制度源于美国，发展先后经历几个阶段。早期财务评价阶段起始于二十世纪初，受公共工程社会效益概念影响，基于古典经济学理论，侧重政府公共支出项目的合规合法，追求经济性、效率性即“2E”目标，将过程控制置于结果导向之上。后来在政府推行绩效预算、零基预算的背景下，发展为绩效审计阶段，转而贯穿“3E”原则，在原来基础上增加效果性目标，开始注重公共投入产出结果。基于福利经济学与凯恩斯主义的社會费用——效益分析理论，运用帕累托准则，谋求公共项目社会福利改善。1936年，美国《全国洪水控制法》首次运用费用——效益分析法。20世纪80年代起，伴随新公共管理运动对政府管理创新的推进，公共支出绩效考评又进一步演进到绩效评价阶段，“3E”原则随之拓展成“4E”原则，即经济性、效率性、效果性与公平性，融入公共支出结果契合性，亦即更为注重作为纳税人的居民对公共产品与服务的主体感受与满意程度。此时，财政支出绩效评价实际上已置于民主范畴，开始针对目标本身进行纠偏纠错。整体上，前两个阶段仍处于工具理性阶段，囿于公共支出投入、产出的比值关系。第三个阶段开始融入纳税人的主体要素，关注其公共需求满足本身，已拓展为价值理性阶段。[1]由此可见，西方公共支出绩效考评这种发展脉络实际上与日本税法学家北野弘久主张不谋而合。北野弘久认为今后的租税法律主义理论必须要以租税的征收与使用相统一的概念为前提，并以它作为广义的财政民主主义的一环来构成和展开。以“新财政法学”立场，从纳税者、纳税者基本权的角度对财政权力作用法和财政管理作用法进行统一的、综合的研究，是租税法律主义理论及税法学的最终发展方向。换言之，财政公共支出绩效考评，在最大限度追求公共支出带来的产出效益与社会效益的基础上，最终不能偏离财政民主导向，否则便会误入歧途，无从建立起负责任的公共支出文化。
作为联接财政征收与公共支出的桥梁与纽带，财政转移支付结构安排，关涉到财政集权与分权间的调适，本身也是对各级政府事权、财权不匹配的纠偏与弥合。经过转移支付予以财政调整，使符合居民偏好的合意性公共服务与公共物品得以提供，纳税人基本权利才能获得较为圆满的实现。这样，一旦纳税人地位得到承认，纳税人意识及纳税意愿就会增强，税收征纳双方主体易于产生良性互动，从而在根本上维护税收征纳秩序。如果转移支付实现功能目标受阻，绩效不佳，无论纳税正义如何秉持，纳税人权益保障仍然存在缺憾。然而，无论是一般性转移支付还是专项转移支付，如果考量财政民主导向元素，财政公共支出绩效情形并不十分乐观。
二、一般性转移支付绩效考评域外借鉴及自身完善
对国民的社会生活尤其是经济生活，国家应该通过财政等手段，积极地加以干预。通过这样的措施，来确保所有阶层的国民能过最低限度的文化性生活，使国民中的每一个人，在实际生活中确实能实现自由和平等。[2]一般性财政转移支付功能发挥，在于实现基本公共服务均等化，为国民基本权的兑现提供基本条件。就通过财政补助让居民基本权利获得保障方面，美国司法机关持积极态度，认为在最一般的层面上，核心福利权是一种在公共法案回应性和负责任的过程中考虑个人利益的权利。对此也有不同意见。第一个反对意见是，这些权利不能一致地具体规定。一些案例确认了这一反对意见，因为它表明法院不能具体规定实施福利计划的详细规则，但它被反驳在一定程度上表明这种规定对于有效干预是必要的。第二个反对意见是，强制执行积极性权利需要重新分配稀缺资源，通常会牺牲无法辨识但可能同样重要的利益。然而，积极性权利的实施不能考虑到竞争应用的相对价值似乎是错误的。第三种批评是法院要求广泛领域的公共改革，缺乏政治合法性与政治权威。[3]在日本，作为一般性转移支付形式的地方交付税，尽管用于其计算的基准财政需求额以及基准财政收入额，不过是拨付地方交付税的相关资料和根据而已，并非是为约束地方公共团体的预算行为而设置。但法律或者政令要求地方公共团体维持一定的行政规模和行政服务水准，这是各个地方公共团体义不容辞的义务。假如消极懈怠，导致地方行政水准下降，中央政府相关行政机构有权对该地方公共团体提出警告，促其整改。[4]
我国一般性转移支付资金拨付到地方后，社会性支出的保障至关重要。对于地方政府而言，一旦从中央获取自主支配的一般性转移支付资金后，在现行晋升锦标赛环境下，层级制特征明显，下级只对上级负责。而在上下层级之间信息不对称情形之下，为克服这种限制，下级政府在短期内做出政绩是传递强烈信号的理想选择，于是建设性支出冲动往往更为强烈，社会性支出却激励不足。有鉴于此，在财政公共支出绩效考评中，一方面，尊重下级政府财政支配自主权，在此范围内不宜介入;另一方面，需融入对社会性支出的更多关注权重，彰显基层居民在政府公共服务供给活动中，就自身公共需求满足程度或状况的话语权，督促地方政府加大对基本公共服务尤其是强制性支出的投入，最大程度地保障国民基本权益的实现。