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政府特许经营是目前涉及行政协议和"政府与社会资本合作"制度发展中分歧较大的严重问题。运用比较法方法,对作为输入性制度的政府特许经营进行基本结构分析,可见政府特许经营虽然具有行政许可的基础因素,但是协议性是政府特许行为的主导方面。政府特许经营的协议性主要产生于公私关系中的财产关系、服务提供关系及其经济交易性。公私合作关系中公共利益的保护方法,是决定政府特许经营的法律属性和争议解决渠道的关键因素。