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贫困是经济、社会和文化落后的总称，是由低收人造成的基本物质、基本服务相对或绝对缺乏以及无发展机会和手段的一种状况；是一个因划分标准的多元化和动态性决定的多层次的变动概念。它既是一种经济现象，同时也是一种社会文化现象。统计显示，我国目前没有解决温饱的贫困人口和低收入贫困人口总计有6432万人，已经列入贫困人口建档立卡对象的有近1亿人。这些贫困人口呈现点(14．8万个贫困村)、片(特殊贫困片区)、线(沿边境贫困带)并存的特征，2005年，全国扶贫开发工作重点县人均国内生产总值不足全国平均水平的一半，人均收入仅相当于全国平均水平的六分之一。扶贫开发的形势依然严峻，整体表现为减贫速度趋缓、贫困人口反弹，扶贫攻坚的难度越来越大，需要的扶贫投入越来越高。鉴于这种现状，要想较快啃下剩余贫困人口这块“硬骨头”，必须根据各贫困地区的实际，有针对性地调整扶贫工作模式。
一、优化项目申报流程，提高扶贫项目覆盖的精准度
项目工作是扶贫开发工作的生命线，是开发式扶贫的支撑点，扶贫资金必须依托扶贫项目的实施才能惠及广大贫困人口，这是扶贫开发与政府和社会救济的根本区别。正因为如此，新形势下的扶贫模式调整必须更加重视项目工作，特别是要优化项目申报流程，集中财力、集中民智、集思广益，提高扶贫项目覆盖的精准度，使有限的扶贫资金能用在“刀刃上”。当前的扶贫项目，已经明显存在一个“门槛过高”的问题，主要原因是项目实施所需农户自身配套资金比例过高，而真正的贫困人口没有经济实力，所以只能游离于项目扶持之外。笔者在贫困地区调查座谈时，群众最关心的也是当前和今后扶贫开发资金的投向问题。乡镇干部、村组干部和普通群众，对农村交通建设和农田水利建设项目给予了极大的关注，然后是人畜饮水工程、种养殖业开发、实用技术培训、劳动力转移就业培训和农村能源建设等。乡村干部非常关心“整村推进”村级规划的落实。近年来，扶贫开发注重了产业扶贫、贫困人口素质培养和农村生态建设，但也忽略了与贫困群众生产生活密切相关的基础设施项目，与生态建设的长远效益相比，贫困群众更希望解决当前能给他们生产生活带来直接效果的基础设施建设项目。因此，目前的扶贫开发在项目确定环节出现了“上热下冷”的现象，其主要原因就是没有科学确定扶贫项目的申报流程，自上而下确定的项目过多，项目的规模、实施地点定得过死，再加上缺乏深入的调查研究，使确定的项目在覆盖贫困地区与贫困人口方面缺乏精准度，也与贫困群众要求实施的项目形成鲜明反差，贫困村花费大量时间精力制作的“整村推进”规划变成了一堆废纸。为此，贫困群众、基层干部和基层扶贫工作人员对项目申报的流程提出了自己的要求，即先由村、县摸底，群众讨论确定将要实施的项目，然后交由市州把关汇总，集中向省申报，省根据各个时期项目实施的重点进行分类重点调查研究，将省级确定的重点项目与具体县、村的实际进行对接，然后确定具体到县、村的项目，同时必须保证有较为充裕的时间对项目进行衔接论证。将项目申报确定为先“自下而上”，再“自上而下”的流程，项目的科学性才能得到较好体现，既可以保证省级重点项目能得到实施，又能照顾解决与贫困人口生产生活密切相关的项目，既能保证上级意图的实现，又能调动基层工作人员和贫困人口的积极性，特别是可以解决项目覆盖的精准度问题，扶贫开发才可能有积极效果。
二、统筹政府社会资源，提高各类资金扶持的关联度
我们扶贫开发的方针之一是政府主导、全社会共同参与。贫困在当前已经不仅仅是一个经济问题，而是一个重要的社会问题，甚至是与社会制度、执政理念是否合拍的大问题。解决贫困问题也不仅仅是扶贫开发部门的责任，而是政府乃至于全社会的共同责任。因此，居于主导地位的政府应该发挥综合协调与统筹社会资源的职能，整合各类资源，打造全社会扶贫济困的平台，制定完善相关法规政策，加大政府各有关职能部门的配合力度，积极引导各种所有制企业NCO组织参与扶贫帮困。同时，针对目前扶贫资金分散在农牧、水利、林业、教育等部门，资金分散，难以发挥最大效益的现状，应从中央开始加大部门资金整合力度，逐年增加扶贫投入。可以将不发达地区的支农资金、国债资金、以工代赈资金、道路改造资金等捆绑在一起，提高各类财政资金在扶贫开发中关联度，以“整村推进”为载体，实行统一安排使用，让有限的资金发挥更大的效益。同时，要逐步开发各种类型的小额贷款市场，引入竞争机制，准许小额信贷机构根据市场状况和运行成本自主确定贷款利率，准许小额信贷机构发放扶贫贴息贷款，由促使商业银行和小额信贷机构不断创新工作模式、提高服务质量，达到突破小额贷款瓶颈，加大信贷扶贫力度的目的，全面提高财政资金和信贷资金在扶贫开发中的关联度。财政资金重点用于改善贫困人口生产生活条件的项目建设中，信贷资金主要投入到产业化建设项目中，使两种资金的“输血”和“造血”功能得到充分发挥。
三、前移项目监管关口，提高资金报账管理的灵活度
财政扶贫资金报账制管理模式为规范财政扶贫资金的管理、监督财政扶贫资金按项目批复使用和提高财政扶贫资金的扶持效能发挥了积极作用。但是随着扶贫开发形势的发展，实施了近十年的财政扶贫报账制管理也显示出了它的局限性，主要表现为虽然管住了财政扶贫资金的各种帐务，分担了扶贫开发部门的资金管理压力，但由于受人力和资金调度的限制，财政部门不能实行全程参与扶贫项目实施，按工程进度报账没有真正运作起来，管理最终只体现在报账环节，监督资金使用和提高资金使用效能也成为了一句空话。因此，必须调整财政扶贫资金项目的监管形式，进一步完善财政扶贫报账制。
首先，必须建立健全扶贫、财政两家在项目实施的前期介入机制。对于资金额度较大的财政扶贫项目，必须在项目批复后或动工前，由扶贫和财政部门现场查看，并出具项目开工通知书，施工单位方可进场施工。这样做可以从根本上避免在各类涉农资金没有得到有效整合的情况下，防止出现一个项目多头申报，重复报账，套取扶贫及其它部门资金的现象，使报账制管理从单纯的资金管理向项目管理延伸。
其次，还必须建立、健全项目实施期间的中期督查机制。扶贫项目在建设期间，考虑到项目实施单位垫资能方有限，扶贫报账制设定了按工程进度报账的条款。财政、扶贫部门在项目建设期间，必须不定期对项目建设情况进行检查、督查，一方面是保证项目建设进度，另一方面是督查工程质量，防止因为工程质量达不到要求出现大拆大建，浪费人力、物力，同时也为按进度报账提供依据。这样做，解决了目前大部分财政扶贫项目在报账环节 中实行的项目验收后一次报账，导致大多项目建设单位反映扶贫资金报账制管理太死，不能适应项目建设实际要求的问题，提高了报账制管理的灵活性。
第三，完善报账制还必须认真界定扶贫资金的专项性问题。通过报账制管理扶贫资金，最终目的是要保障扶贫项目得以建成，如果项目已经建成或部分建成，施工方要求报账，这时，从专户拨出的资金是否还属于财政扶贫专项资金?目前的扶贫资金管理中还没有做出明确的界定。如果是专项资金，就必须按照专项资金的管理要求运作。实际上，通过转帐形式，无论是转到乡镇还是村，最后施工方还是要把资金提现，相反，层层转帐不仅拖延了资金到位时间，还给乡镇、村两级截流、挪用资金提供了方便，造成了许多负面影响。因此，除了预付项目资金外，如果项目实施已经结束或分阶段结束，应该在强化质量、资金监管的基础上简化报账制有关程序，特别是在限制大额资金提现上要重新制定标准，允许大额项目资金分多次提现。
四、建立绩效考评机制，提高财政资金使用的秀明度
近年来，中央财政对“三农”的支出逐年大幅度增加，而相比之下，财政扶贫资金的增幅则显得非常有限，其中重要原因就是财政扶贫资金的投入效果不明显。造成这种状况的根源除了扶贫开发难度加大外，与财政扶贫资金长期以来没有建立有效的绩效考核机制有关，扶贫开发的投入回报率没有最终通过有说服力的扶持成效来检验，得不到相应的认可。
笔者结合多年来从事扶贫开发工作的实践，认为要做到这一点，首先必须按中央出台的财政扶贫资金绩效考评试行办法，以国家扶贫开发工作重点县为基本单位，实行年度或阶段性考核，同时，根据财政扶贫资金使用的绩效水平，配套建立财政扶贫资金分配调节机制，在资金分配上向绩效水平高的重点县倾斜，对财扶资金使用绩效水平达不到要求的，可以采取资金、项目轮空制，约束各级政府，特别是重点县政府在使用财政扶贫资金时，必须考虑资金的使用绩效，防止乱用、滥用财政扶贫资金而不讲究使用效益。各省也应建立相应的机制，加大对省扶重点县的绩效考核。
其次是要建立国扶、省扶重点县的动态管理机制。对扶持时间较长、已经取得明显成效的国扶、省扶重点县，应根据其经济社会发展各项指标，将国扶、省扶对象进行阶段性调整，防止重点县已经脱贫后仍长期戴着贫困县的“帽子”，占用有限的财政扶贫资金，使更多的贫困地区和贫困人口能得到公共财政的扶持，体现社会公平。
第三是要积极探索财政扶贫资金在使用过程中的公开、公示机制，提高财政扶贫资金使用的透明度。当前的扶贫，是开发式扶贫和参与式扶贫的有机结合，都是以解决与贫困人口生产生活密切相关的困难为主要内容的。无论采取哪种模式，各级政府和贫困人口的参与知情都是至关重要的，特别是贫困人口，必须要有相应的知情权和参与权。因此，财政扶贫资金在使用过程中，必须在一定范围内实行公开、公示，同时，对财政扶贫资金的使用绩效也要进行相应的公开，全面提高财政扶贫资金使用的透明度，为财政扶贫资金的进一步投入和扶贫对象的动态管理提供依据。
五、改善贫困人口素质，提高受援贫困人口的参与度
贫困的重要原因之一来源于人口素质的贫乏，素质贫乏是贫困的内在重要因素，是造成贫困恶性循环的主要根源。扶贫开发是一项系统工程，扶资、扶智、扶志缺一不可。因为从扶贫开发本身来说，既是政府行为在客观推动，更是贫困人口维护自身利益的一种主观行为。当前扶贫开发的一个重要原则就是在开发式扶贫的基础上，强调贫困人口的全面参与，倡导参与式扶贫。当前实施的大部分项目，包括产业化建设项目、劳动力转移培训项目和农村生态能源建设项目，都必须得到绝大多数贫困人口的认同，而这种对于项目的认同实际上就是意识转变和自身素质提高的结果。因为各类项目在具体的实施中，除了财政扶贫资金和部分信贷扶贫资金的注入外，还需要贫困人口自筹相当比例的资金进行配套，项目才能得到以实施，也才能产生相应的扶持效果。如果贫困人口不能理解这些项目实施对于扶持贫困人口的积极意义，贫困人口就没有参与这些项目的积极性，扶贫项目也就无法顺利实施，扶持效益更无从谈起。提高贫困人口对于扶贫开发特别是扶持项目的认同，关键是要我们各级政府和村民自治组织加强对贫困人口的教育和引导力度，提高贫困人口的自觉接受、配合、支持扶持项目实施的积极性，帮助贫困人口正确认识扶持项目实施后对脱贫致富产生的积极效应，从而使贫困人口能站在自身的立场上参与扶贫开发各类项目的实施，为自身脱贫奠定基础。
一、优化项目申报流程，提高扶贫项目覆盖的精准度
项目工作是扶贫开发工作的生命线，是开发式扶贫的支撑点，扶贫资金必须依托扶贫项目的实施才能惠及广大贫困人口，这是扶贫开发与政府和社会救济的根本区别。正因为如此，新形势下的扶贫模式调整必须更加重视项目工作，特别是要优化项目申报流程，集中财力、集中民智、集思广益，提高扶贫项目覆盖的精准度，使有限的扶贫资金能用在“刀刃上”。当前的扶贫项目，已经明显存在一个“门槛过高”的问题，主要原因是项目实施所需农户自身配套资金比例过高，而真正的贫困人口没有经济实力，所以只能游离于项目扶持之外。笔者在贫困地区调查座谈时，群众最关心的也是当前和今后扶贫开发资金的投向问题。乡镇干部、村组干部和普通群众，对农村交通建设和农田水利建设项目给予了极大的关注，然后是人畜饮水工程、种养殖业开发、实用技术培训、劳动力转移就业培训和农村能源建设等。乡村干部非常关心“整村推进”村级规划的落实。近年来，扶贫开发注重了产业扶贫、贫困人口素质培养和农村生态建设，但也忽略了与贫困群众生产生活密切相关的基础设施项目，与生态建设的长远效益相比，贫困群众更希望解决当前能给他们生产生活带来直接效果的基础设施建设项目。因此，目前的扶贫开发在项目确定环节出现了“上热下冷”的现象，其主要原因就是没有科学确定扶贫项目的申报流程，自上而下确定的项目过多，项目的规模、实施地点定得过死，再加上缺乏深入的调查研究，使确定的项目在覆盖贫困地区与贫困人口方面缺乏精准度，也与贫困群众要求实施的项目形成鲜明反差，贫困村花费大量时间精力制作的“整村推进”规划变成了一堆废纸。为此，贫困群众、基层干部和基层扶贫工作人员对项目申报的流程提出了自己的要求，即先由村、县摸底，群众讨论确定将要实施的项目，然后交由市州把关汇总，集中向省申报，省根据各个时期项目实施的重点进行分类重点调查研究，将省级确定的重点项目与具体县、村的实际进行对接，然后确定具体到县、村的项目，同时必须保证有较为充裕的时间对项目进行衔接论证。将项目申报确定为先“自下而上”，再“自上而下”的流程，项目的科学性才能得到较好体现，既可以保证省级重点项目能得到实施，又能照顾解决与贫困人口生产生活密切相关的项目，既能保证上级意图的实现，又能调动基层工作人员和贫困人口的积极性，特别是可以解决项目覆盖的精准度问题，扶贫开发才可能有积极效果。
二、统筹政府社会资源，提高各类资金扶持的关联度
我们扶贫开发的方针之一是政府主导、全社会共同参与。贫困在当前已经不仅仅是一个经济问题，而是一个重要的社会问题，甚至是与社会制度、执政理念是否合拍的大问题。解决贫困问题也不仅仅是扶贫开发部门的责任，而是政府乃至于全社会的共同责任。因此，居于主导地位的政府应该发挥综合协调与统筹社会资源的职能，整合各类资源，打造全社会扶贫济困的平台，制定完善相关法规政策，加大政府各有关职能部门的配合力度，积极引导各种所有制企业NCO组织参与扶贫帮困。同时，针对目前扶贫资金分散在农牧、水利、林业、教育等部门，资金分散，难以发挥最大效益的现状，应从中央开始加大部门资金整合力度，逐年增加扶贫投入。可以将不发达地区的支农资金、国债资金、以工代赈资金、道路改造资金等捆绑在一起，提高各类财政资金在扶贫开发中关联度，以“整村推进”为载体，实行统一安排使用，让有限的资金发挥更大的效益。同时，要逐步开发各种类型的小额贷款市场，引入竞争机制，准许小额信贷机构根据市场状况和运行成本自主确定贷款利率，准许小额信贷机构发放扶贫贴息贷款，由促使商业银行和小额信贷机构不断创新工作模式、提高服务质量，达到突破小额贷款瓶颈，加大信贷扶贫力度的目的，全面提高财政资金和信贷资金在扶贫开发中的关联度。财政资金重点用于改善贫困人口生产生活条件的项目建设中，信贷资金主要投入到产业化建设项目中，使两种资金的“输血”和“造血”功能得到充分发挥。
三、前移项目监管关口，提高资金报账管理的灵活度
财政扶贫资金报账制管理模式为规范财政扶贫资金的管理、监督财政扶贫资金按项目批复使用和提高财政扶贫资金的扶持效能发挥了积极作用。但是随着扶贫开发形势的发展，实施了近十年的财政扶贫报账制管理也显示出了它的局限性，主要表现为虽然管住了财政扶贫资金的各种帐务，分担了扶贫开发部门的资金管理压力，但由于受人力和资金调度的限制，财政部门不能实行全程参与扶贫项目实施，按工程进度报账没有真正运作起来，管理最终只体现在报账环节，监督资金使用和提高资金使用效能也成为了一句空话。因此，必须调整财政扶贫资金项目的监管形式，进一步完善财政扶贫报账制。
首先，必须建立健全扶贫、财政两家在项目实施的前期介入机制。对于资金额度较大的财政扶贫项目，必须在项目批复后或动工前，由扶贫和财政部门现场查看，并出具项目开工通知书，施工单位方可进场施工。这样做可以从根本上避免在各类涉农资金没有得到有效整合的情况下，防止出现一个项目多头申报，重复报账，套取扶贫及其它部门资金的现象，使报账制管理从单纯的资金管理向项目管理延伸。
其次，还必须建立、健全项目实施期间的中期督查机制。扶贫项目在建设期间，考虑到项目实施单位垫资能方有限，扶贫报账制设定了按工程进度报账的条款。财政、扶贫部门在项目建设期间，必须不定期对项目建设情况进行检查、督查，一方面是保证项目建设进度，另一方面是督查工程质量，防止因为工程质量达不到要求出现大拆大建，浪费人力、物力，同时也为按进度报账提供依据。这样做，解决了目前大部分财政扶贫项目在报账环节 中实行的项目验收后一次报账，导致大多项目建设单位反映扶贫资金报账制管理太死，不能适应项目建设实际要求的问题，提高了报账制管理的灵活性。
第三，完善报账制还必须认真界定扶贫资金的专项性问题。通过报账制管理扶贫资金，最终目的是要保障扶贫项目得以建成，如果项目已经建成或部分建成，施工方要求报账，这时，从专户拨出的资金是否还属于财政扶贫专项资金?目前的扶贫资金管理中还没有做出明确的界定。如果是专项资金，就必须按照专项资金的管理要求运作。实际上，通过转帐形式，无论是转到乡镇还是村，最后施工方还是要把资金提现，相反，层层转帐不仅拖延了资金到位时间，还给乡镇、村两级截流、挪用资金提供了方便，造成了许多负面影响。因此，除了预付项目资金外，如果项目实施已经结束或分阶段结束，应该在强化质量、资金监管的基础上简化报账制有关程序，特别是在限制大额资金提现上要重新制定标准，允许大额项目资金分多次提现。
四、建立绩效考评机制，提高财政资金使用的秀明度
近年来，中央财政对“三农”的支出逐年大幅度增加，而相比之下，财政扶贫资金的增幅则显得非常有限，其中重要原因就是财政扶贫资金的投入效果不明显。造成这种状况的根源除了扶贫开发难度加大外，与财政扶贫资金长期以来没有建立有效的绩效考核机制有关，扶贫开发的投入回报率没有最终通过有说服力的扶持成效来检验，得不到相应的认可。
笔者结合多年来从事扶贫开发工作的实践，认为要做到这一点，首先必须按中央出台的财政扶贫资金绩效考评试行办法，以国家扶贫开发工作重点县为基本单位，实行年度或阶段性考核，同时，根据财政扶贫资金使用的绩效水平，配套建立财政扶贫资金分配调节机制，在资金分配上向绩效水平高的重点县倾斜，对财扶资金使用绩效水平达不到要求的，可以采取资金、项目轮空制，约束各级政府，特别是重点县政府在使用财政扶贫资金时，必须考虑资金的使用绩效，防止乱用、滥用财政扶贫资金而不讲究使用效益。各省也应建立相应的机制，加大对省扶重点县的绩效考核。
其次是要建立国扶、省扶重点县的动态管理机制。对扶持时间较长、已经取得明显成效的国扶、省扶重点县，应根据其经济社会发展各项指标，将国扶、省扶对象进行阶段性调整，防止重点县已经脱贫后仍长期戴着贫困县的“帽子”，占用有限的财政扶贫资金，使更多的贫困地区和贫困人口能得到公共财政的扶持，体现社会公平。
第三是要积极探索财政扶贫资金在使用过程中的公开、公示机制，提高财政扶贫资金使用的透明度。当前的扶贫，是开发式扶贫和参与式扶贫的有机结合，都是以解决与贫困人口生产生活密切相关的困难为主要内容的。无论采取哪种模式，各级政府和贫困人口的参与知情都是至关重要的，特别是贫困人口，必须要有相应的知情权和参与权。因此，财政扶贫资金在使用过程中，必须在一定范围内实行公开、公示，同时，对财政扶贫资金的使用绩效也要进行相应的公开，全面提高财政扶贫资金使用的透明度，为财政扶贫资金的进一步投入和扶贫对象的动态管理提供依据。
五、改善贫困人口素质，提高受援贫困人口的参与度
贫困的重要原因之一来源于人口素质的贫乏，素质贫乏是贫困的内在重要因素，是造成贫困恶性循环的主要根源。扶贫开发是一项系统工程，扶资、扶智、扶志缺一不可。因为从扶贫开发本身来说，既是政府行为在客观推动，更是贫困人口维护自身利益的一种主观行为。当前扶贫开发的一个重要原则就是在开发式扶贫的基础上，强调贫困人口的全面参与，倡导参与式扶贫。当前实施的大部分项目，包括产业化建设项目、劳动力转移培训项目和农村生态能源建设项目，都必须得到绝大多数贫困人口的认同，而这种对于项目的认同实际上就是意识转变和自身素质提高的结果。因为各类项目在具体的实施中，除了财政扶贫资金和部分信贷扶贫资金的注入外，还需要贫困人口自筹相当比例的资金进行配套，项目才能得到以实施，也才能产生相应的扶持效果。如果贫困人口不能理解这些项目实施对于扶持贫困人口的积极意义，贫困人口就没有参与这些项目的积极性，扶贫项目也就无法顺利实施，扶持效益更无从谈起。提高贫困人口对于扶贫开发特别是扶持项目的认同，关键是要我们各级政府和村民自治组织加强对贫困人口的教育和引导力度，提高贫困人口的自觉接受、配合、支持扶持项目实施的积极性，帮助贫困人口正确认识扶持项目实施后对脱贫致富产生的积极效应，从而使贫困人口能站在自身的立场上参与扶贫开发各类项目的实施，为自身脱贫奠定基础。