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改革开放以来，县域经济发展较快，但地区之间差异很大。挖掘县域经济的发展潜力，需要更好地发挥县级政权功能，提高县级地方党委、政府驾驭市场经济的能力。当前，各级地方党委、政府在领导经济工作的实践中，还不同程度地存在一些需要引起重视的矛盾和问题：
条块分割，运行碰撞，调配空间狭小。一是“条管”部门偏多。一些“条管”部门凭借所掌握的财、物分配权，强化部门意志而削弱地方权威；有的以提高下级部门的机构规格、编制、待遇，作为支持下级政府的交换条件；有的自立政策，通过行政行为压下级；有的通过与下级党政主要领导签订利益攸关的责任状，把下级党政的行为捆在“条条”上。有人说，现在是“大部门小政府”、“脚指挥头”，很多好政策被部门抽象肯定而实际否定了。二是“一竿子插到底”的政策偏多。基层反映，现在上级出台的不少政策，规定太细、太死，“一杆子到底”，弱化了地方党委、政府决策职能，减少了调配空间。
层层举债，不堪重负，机构运转困难。目前，在内地欠发达和不发达地区，乡级负债平均500万元左右，村级负债平均30万元左右。基层普遍反映，现在的财政体制是典型的倒金字塔结构，财税上解比例偏高，县、乡财力太弱。一些县的部门普遍缺乏基本的办公经费，干部自己垫付的差旅费和医药费长期无法报销。一些乡镇更是捉襟见肘，困难重重。一位县长说，自己的主要任务是想法把干部的工资凑齐。一位乡镇党委书记说，自己在乡镇领导岗位干了10多年，从来没有现在这么难，如果不是党性、责任和组织做工作，早就不干了。
接待应酬，文山会海，领导精力分散。有人估算，如果把工作内容分为事务和政务两大类，目前县级领导陷入事务的精力占60%左右，乡镇领导陷入事务的精力占70%左右。导致领导走不出机关的主要问题是“三多”：会议多，文件多，应酬多。县级党政主要领导一年参加各种会议的时间，占全年有效工作日的一半以上。县级领导一年平均要收到各级各类文件、简报8000份左右。基层干部反映，事无巨细的检查、汇报太多，以及随之而来的各种参观、接待都要主要领导出面，造成人力、财力穷于应付。县委书记、县长陪餐敬酒，往往搞车轮战术，楼上楼下，大厅雅座，把宾馆跑个遍。
职责交叉，权限模糊，工作效能受损。一些同志反映，县级地方党委、政府在领导经济工作上，没有明确的制度规定，事实上存在职责交叉、权限模糊的问题。如何把握好既到位又不包揽的度，是对党委的考验；如何把握好既到位又不越位的度，是对政府的考验。由于同一项经济工作往往是党委一名领导和政府一名领导同时分管，谁主谁从，具体操作中如何各司其职，难以把握。党政“一把手”的团结协作和默契配合，主要靠党性、素质和性格上的弹性互补，而不是靠职责、权限上的明晰划分和具有相互制衡关系的制度规范。新班子的领导成员之间，往往要经过较长时间的磨合，有的刚刚“扣手”，又因种种因素被调离分开；有的长期磨合不了，矛盾逐步显露，互相猜忌，彼此防范，工作受到影响。很多同志说，造成这种情形，主要不是干部的因素，而是领导体制的因素。还有的同志反映，现在经济工作的决策权在党委，出了问题挨板子的往往是政府领导，这种权责不对应的现象，也是影响经济工作效能的一个因素。
行政干预，事务主义，角色转换滞后。不少同志认为，当前县级地方党委、政府在领导经济工作的方式、方法上，没有完全跟上市场经济发展的步伐。主要表现在：一是层层定指标，下任务，甚至强迫命令。上级对几项主要经济指标月月排队，纳入政绩考核，如县一级不上行下效，既完不成任务，也交不了差，弄不好影响个人事小，对全县经济发展带来不利则危害更大。二是检查多，服务少，甚至只收费，不办事。据统计，现在执法着装的单位有20多个。一些地方的集市，半天下来，要接受10多种“大盖帽”的检查，有人戏称为“多国部队”。三是把政府的行政管理与企事业经营管理混为一体。政府的经济管理机构大量陷入企事业单位的具体事务之中而不能解脱，企业对政府的依赖意识仍然强烈，自我管理、自我发展、自主经营、自负盈亏的能力不强。不少同志认为，现在的政绩考核，是导致“形象工程”、“政绩工程“和“数字出官、官出数字”的重要根源。
编制爆满，人才紧缺，发展动力不足。基层的同志普遍反映，经过县、乡机构改革，在一定程度上精简了机构，理顺了职能，压缩了人员，但目前县级机关、事业单位和乡镇普遍编制爆满。现有的干部队伍，总体上素质有待提高，尤其是现代经济、科技、信息等方面的专业人才和具有复合型素质的管理人才十分缺乏。一些拥有一定人才流动自主权的企事业单位，也苦于经济实力不济而难以吸引到急需人才。还有的同志反映，现在配班子、选干部，推进年轻化是对的，但层层搞年龄递减有些过头，县级党政班子中四十七八岁的干部大多退居二线，县级部门和乡镇的领导班子更是40岁以上难以进入。基层干部成长不仅受年龄限制，而且出路狭窄，缺少激励机制。有人说，基层干部队伍缺乏动力和活力，是一个十分危险的信号。
县级地方党委、政府领导经济工作面临的突出矛盾和问题，既有现实的原因，也有历史的原因；既有本级的原因，也有上级的原因；既有体制的因素，也有机制的因素；既有干部的因素，也有环境的因素。解决这些矛盾和问题，需要内外结合，上下联动，采取政治的、经济的、法制的多种手段。
——进一步健全党委、政府对经济工作的领导格局，在更广的层面和更高的起点上形成领导经济工作的合力。第一，明确县级地方党委领导经济工作的职责和任务。第二，按照县级地方党委总揽全局、协调各方的原则，加强和调整经济工作的力量配置。主要是通过提高党委组成人员的素质和“一个核心”（党委）、“三个党组”（人大、政府、政协）的团结协作，增强经济工作的共识，形成经济工作的合力。第三，协调处理好县级党政“一把手”的关系，使之相互尊重、相互支持、相互谅解。
——改革和完善县级地方党委的决策机制，提高党委的决策能力和水平。县级地方党委对经济工作的决策，应是对方向性、政策性、全局性、突发性重大经济问题的决策。各种组织形式应有合理的决策分工。党委全委会主要对战略性经济问题和年度、半年度重大经济问题进行决策。党委常委会主要对比较现实和综合性强的重大经济问题进行决策。党委各经济工作领导小组主要对专门性的重大经济问题进行决策。应进一步发挥全委会在经济决策中的作用，赋予全委会讨论决定更多实质性问题的权限。领导小组的设立应有严格的限制。书记办公会对提交常委会讨论决定的经济工作事项不应事前提出明确的意见。为简化决策层次，可以把党委常委扩大会议作为县级地方党委决策经济工作的重要组织形式。在实施环节上，应加大调研和预测在决策中的分量，切实保证决策的质量，重视决策反馈和决策修订，积极推行决策责任制。
——按照科学发展观的要求，改革经济任务分解和政绩考核模式，把干部的精力和注意力引向求真务实的轨道。上级对下级经济工作的指导，应以政策推动、典型示范、帮助解决实际问题为主，逐步改变层层下达经济指标的作法。政绩标准的制定，应体现科学发展观和正确政绩观的要求，既重经济指标又重社会指标、人文指标、资源指标和环境指标，既重“显绩”又重“潜绩”，既看增长幅度又看工作基础、上级支持和对历史与现实重大矛盾的解决情况，避免片面性和简单化。对各种形式的假情况、假数字、假典型、假政绩，要严肃查处，绝不姑息。
——理顺条块关系，增强县级政权的综合调配职能。充分考虑县域经济综合性、独立性较强的特点，积极完善中央统一领导下的地方分级决策机制，合理划分中央与地方的事权，在保证国家经济运行宏观调控措施落实的前提下，适当扩大县级调配权限。对省级以下行政执法和管理部门，哪些需要垂直管理，哪些不必垂直管理，进行系统论证，规范管理职能。针对基层财力薄弱和负债严重的现实，采取加大中央财政转移支付力度、类似部分国有企业改制挂账停息、支持贫困地区增强“造血功能”等多种措施，帮助县级地方党委、政府减轻直至卸下沉重的经济包袱。
——搞好人才流动的宏观管理，从组织上保证发展县域经济的人才需求。从社会主义现代化建设的整体布局出发，在建立和完善人才市场体系的过程中，抓紧研究加强人才合理流动的宏观调控措施，促进人才与其他资源的合理配置。积极鼓励大中城市的科技人才向农村地区、经济落后地区流动。引导和组织科技人才到农村、到贫困地区、到少数民族地区，为当地普及科技、发展经济提供多种形式的智力服务。深化教育体制改革，适当扩大贫困地区定向招生、定向分配的比例。贫困落后地区应优先发展职业技术教育，多渠道增加这方面的投入，把人才工作的立足点放在培养、用好本地人才上。加强干部培训，健全干部激励机制，促使基层干部安身、安心、安业，充分调动他们的积极性。
（作者单位：中共中央政策研究室党建局）
条块分割，运行碰撞，调配空间狭小。一是“条管”部门偏多。一些“条管”部门凭借所掌握的财、物分配权，强化部门意志而削弱地方权威；有的以提高下级部门的机构规格、编制、待遇，作为支持下级政府的交换条件；有的自立政策，通过行政行为压下级；有的通过与下级党政主要领导签订利益攸关的责任状，把下级党政的行为捆在“条条”上。有人说，现在是“大部门小政府”、“脚指挥头”，很多好政策被部门抽象肯定而实际否定了。二是“一竿子插到底”的政策偏多。基层反映，现在上级出台的不少政策，规定太细、太死，“一杆子到底”，弱化了地方党委、政府决策职能，减少了调配空间。
层层举债，不堪重负，机构运转困难。目前，在内地欠发达和不发达地区，乡级负债平均500万元左右，村级负债平均30万元左右。基层普遍反映，现在的财政体制是典型的倒金字塔结构，财税上解比例偏高，县、乡财力太弱。一些县的部门普遍缺乏基本的办公经费，干部自己垫付的差旅费和医药费长期无法报销。一些乡镇更是捉襟见肘，困难重重。一位县长说，自己的主要任务是想法把干部的工资凑齐。一位乡镇党委书记说，自己在乡镇领导岗位干了10多年，从来没有现在这么难，如果不是党性、责任和组织做工作，早就不干了。
接待应酬，文山会海，领导精力分散。有人估算，如果把工作内容分为事务和政务两大类，目前县级领导陷入事务的精力占60%左右，乡镇领导陷入事务的精力占70%左右。导致领导走不出机关的主要问题是“三多”：会议多，文件多，应酬多。县级党政主要领导一年参加各种会议的时间，占全年有效工作日的一半以上。县级领导一年平均要收到各级各类文件、简报8000份左右。基层干部反映，事无巨细的检查、汇报太多，以及随之而来的各种参观、接待都要主要领导出面，造成人力、财力穷于应付。县委书记、县长陪餐敬酒，往往搞车轮战术，楼上楼下，大厅雅座，把宾馆跑个遍。
职责交叉，权限模糊，工作效能受损。一些同志反映，县级地方党委、政府在领导经济工作上，没有明确的制度规定，事实上存在职责交叉、权限模糊的问题。如何把握好既到位又不包揽的度，是对党委的考验；如何把握好既到位又不越位的度，是对政府的考验。由于同一项经济工作往往是党委一名领导和政府一名领导同时分管，谁主谁从，具体操作中如何各司其职，难以把握。党政“一把手”的团结协作和默契配合，主要靠党性、素质和性格上的弹性互补，而不是靠职责、权限上的明晰划分和具有相互制衡关系的制度规范。新班子的领导成员之间，往往要经过较长时间的磨合，有的刚刚“扣手”，又因种种因素被调离分开；有的长期磨合不了，矛盾逐步显露，互相猜忌，彼此防范，工作受到影响。很多同志说，造成这种情形，主要不是干部的因素，而是领导体制的因素。还有的同志反映，现在经济工作的决策权在党委，出了问题挨板子的往往是政府领导，这种权责不对应的现象，也是影响经济工作效能的一个因素。
行政干预，事务主义，角色转换滞后。不少同志认为，当前县级地方党委、政府在领导经济工作的方式、方法上，没有完全跟上市场经济发展的步伐。主要表现在：一是层层定指标，下任务，甚至强迫命令。上级对几项主要经济指标月月排队，纳入政绩考核，如县一级不上行下效，既完不成任务，也交不了差，弄不好影响个人事小，对全县经济发展带来不利则危害更大。二是检查多，服务少，甚至只收费，不办事。据统计，现在执法着装的单位有20多个。一些地方的集市，半天下来，要接受10多种“大盖帽”的检查，有人戏称为“多国部队”。三是把政府的行政管理与企事业经营管理混为一体。政府的经济管理机构大量陷入企事业单位的具体事务之中而不能解脱，企业对政府的依赖意识仍然强烈，自我管理、自我发展、自主经营、自负盈亏的能力不强。不少同志认为，现在的政绩考核，是导致“形象工程”、“政绩工程“和“数字出官、官出数字”的重要根源。
编制爆满，人才紧缺，发展动力不足。基层的同志普遍反映，经过县、乡机构改革，在一定程度上精简了机构，理顺了职能，压缩了人员，但目前县级机关、事业单位和乡镇普遍编制爆满。现有的干部队伍，总体上素质有待提高，尤其是现代经济、科技、信息等方面的专业人才和具有复合型素质的管理人才十分缺乏。一些拥有一定人才流动自主权的企事业单位，也苦于经济实力不济而难以吸引到急需人才。还有的同志反映，现在配班子、选干部，推进年轻化是对的，但层层搞年龄递减有些过头，县级党政班子中四十七八岁的干部大多退居二线，县级部门和乡镇的领导班子更是40岁以上难以进入。基层干部成长不仅受年龄限制，而且出路狭窄，缺少激励机制。有人说，基层干部队伍缺乏动力和活力，是一个十分危险的信号。
县级地方党委、政府领导经济工作面临的突出矛盾和问题，既有现实的原因，也有历史的原因；既有本级的原因，也有上级的原因；既有体制的因素，也有机制的因素；既有干部的因素，也有环境的因素。解决这些矛盾和问题，需要内外结合，上下联动，采取政治的、经济的、法制的多种手段。
——进一步健全党委、政府对经济工作的领导格局，在更广的层面和更高的起点上形成领导经济工作的合力。第一，明确县级地方党委领导经济工作的职责和任务。第二，按照县级地方党委总揽全局、协调各方的原则，加强和调整经济工作的力量配置。主要是通过提高党委组成人员的素质和“一个核心”（党委）、“三个党组”（人大、政府、政协）的团结协作，增强经济工作的共识，形成经济工作的合力。第三，协调处理好县级党政“一把手”的关系，使之相互尊重、相互支持、相互谅解。
——改革和完善县级地方党委的决策机制，提高党委的决策能力和水平。县级地方党委对经济工作的决策，应是对方向性、政策性、全局性、突发性重大经济问题的决策。各种组织形式应有合理的决策分工。党委全委会主要对战略性经济问题和年度、半年度重大经济问题进行决策。党委常委会主要对比较现实和综合性强的重大经济问题进行决策。党委各经济工作领导小组主要对专门性的重大经济问题进行决策。应进一步发挥全委会在经济决策中的作用，赋予全委会讨论决定更多实质性问题的权限。领导小组的设立应有严格的限制。书记办公会对提交常委会讨论决定的经济工作事项不应事前提出明确的意见。为简化决策层次，可以把党委常委扩大会议作为县级地方党委决策经济工作的重要组织形式。在实施环节上，应加大调研和预测在决策中的分量，切实保证决策的质量，重视决策反馈和决策修订，积极推行决策责任制。
——按照科学发展观的要求，改革经济任务分解和政绩考核模式，把干部的精力和注意力引向求真务实的轨道。上级对下级经济工作的指导，应以政策推动、典型示范、帮助解决实际问题为主，逐步改变层层下达经济指标的作法。政绩标准的制定，应体现科学发展观和正确政绩观的要求，既重经济指标又重社会指标、人文指标、资源指标和环境指标，既重“显绩”又重“潜绩”，既看增长幅度又看工作基础、上级支持和对历史与现实重大矛盾的解决情况，避免片面性和简单化。对各种形式的假情况、假数字、假典型、假政绩，要严肃查处，绝不姑息。
——理顺条块关系，增强县级政权的综合调配职能。充分考虑县域经济综合性、独立性较强的特点，积极完善中央统一领导下的地方分级决策机制，合理划分中央与地方的事权，在保证国家经济运行宏观调控措施落实的前提下，适当扩大县级调配权限。对省级以下行政执法和管理部门，哪些需要垂直管理，哪些不必垂直管理，进行系统论证，规范管理职能。针对基层财力薄弱和负债严重的现实，采取加大中央财政转移支付力度、类似部分国有企业改制挂账停息、支持贫困地区增强“造血功能”等多种措施，帮助县级地方党委、政府减轻直至卸下沉重的经济包袱。
——搞好人才流动的宏观管理，从组织上保证发展县域经济的人才需求。从社会主义现代化建设的整体布局出发，在建立和完善人才市场体系的过程中，抓紧研究加强人才合理流动的宏观调控措施，促进人才与其他资源的合理配置。积极鼓励大中城市的科技人才向农村地区、经济落后地区流动。引导和组织科技人才到农村、到贫困地区、到少数民族地区，为当地普及科技、发展经济提供多种形式的智力服务。深化教育体制改革，适当扩大贫困地区定向招生、定向分配的比例。贫困落后地区应优先发展职业技术教育，多渠道增加这方面的投入，把人才工作的立足点放在培养、用好本地人才上。加强干部培训，健全干部激励机制，促使基层干部安身、安心、安业，充分调动他们的积极性。
（作者单位：中共中央政策研究室党建局）