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中国前不久颁布了加强建设法治政府的意见。这一意见可看作是对2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》的深化和落实。后者曾提出了10年——即到2014年——建设法治政府的目标。如今，距离这一目标时间已经过半，从最近发生的宁夏吴忠市跨区抓捕以及铁道部火车退票新规两起事件所引起的舆论炮轰看，要在中国建设法治政府何其艰难。
两起事件虽然一为地方政府所为，一为中央部委所为，但性质是一样的，即都是在滥用政府的权力和法律。搞了这么多年的法治建设，之所以进展不大，甚至在某个时候或某个问题上还有回潮，与我们错误地理解法治政府的含义及未能正确处理法治精神与中国本土法治资源有关。
从法治的基本含义看，是以法治理，法是社会生活中处理问题的最高原则。因此，法治政府也就是宪法和法律至上的政府，即“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”。由此，法治政府强调公民权利本位、政府责任本位，提倡“公民自治”，尊重个人自由，进行“权力制约”，因而，它也是人民民主的政府，做到这些，就能够实现有效治理。
不过，与西方先有法治社会、后有法治政府不同，中国是先提出并推进法治政府的建设，以法治政府来带动法治社会。因而，如果说西方的法治道路是一个自然演进的过程，中国的法治道路则大体属于“政府推进型”或“政党推进型”。这是中国法治道路的特殊性，中国的“法治政府”也是社会主义法治文化下，适应本土法治资源的政府。
因此，在中国建设法治政府，需要考虑本土资源、本土文化特别是政治文化，即所谓法治的中国化，但这势必与法治精神发生矛盾甚至冲突。众所周知，中国的政治文化突出的是集体主义的价值导向，一向强调为了集体利益和荣誉，可以牺牲也应该牺牲个人利益。如宪法中 “公有财产神圣不可侵犯”，城市拆迁条例的“公共利益”等规定，就是立法中集体主义的表现。显然，这与法治政府所倡导的“公民自治”，尊重个人自由是有矛盾的。如何看待并处理这个矛盾？传统的做法是先集体后个人，集体利益大于个人利益；而现代的立法精神，则一般是先保障个人利益不受侵犯，再保障集体利益。笔者认为，当“公有财产”和“公共利益”与个人利益、个人自由发生碰撞时，我们还是应该向现代文明、现代立法精神看齐。原因很简单，个人的自由和权益是天赋之权利，是不能被集体利益剥夺的；换言之，在人的基本权益方面，传统价值和本土色彩还是少点为好。
之所以要强调这一点，是因为在发达国家，法律在涉及公共利益时，一般都用列举法明确列出来，即使宪法也不例外；但中国的法律对公共利益的界定，则较为含糊、笼统，导致法律在实施时，需要相关部门制订一个实施细则，从而为官员自由裁量权的行使打开方便之门。我们看到，有时候在中国真正发挥治理作用的不是正式意义上的法律，而是对法律的再解释——即实施细则或者干脆是各部门制订的内部条例、规则和红头文件，它们被政府部门作为执法依据，而正式法律则被束之高阁。
目前的问题是，官员的自由裁量权过大，只要政府或者官员个人需要，就是公共利益；只要事情披上了公共利益的外衣，有些官员就可以胡来，这在城市拆迁和农村征地中表现得非常明显。比如，开发商看中了哪块地，他去运作政府，政府说为了公共利益得收购。本来按市场价3万一亩，但政府可能出3000一亩强行收购，然后转手以10万一亩卖给市场，由此引起暴力拆迁和农民的反抗。
那么，个人权益优先是否就可置公共利益于不顾？当然也不是。当两者发生冲突，确实需要个人让渡其权益时就必须让渡，否则这个社会就没有公共建设，但前提是政府需要有合理补偿。
另一方面，要限制官员过大的自由裁量权，严格依法行政，也涉及所依之“法”为何法的问题。如果政府行政依据的都是各部门制订的内部之“法”，而不是国家立法机关制定的法，那么，这样的依“法”行政就必然把部门和行业利益放在第一位，普通群众的利益则会被忽略甚至损害。就像铁道部刚修订的退票新规一样，维护的是铁路利益而不是普通旅客的权益。
有鉴于此，依法行政的法律应仅限于国家立法机关制定的法律，各级部门制订的各种内部规定不得作为执法依据，这是不得突破的底线。
除了要妥善处理法治政府的本土特色与法治精神的关系外，中国“法治政府”建设还存在以下一些问题：一是政府法制建设不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求；二是行政执法体制不够完善、程序不够规范，执法不到位，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，不能很好地实现立法目的；三是行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益立法化倾向明显；四是包括民间在内，社会普遍法治意识不强，法治观念淡薄，行政机关工作人员缺乏全面的法治理念，没有树立起宪法和法律的最高权威等。
上述问题在基层更加突出。县乡两级基层政府主要与百姓打交道，基层事务的繁杂，政绩的需要加上百姓自身的法治素质不高，都会使得一些官员习惯于借助行政权力去开展工作、达成目标，而不愿依法行事，吴忠市的跨区抓捕就是权力滥用的典型。
从某种意义上说，建设法治政府的关键是要使官员不敢乱用权，谁乱用权，谁就要受到制裁和惩罚。因此，我们也可把上述几个问题简化成一个问题，即对官员的权力监督问题，法治政府归根到底是要监督和约束政府及其官员过大的权力。目前应做好以下几方面工作：
首先是政府改革，特别是大力削减政府职责。如果政府权力无边，职责太多，管了许多不该管也管不好的事，肯定会导致政府重管理轻服务，重审批轻监管，机构臃肿，人浮于事以及权责不对称。这样的政府即使做到依法行政，也是行政效能低下，给人们的生活造成不必要的麻烦。比如，有人想摆个小摊解决生计问题，但如果要盖很多章，跑许多部门才能拿到执照，即使政府部门依法办事，不卡不要，也有可能错过市场机会。把本属于社会和市场的职责还给社会和市场，才能尽快推动“法治政府”建设。 当然，政府也不是越小越好，但像当前这样肯定是不好的。
其次，权力行使必须公开。确保公众充分的知情权，才能有效监督和约束政府。国务院在2007年制定了政府信息公开条例，但执行情况不尽理想。假如政府出台政策，事先不征求公众特别是行政对象的意见，事后也不向社会解释，一般老百姓可能都不知晓该政策的存在，那么如何让他去监督政府、保护自己的利益？现在网络发达，从技术上说，不存在政务公开的难题，关键是要有这种意识。目前国务院的信息公开条例法律位阶还不高，应该制定一部行政程序法，从程序上强制政府的行政要公开。
第三，鼓励公众充分参与政府的立法和政策制定。单有公开而排斥民众对立法和公共事务的参与，则不能很好保障民众的民主权利、合理要求得到满足或不被损害。特别在目前群体分化的情况下，不同群体影响政府政策的能力和渠道不一，更应保障普通群众参与公共事务的平台，使他们的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。
最后，还须有严格的问责。官员在权力行使中如果破坏法制而得不到相应惩戒和制裁，那么所谓限制政府权力，建设法治国家就是一句空话。这方面，需尽快完善司法审查制度。司法审查是国家通过司法机关对其他国家机关行使公共权力的行为进行审查监督, 从而纠正违法行为并对权益受害方给予补偿救济的法律制度。我国在对行政机关的行为进行司法审查方面，还很不完善，应该将立法机关对行政行为的政治监督、社会舆论的监督、公民个人或组织的监督与审判机关的司法审查整合在一块，共同构成对行政执法的监督机制。
（作者系专栏作家、资深媒体人）
原载于《同舟共进》2011年第2期，转载请注明出处
两起事件虽然一为地方政府所为，一为中央部委所为，但性质是一样的，即都是在滥用政府的权力和法律。搞了这么多年的法治建设，之所以进展不大，甚至在某个时候或某个问题上还有回潮，与我们错误地理解法治政府的含义及未能正确处理法治精神与中国本土法治资源有关。
从法治的基本含义看，是以法治理，法是社会生活中处理问题的最高原则。因此，法治政府也就是宪法和法律至上的政府，即“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”。由此，法治政府强调公民权利本位、政府责任本位，提倡“公民自治”，尊重个人自由，进行“权力制约”，因而，它也是人民民主的政府，做到这些，就能够实现有效治理。
不过，与西方先有法治社会、后有法治政府不同，中国是先提出并推进法治政府的建设，以法治政府来带动法治社会。因而，如果说西方的法治道路是一个自然演进的过程，中国的法治道路则大体属于“政府推进型”或“政党推进型”。这是中国法治道路的特殊性，中国的“法治政府”也是社会主义法治文化下，适应本土法治资源的政府。
因此，在中国建设法治政府，需要考虑本土资源、本土文化特别是政治文化，即所谓法治的中国化，但这势必与法治精神发生矛盾甚至冲突。众所周知，中国的政治文化突出的是集体主义的价值导向，一向强调为了集体利益和荣誉，可以牺牲也应该牺牲个人利益。如宪法中 “公有财产神圣不可侵犯”，城市拆迁条例的“公共利益”等规定，就是立法中集体主义的表现。显然，这与法治政府所倡导的“公民自治”，尊重个人自由是有矛盾的。如何看待并处理这个矛盾？传统的做法是先集体后个人，集体利益大于个人利益；而现代的立法精神，则一般是先保障个人利益不受侵犯，再保障集体利益。笔者认为，当“公有财产”和“公共利益”与个人利益、个人自由发生碰撞时，我们还是应该向现代文明、现代立法精神看齐。原因很简单，个人的自由和权益是天赋之权利，是不能被集体利益剥夺的；换言之，在人的基本权益方面，传统价值和本土色彩还是少点为好。
之所以要强调这一点，是因为在发达国家，法律在涉及公共利益时，一般都用列举法明确列出来，即使宪法也不例外；但中国的法律对公共利益的界定，则较为含糊、笼统，导致法律在实施时，需要相关部门制订一个实施细则，从而为官员自由裁量权的行使打开方便之门。我们看到，有时候在中国真正发挥治理作用的不是正式意义上的法律，而是对法律的再解释——即实施细则或者干脆是各部门制订的内部条例、规则和红头文件，它们被政府部门作为执法依据，而正式法律则被束之高阁。
目前的问题是，官员的自由裁量权过大，只要政府或者官员个人需要，就是公共利益；只要事情披上了公共利益的外衣，有些官员就可以胡来，这在城市拆迁和农村征地中表现得非常明显。比如，开发商看中了哪块地，他去运作政府，政府说为了公共利益得收购。本来按市场价3万一亩，但政府可能出3000一亩强行收购，然后转手以10万一亩卖给市场，由此引起暴力拆迁和农民的反抗。
那么，个人权益优先是否就可置公共利益于不顾？当然也不是。当两者发生冲突，确实需要个人让渡其权益时就必须让渡，否则这个社会就没有公共建设，但前提是政府需要有合理补偿。
另一方面，要限制官员过大的自由裁量权，严格依法行政，也涉及所依之“法”为何法的问题。如果政府行政依据的都是各部门制订的内部之“法”，而不是国家立法机关制定的法，那么，这样的依“法”行政就必然把部门和行业利益放在第一位，普通群众的利益则会被忽略甚至损害。就像铁道部刚修订的退票新规一样，维护的是铁路利益而不是普通旅客的权益。
有鉴于此，依法行政的法律应仅限于国家立法机关制定的法律，各级部门制订的各种内部规定不得作为执法依据，这是不得突破的底线。
除了要妥善处理法治政府的本土特色与法治精神的关系外，中国“法治政府”建设还存在以下一些问题：一是政府法制建设不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求；二是行政执法体制不够完善、程序不够规范，执法不到位，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，不能很好地实现立法目的；三是行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益立法化倾向明显；四是包括民间在内，社会普遍法治意识不强，法治观念淡薄，行政机关工作人员缺乏全面的法治理念，没有树立起宪法和法律的最高权威等。
上述问题在基层更加突出。县乡两级基层政府主要与百姓打交道，基层事务的繁杂，政绩的需要加上百姓自身的法治素质不高，都会使得一些官员习惯于借助行政权力去开展工作、达成目标，而不愿依法行事，吴忠市的跨区抓捕就是权力滥用的典型。
从某种意义上说，建设法治政府的关键是要使官员不敢乱用权，谁乱用权，谁就要受到制裁和惩罚。因此，我们也可把上述几个问题简化成一个问题，即对官员的权力监督问题，法治政府归根到底是要监督和约束政府及其官员过大的权力。目前应做好以下几方面工作：
首先是政府改革，特别是大力削减政府职责。如果政府权力无边，职责太多，管了许多不该管也管不好的事，肯定会导致政府重管理轻服务，重审批轻监管，机构臃肿，人浮于事以及权责不对称。这样的政府即使做到依法行政，也是行政效能低下，给人们的生活造成不必要的麻烦。比如，有人想摆个小摊解决生计问题，但如果要盖很多章，跑许多部门才能拿到执照，即使政府部门依法办事，不卡不要，也有可能错过市场机会。把本属于社会和市场的职责还给社会和市场，才能尽快推动“法治政府”建设。 当然，政府也不是越小越好，但像当前这样肯定是不好的。
其次，权力行使必须公开。确保公众充分的知情权，才能有效监督和约束政府。国务院在2007年制定了政府信息公开条例，但执行情况不尽理想。假如政府出台政策，事先不征求公众特别是行政对象的意见，事后也不向社会解释，一般老百姓可能都不知晓该政策的存在，那么如何让他去监督政府、保护自己的利益？现在网络发达，从技术上说，不存在政务公开的难题，关键是要有这种意识。目前国务院的信息公开条例法律位阶还不高，应该制定一部行政程序法，从程序上强制政府的行政要公开。
第三，鼓励公众充分参与政府的立法和政策制定。单有公开而排斥民众对立法和公共事务的参与，则不能很好保障民众的民主权利、合理要求得到满足或不被损害。特别在目前群体分化的情况下，不同群体影响政府政策的能力和渠道不一，更应保障普通群众参与公共事务的平台，使他们的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。
最后，还须有严格的问责。官员在权力行使中如果破坏法制而得不到相应惩戒和制裁，那么所谓限制政府权力，建设法治国家就是一句空话。这方面，需尽快完善司法审查制度。司法审查是国家通过司法机关对其他国家机关行使公共权力的行为进行审查监督, 从而纠正违法行为并对权益受害方给予补偿救济的法律制度。我国在对行政机关的行为进行司法审查方面，还很不完善，应该将立法机关对行政行为的政治监督、社会舆论的监督、公民个人或组织的监督与审判机关的司法审查整合在一块，共同构成对行政执法的监督机制。
（作者系专栏作家、资深媒体人）
原载于《同舟共进》2011年第2期，转载请注明出处