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〔摘要〕 改革开放以来，我国征地改革的步伐与土地产权、宏观经济体制以及社会管理模式都呈现明显的非协同性特点。这种非协同性变革造成诸多矛盾与冲突，诱发一系列现实问题。因此，面对当前征地方式非改不可的现实，正确的思路应该是坚持协同改革的方向，立足于农地产权及市场经济体制不断完善的现实，着眼于统筹城乡发展的需要，构建以市场化收购为主、以强制征购为辅的农地非农化路径，消除各种摩擦和冲突，适时进行相关改革，形成促进全面深化改革的合力。
〔关键词〕 征地改革，协同变革，农地产权
〔中图分类号〕D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）05-0077-06
近年来，“我国征地制度必须进行改革” 〔1 〕几乎成了官方和学术界的共识。政府曾多次明确表达进行征地改革的决心：早在2011年，时任总理温家宝就曾明确表示，“明年一定要出台相应法规” 〔2 〕；2012年召开的党的十八大也指出，要“改革征地制度” 〔3 〕。继而，党的十八届三中全会再次强调，“缩小征地范围，规范征地程序” 〔4 〕。同时，学术界围绕征地改革也进行了长久而热烈的讨论。然而，一方面，改革仍然面临重重障碍，始终难以真正启动；另一方面，学界在许多基本问题上尚存在严重分歧，远不能为改革提供智力支撑。究其原因，这一方面是因为征地改革是系统改革过程中的枢纽性环节，涉及的因素极其复杂、敏感，因当前我国尚有诸多涉及征地的配套改革没有完成，不能贸然进行改革；另一方面，学界的研究多集中于土地征收本身，缺少运用系统观点对改革过程中各种要素之间复杂关系的细致考察，尤其对征地与相关改革之间的非协同性造成的边界冲突缺少深入揭示，对未来改革过程中各要素之间的协同关系缺少足够的研究。因此，笔者尝试考察改革开放以来土地征收与相关改革的互动关系，揭示其明显的非协同性变革特点及其造成的矛盾问题，并力图提出协同性改革的政策方案，以期推动征地改革尽快启动并顺利进行。
一、征地方式与相关改革的非协同性问题
我国的征地方式形成于计划经济时期，它是与当时的土地产权规定、经济管理模式和社会保障体系相互匹配的。在土地产权方面，当时实行高度集中的公有制和城乡二元格局，人民公社既是土地的所有者，又是征地主体，土地征收的主要目的是优先发展工业和城市，因此，征地补偿往往很少甚至是无偿的，补偿的对象就是村集体经济组织；在管理模式方面，当时实行严格的城乡二元体制和单位制管理，对被征地农民的安置主要采取就业安置的形式，通过农转非和招工的方式进行，一揽子解决被征地农民的就业、社保、养老等问题；同时由于实行高度集中的计划经济管理模式，土地属于集体所有，土地的征收一般并不直接影响单个农民的生产生活，因此，征地谈判的对象主要是生产队，补偿的对象也是集体经济组织。在社会保障方面，生产队既是经济单位，也能够为农民提供养老等社会保障，因此不会诱发失地农民的社会保障难题。改革开放以来，农村的土地产权、经济体制和管理模式都发生了巨大变化，而征地方式虽然也有过多次改革，但其基本框架没有发生根本变化，仍然具有明显的计划经济痕迹，这种改革的非协同性造成了诸多矛盾，进而成为征地方式缺陷的根源所在。
（一）征地与土地产权改革的非协同性
首先，农民的土地承包经营权已经长久化，但现有征地补偿仍然延续改革开放之初承包期较短背景下的规定，即“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍” 〔5 〕。在改革开放之初，由于土地承包期只有15年，即使在第二轮承包期间，承包期也只有30年。由于在承包到期之后，甚至在承包期以内，被征地农民可以通过村集体经济组织的土地调整，再次获得土地。因此，上述不超过农业年产值30倍的规定虽不尽合理，却能被农民接受。然而，1993年之后，国家逐步调整了土地承包期政策，尤其是党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系保持稳定并长久不变” 〔6 〕的政策之后，这种“长久不变”的规定虽然模糊，但正如陈锡文所权威解读的，“肯定比现在的30年不变要长” 〔7 〕。此政策的出台使土地承包经营权已变成“一种作为所有者的集体不再有任何行使所有权手段的永佃制” 〔8 〕321。显然，现有的关于征地补偿的原则规定已经落后于土地产权变革的步伐了。
其次，农村土地所有权的权能越来越小，但其在土地征收中的重要性仍基本没有变化。随着改革的深入，先是作为所有权重要权能之一的土地调整权被废止，接着是附着于所有权的基层组织征收税费的权力被废止。所有权既不表现为占有权，也不表现为使用权，其在农业范围的收益权和处置权也基本全被转让给承包经营权，所有权的主要权能所剩无几，甚至有些学者认为土地“所有权已无价值，已被消灭” 〔9 〕。但是，现有土地征收仍然以对所有权的补偿为主，即土地补偿费为前三年平均产值的六至十倍，安置补偿费为前三年平均年产值的四至六倍。相反，现有征地过程对承包经营权的补偿却没有明确的规定。不仅如此，在征地程序的设计上，代表所有权的村级组织仍是征地谈判的对象，这也没有反映所有权与承包经营权之间此消彼长的状况。
再次，农民的土地承包权已经被赋予农业使用范围内较为完整的收益权，通过转包、出租、互换、转让等方式的流转权，以及抵押权和担保权等处置权。随着上述权利的行使，必然会产生一些新的权利，如经营权、担保权等占有权利，但现行的征地过程中只规定了土地补偿费和安置补偿费，对基于土地流转和担保、抵押而产生的其他权利，并未规定具体的补偿方法。
（二）征地与宏观经济体制改革的非协同性
改革开放以来，我国经济体制最深刻的变革无疑是市场经济的建立和完善。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济” 〔10 〕，为此需进行系列配套改革。然而，我国征地改革的步伐却远远落后于市场经济体制的要求。这主要表现在：首先，我国的土地征收仍具有浓厚的计划经济色彩，明显违反市场经济的基本准则和规律。市场经济要求市场能够准确反映资源的供求关系和稀缺程度，土地价格应该由市场遵循经济规律通过供求关系的变化进行调节。然而，我国的土地征收却未按照此要求进行相应改革，无论是土地的征收价格，还是土地的出让价格，都主要是由政府决定的，很难反映资源的供求关系和稀缺程度，更难反映资源的真正市场价格。不仅如此，现行的征地过程中对所有土地都按照统一的农业产值倍数方法进行补偿，更难反映各类土地之间的市场禀赋差异。其次，市场经济要求市场交易应该基于公平、自愿、平等的原则进行，但我国的土地征收中基本未考虑市场经济的上述基本原则。按照西方成熟的市场经济国家的通行做法，一般先基于自愿原则进行收购，只有收购失败，才会启动强制征购。而且，无论是市场化收购还是强制征购，都是基于公平原则进行的。反观我国，既不在征地过程中实行公平补偿，也没在征收之前设置基于自愿的收购，征收方和被征收方更不是平等的市场主体关系。 其次，未来的土地收购和强制征购程序的设计，还应该充分考虑基于土地流转而产生的各种土地权利关系的变化。随着承包权的物权化，以及承包权相继获得了转让、互换、出租等流转权，并在此基础上导致经营权从承包权中分离出来而相对独立，再加上近期国家赋予土地承包权以抵押权和担保权，所有这些土地权利关系的新变化都需要在未来的设计中予以统筹考虑。一是必须考虑基于土地流转而产生的土地经营权主体的补偿和参与资格。据农业部部长韩长赋透露，截至“2014 年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积 3.8 亿亩，占家庭承包耕地总面积的 28.8%” 〔20 〕，而且随着三权分置的推行和城市化的加速，将有更多的土地被流转。因此，新的设计必须充分考虑上述基于土地流转而产生的土地经营权的补偿及其参与权限。二是随着土地抵押和担保的试点，也必须妥善考虑抵押权人和担保权人在土地被收购或者被征购时的实体和程序性权利。
（三）适应统筹城乡发展的需要，适时进行与征地配套的相关改革
如上所述，土地作为关键的生产资料之一，是统筹城乡发展的枢纽。在彻底重构我国征地方式的同时，既应该从当前我国加快城乡一体化发展的重大战略出发，稳妥消除现有征地方式中阻碍统筹城乡发展的障碍，又必须稳妥对接已经变化了的就业、住房、养老、医疗等系列体制，形成促进统筹城乡发展的合力。
首先，要考虑当前就业、住房和养老都已经市场化的现实，一方面，在补偿份额方面，要在土地市场化收购和强制征购的过程中，对农民因失去土地而在就业、住房、养老等方面损失给予适当补偿，以便弥补当前数额较低的安置补偿费既无法解决失地农民的失业问题，更无法解决其住房、养老和医疗等难题的缺陷。另一方面，需要在新的收购和征购补偿方式方面做出创新，改变目前由政府单方面决定的、单一的补偿方式，建立基于失地农民需要的、多样化的补偿方式，以便满足统筹城乡发展过程中农民多样化的需求。
其次，为促进城乡公平和公共资源的均衡配置，还需要改变各方分享土地增值收益的比重和形式，以及政府土地收益使用的方式。在现行的土地征收中，不仅土地增值收益分配的比例不合理，政府和开发商分享比重过大，而且政府分享土地利益的方式不合理，由于政府直接控制土地出让价格并从中获益，造成地方政府对土地财政的过度依赖。更重要的是，地方政府所分享的土地增值收益的使用方式不合理，主要用于城市和工业，而用于农村和农民的比重过低。因此，在新的土地收购和征购过程中，一是应改变地方政府分享土地利益的方式，变政府直接出让土地为地方政府征收不动产税，变一次性征收为逐年征收，遏制地方政府的征地冲动，解除其对土地财政的过度依赖。二是在新的土地征收和征购过程中，合理界定政府、用地单位和农民分享土地增值收益的份额，适当提高农民的份额，压低开发商的利润率。三是通过设立土地基金等方式，确保政府所获得的土地增值收益有足够的份额用于农村基础设施、农业发展和农民的社会保障，不仅保证土地增值收益初次分配的公平，而且保证土地利益再分配的均衡。
注 释：
①关于这一人口数量，2013年10月19日，在参加“中国新型城镇化市长论坛”发言时，发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令提到，“新城规模和人口超越了现有的体制。大概新城新区的规划，规划的人口加起来达30多个亿，34亿人口”。此后，不仅是媒体人，连研究城镇化的专家、学者也都在引用“34亿”这个数字，认为全国新城新区规划严重失控。参见李敏：《全国“鬼城”规划人口达34亿？》，http：//news.qq.com/original/factcheck/city052.htmlf_pid=135
〔关键词〕 征地改革，协同变革，农地产权
〔中图分类号〕D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）05-0077-06
近年来，“我国征地制度必须进行改革” 〔1 〕几乎成了官方和学术界的共识。政府曾多次明确表达进行征地改革的决心：早在2011年，时任总理温家宝就曾明确表示，“明年一定要出台相应法规” 〔2 〕；2012年召开的党的十八大也指出，要“改革征地制度” 〔3 〕。继而，党的十八届三中全会再次强调，“缩小征地范围，规范征地程序” 〔4 〕。同时，学术界围绕征地改革也进行了长久而热烈的讨论。然而，一方面，改革仍然面临重重障碍，始终难以真正启动；另一方面，学界在许多基本问题上尚存在严重分歧，远不能为改革提供智力支撑。究其原因，这一方面是因为征地改革是系统改革过程中的枢纽性环节，涉及的因素极其复杂、敏感，因当前我国尚有诸多涉及征地的配套改革没有完成，不能贸然进行改革；另一方面，学界的研究多集中于土地征收本身，缺少运用系统观点对改革过程中各种要素之间复杂关系的细致考察，尤其对征地与相关改革之间的非协同性造成的边界冲突缺少深入揭示，对未来改革过程中各要素之间的协同关系缺少足够的研究。因此，笔者尝试考察改革开放以来土地征收与相关改革的互动关系，揭示其明显的非协同性变革特点及其造成的矛盾问题，并力图提出协同性改革的政策方案，以期推动征地改革尽快启动并顺利进行。
一、征地方式与相关改革的非协同性问题
我国的征地方式形成于计划经济时期，它是与当时的土地产权规定、经济管理模式和社会保障体系相互匹配的。在土地产权方面，当时实行高度集中的公有制和城乡二元格局，人民公社既是土地的所有者，又是征地主体，土地征收的主要目的是优先发展工业和城市，因此，征地补偿往往很少甚至是无偿的，补偿的对象就是村集体经济组织；在管理模式方面，当时实行严格的城乡二元体制和单位制管理，对被征地农民的安置主要采取就业安置的形式，通过农转非和招工的方式进行，一揽子解决被征地农民的就业、社保、养老等问题；同时由于实行高度集中的计划经济管理模式，土地属于集体所有，土地的征收一般并不直接影响单个农民的生产生活，因此，征地谈判的对象主要是生产队，补偿的对象也是集体经济组织。在社会保障方面，生产队既是经济单位，也能够为农民提供养老等社会保障，因此不会诱发失地农民的社会保障难题。改革开放以来，农村的土地产权、经济体制和管理模式都发生了巨大变化，而征地方式虽然也有过多次改革，但其基本框架没有发生根本变化，仍然具有明显的计划经济痕迹，这种改革的非协同性造成了诸多矛盾，进而成为征地方式缺陷的根源所在。
（一）征地与土地产权改革的非协同性
首先，农民的土地承包经营权已经长久化，但现有征地补偿仍然延续改革开放之初承包期较短背景下的规定，即“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍” 〔5 〕。在改革开放之初，由于土地承包期只有15年，即使在第二轮承包期间，承包期也只有30年。由于在承包到期之后，甚至在承包期以内，被征地农民可以通过村集体经济组织的土地调整，再次获得土地。因此，上述不超过农业年产值30倍的规定虽不尽合理，却能被农民接受。然而，1993年之后，国家逐步调整了土地承包期政策，尤其是党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系保持稳定并长久不变” 〔6 〕的政策之后，这种“长久不变”的规定虽然模糊，但正如陈锡文所权威解读的，“肯定比现在的30年不变要长” 〔7 〕。此政策的出台使土地承包经营权已变成“一种作为所有者的集体不再有任何行使所有权手段的永佃制” 〔8 〕321。显然，现有的关于征地补偿的原则规定已经落后于土地产权变革的步伐了。
其次，农村土地所有权的权能越来越小，但其在土地征收中的重要性仍基本没有变化。随着改革的深入，先是作为所有权重要权能之一的土地调整权被废止，接着是附着于所有权的基层组织征收税费的权力被废止。所有权既不表现为占有权，也不表现为使用权，其在农业范围的收益权和处置权也基本全被转让给承包经营权，所有权的主要权能所剩无几，甚至有些学者认为土地“所有权已无价值，已被消灭” 〔9 〕。但是，现有土地征收仍然以对所有权的补偿为主，即土地补偿费为前三年平均产值的六至十倍，安置补偿费为前三年平均年产值的四至六倍。相反，现有征地过程对承包经营权的补偿却没有明确的规定。不仅如此，在征地程序的设计上，代表所有权的村级组织仍是征地谈判的对象，这也没有反映所有权与承包经营权之间此消彼长的状况。
再次，农民的土地承包权已经被赋予农业使用范围内较为完整的收益权，通过转包、出租、互换、转让等方式的流转权，以及抵押权和担保权等处置权。随着上述权利的行使，必然会产生一些新的权利，如经营权、担保权等占有权利，但现行的征地过程中只规定了土地补偿费和安置补偿费，对基于土地流转和担保、抵押而产生的其他权利，并未规定具体的补偿方法。
（二）征地与宏观经济体制改革的非协同性
改革开放以来，我国经济体制最深刻的变革无疑是市场经济的建立和完善。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济” 〔10 〕，为此需进行系列配套改革。然而，我国征地改革的步伐却远远落后于市场经济体制的要求。这主要表现在：首先，我国的土地征收仍具有浓厚的计划经济色彩，明显违反市场经济的基本准则和规律。市场经济要求市场能够准确反映资源的供求关系和稀缺程度，土地价格应该由市场遵循经济规律通过供求关系的变化进行调节。然而，我国的土地征收却未按照此要求进行相应改革，无论是土地的征收价格，还是土地的出让价格，都主要是由政府决定的，很难反映资源的供求关系和稀缺程度，更难反映资源的真正市场价格。不仅如此，现行的征地过程中对所有土地都按照统一的农业产值倍数方法进行补偿，更难反映各类土地之间的市场禀赋差异。其次，市场经济要求市场交易应该基于公平、自愿、平等的原则进行，但我国的土地征收中基本未考虑市场经济的上述基本原则。按照西方成熟的市场经济国家的通行做法，一般先基于自愿原则进行收购，只有收购失败，才会启动强制征购。而且，无论是市场化收购还是强制征购，都是基于公平原则进行的。反观我国，既不在征地过程中实行公平补偿，也没在征收之前设置基于自愿的收购，征收方和被征收方更不是平等的市场主体关系。 其次，未来的土地收购和强制征购程序的设计，还应该充分考虑基于土地流转而产生的各种土地权利关系的变化。随着承包权的物权化，以及承包权相继获得了转让、互换、出租等流转权，并在此基础上导致经营权从承包权中分离出来而相对独立，再加上近期国家赋予土地承包权以抵押权和担保权，所有这些土地权利关系的新变化都需要在未来的设计中予以统筹考虑。一是必须考虑基于土地流转而产生的土地经营权主体的补偿和参与资格。据农业部部长韩长赋透露，截至“2014 年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积 3.8 亿亩，占家庭承包耕地总面积的 28.8%” 〔20 〕，而且随着三权分置的推行和城市化的加速，将有更多的土地被流转。因此，新的设计必须充分考虑上述基于土地流转而产生的土地经营权的补偿及其参与权限。二是随着土地抵押和担保的试点，也必须妥善考虑抵押权人和担保权人在土地被收购或者被征购时的实体和程序性权利。
（三）适应统筹城乡发展的需要，适时进行与征地配套的相关改革
如上所述，土地作为关键的生产资料之一，是统筹城乡发展的枢纽。在彻底重构我国征地方式的同时，既应该从当前我国加快城乡一体化发展的重大战略出发，稳妥消除现有征地方式中阻碍统筹城乡发展的障碍，又必须稳妥对接已经变化了的就业、住房、养老、医疗等系列体制，形成促进统筹城乡发展的合力。
首先，要考虑当前就业、住房和养老都已经市场化的现实，一方面，在补偿份额方面，要在土地市场化收购和强制征购的过程中，对农民因失去土地而在就业、住房、养老等方面损失给予适当补偿，以便弥补当前数额较低的安置补偿费既无法解决失地农民的失业问题，更无法解决其住房、养老和医疗等难题的缺陷。另一方面，需要在新的收购和征购补偿方式方面做出创新，改变目前由政府单方面决定的、单一的补偿方式，建立基于失地农民需要的、多样化的补偿方式，以便满足统筹城乡发展过程中农民多样化的需求。
其次，为促进城乡公平和公共资源的均衡配置，还需要改变各方分享土地增值收益的比重和形式，以及政府土地收益使用的方式。在现行的土地征收中，不仅土地增值收益分配的比例不合理，政府和开发商分享比重过大，而且政府分享土地利益的方式不合理，由于政府直接控制土地出让价格并从中获益，造成地方政府对土地财政的过度依赖。更重要的是，地方政府所分享的土地增值收益的使用方式不合理，主要用于城市和工业，而用于农村和农民的比重过低。因此，在新的土地收购和征购过程中，一是应改变地方政府分享土地利益的方式，变政府直接出让土地为地方政府征收不动产税，变一次性征收为逐年征收，遏制地方政府的征地冲动，解除其对土地财政的过度依赖。二是在新的土地征收和征购过程中，合理界定政府、用地单位和农民分享土地增值收益的份额，适当提高农民的份额，压低开发商的利润率。三是通过设立土地基金等方式，确保政府所获得的土地增值收益有足够的份额用于农村基础设施、农业发展和农民的社会保障，不仅保证土地增值收益初次分配的公平，而且保证土地利益再分配的均衡。
注 释：
①关于这一人口数量，2013年10月19日，在参加“中国新型城镇化市长论坛”发言时，发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令提到，“新城规模和人口超越了现有的体制。大概新城新区的规划，规划的人口加起来达30多个亿，34亿人口”。此后，不仅是媒体人，连研究城镇化的专家、学者也都在引用“34亿”这个数字，认为全国新城新区规划严重失控。参见李敏：《全国“鬼城”规划人口达34亿？》，http：//news.qq.com/original/factcheck/city052.htmlf_pid=135