论文部分内容阅读
摘 要 什么样的政府是法治政府，这既是一个理论问题，更是一个实践问题。法治政府既要满足理论上所设定的要求和条件，更应满足社会对政府法治化的诉求。评价政府是否达到法治的要求，被接受服务的对象应该感受的最直接、最具体，也最有发言权。我国法治政府建设存在长期自己评价自己法治化程度的做法，这是“自己做自己法官”，是制约我国政府法治化建设的一个重要因素。因此，法治政府建设，必须完成从自我评价向社会评价的转变，唯如此，才能将我国政府法治化推向一个新的高度。
关键词 法治政府 自我评价 社会评价
作者简介：邢亮，福建省委党校。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-141-02
一、法治政府指标体系的提出和实施
在我国国务院2004年公布的《全面推进依法行政实施纲要》报告中，针对如何推进法治指标体系的建立和完善提出了基本的实现计划，要求相关部门要对行政工作进行稳步推进，预计利用十年的时间，政府与广大人民群众齐心协力，最终实现法治政府的建立。这也是我国建国以来第一次通过政府文件的形式明确提出建设法治政府，并规定了目标任务和实现的时间要求。在21世纪初，我国国务院为加强县市政府的行政执法工作，发布了相关的加强依法行政的决定，即《关于加强县市政府依法行政的决定》，另外还提出了《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》，同样第一次利用国务院文件形式提出了法治政府指标体系建设的问题）2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》。以上四个文件，尤其是《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》，在2010年提出的《关于加强法治政府建设的意见》，对于我国政府的行政执法能力做了详细的评价，规范了具体的实施标准，将工作由量化做到了精确化和细致化，在一定程度上对促进法治政府建设起到了极大的推动作用。
理论上首次提出法治政府指标体系的是，2006年原国家行政学院副院长袁曙宏教授。2006年某专家学者“关于构建我国政府法制指标体系的设想”对于法治政府指标体系做了初步的构想，“法治政府，应有‘尺’可量”。2007年2月再次发表“构建中国法治政府指标体系”。袁署宏教授文章的发表，开启了我国法治政府指标体系建设理论探讨的一个新阶段。其后，张帆、吴大华发表了“论我国地方法治环境生成评估指标体系的设计”；唐明的“良法治政府指标体系构建中的几对关系及其呈现”；杨小军、宋新然、范小东所发表的文章“法治政府建设法治政府指标体系建设的理论思考”；戢浩飞，“法治政府指标评估体系研究”；杜进飞，“论法治政府的标准”；汤梅、申来津，“法治政府测评指标设计及其操作实务”等一大批关于法治政府指标体系建设的理论文章先后发表。
政府的崔导，理论研究的成果，为法治政府指标体系建设起到了极大的推动作用。在21世纪末前后，我国的部分省市结合具体情况，有针对性的发布了相关的体系标准和决定，例如深圳和湖北等地先后公布相关办法，进一步的推动法治政府的体系建设。此后，四川、吉林、江苏、辽宁、河北、湖南、浙江、广东省、宁夏自治区等十多个省级政府先后出台了法治政府指标体系（或曰依法行政指标）。在市级政府层面，温州、渭南、苏州、惠州、沈阳、南昌、马鞍山、海口等市也先后出台了各自的法治政府指标体系。在县、区级政府层面，杭州的余杭区于2008年6月制定了《“法治余杭”量化考核评估体系》（ 区委〔2007〕121号）。建设法治政府指标体系已经在我国开始逐步的施行，并且已经成为各地政府各级部门法治建设过程中一个十分有力并有效的“抓手”。截止目前，全国过半数的省级政府出台了法治政府的考核办法，同时通过法治政府指标体系的逐步实施和确立，这对于法治政府的建设也有巨大的推动作用。
各级政府部门建立指标体系法的最终目的是建立一个评价和监督机制，并用这个评价和监督机制评价并监督政府法治化的进程、质量，以及督促其加快法治政府建设，以满足和适应社会发展的要求。然而，人们惊奇的发现，2012年11月，中国共产党第十八次代表大会再次强调，我国要力争小康社会的早日实现，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。在不同的阶段，两次提出基本建成法治政府，这说明我们第一次提出的在2014年基本建成法治政府的目标并没有完成，因此，才有2014年我们再设时间，以2020年为限基本建成法治政府。人们不仅要问，为社么第一次设定的法治政府建设的任务并没有完成？第二次设定的法治政府建设的目标能如期实现吗？如何才能真正建成法治政府？
二、法治政府指标体系具体实施难点
在法治政府建设指标体系实施中我们不难发现，我国的法治政府建设的提出、计划的制定，具体监督实施和评价都是在政府主导下完成的。就世界上看，没有哪个国家的法治政府建设在路径选择上像我国这样完全由政府主导。这种路径的安排既有非常积极的一面，即，可以在短时间内完成法治政府的硬件建设，包括法治政府指标体系的建设等，（所以，从2004年到现在，我国大部分省区已经制定出较为完整、系统的法治政府指标体系，并且已经开始各种方式的实施）；但另一方面，这种政府主导下的法治政府建设，总也摆脱不了“自己做自己法官”的嫌疑。事实上，我国法治政府建设之所以没有完成2004年设定的，在2014年基本建成法治政府的目标任务，其中的一个重要原因就是，法治政府建设完全由政府自己制定计划，自己督导实施、自我评价，这种政府主导模式本身的缺陷造成的。
“任何人不能自己做自己的法官”是英国自然公正原则中的一项重要内容。意思是说，任何人和组织都不能对自己的行为作出最后的裁判。这一原则不仅适用于司法审判过程中，同样也适用于行政行为过程中。它的延伸含义是说，凡是与自己有利害关系，就有可能失去客观公正的判断和裁决。因此，任何人不能自己做自己法官。为此，在司法审判中设立了严格的回避制度。同样，在我国行政法中（如公务员法）也有类似的规定，目的就是要保证司法裁判或行政行为的客观与公正性。然而，在我国法治政府的建设中（或者说，在我国整个法治，建设中）我们不难发现，无论是在个案的处理，还是法律、法规、以及规章和政府政策的制定过程中，这种自己做自己法官的事是经常的。以法治政府指标体系的制定、督导和评价为例，截止到目前，在我国，无论是省、市、还是县、区，没有一个是政府以外的组织（包括人大、社会公共组织）制定督导和评价的。以法治政府指标体系建设实施较早和较好的几个省、市为例，要么明确规定自己评价、要么虽然形式上规定了吸收政府以外的社会组织和专家评价，但实际实施完全是另一回事。深圳市政府在《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（2014年《深圳市法治政府建设指标体系》中的试行一去掉，改为正式执行）中规定：“市政府建立健全法治政府建设考评制度，有关机构负责全市法治政府建设考评工作。市、区政府及其部门按有关规定每年对法治政府建设进行考评。”湖北省人民政府印发的《湖北省法治政府建设指标体系（实行）的通知》中规定：“上级政府对下一级政府、政府对其部门的依法行政工作情况进行年度考评。政府法制部门和部门法制机构负责依法行政考评工作。” 从上可见，在我国，法治政府的评估主要是内部评估，是自我评估。社会评估虽然在广东省的相关规定中有所涉及，但由于规定的过于笼统几乎没有可操作性。所以，我国多年对法治政府建设成效的评估几乎都是自己评估自己，法治政府建设成了自拉自唱的活动，唱的如何完全由自己说了算，难以为社会广泛接受和认可。让人欣喜的是，2014年12月中国政法大学第一次采用民间的方式做了《中国法治政府评估报告》。但是这样的政府以外的评估远不是政府与社会所达成的共识。在地方政府法治建设的评估中，也还没有看见被政府正式接受的社会组织评估报告。中国政法大学法治政府研究院的评估报告更趋向于全国范围的评估，难以客观、全面、准确地反映地方各级政府法治建设的实际成效。
三、从自我评价向社会评价转变
法治政府建设必须完成从自我和评价向社会评价转变。首先，法治政府建设是一项全社会的事业，而不仅仅是政府的内部工作。如果没有全社会的参与、配合和支持，法治政府是无法在我国真正建立的。所以，法治政府建设逐渐的转变为了全社会的社会生活内容，包括法治政府指标体系建设和对法治政府建设成效的评估都应该有社会的广泛参与。其次，现代民主政治的一个重要内容就是让每一个人都有充分的发表意见的机会和条件。法治政府建设牵涉到社会的方方面面，涉及到每一个人的生活内容、生活质量，是一项广泛涉及公民民主政治权利的生活内容。通过对法治政府建设成效意见的提出，对政府法制法治政府建设中的监督和督促，来更好地回应社会对法治政府的正当诉求，是法治政府建设中的应有之意。再次，缺少了社会监督和评价外部的强力推动，单纯内部监督和评价内动力不足。从我国十几年来法治政府建设的实际情况中看来，两次提出并且强调简称法治政府的时间目标是有一定原因的，一个很重要的原因就是把法治政府建设的事业当成政府的内部工作，或主要是政府内部工作来对待。从法治政府建设的指标体系，到法治政府的例行工作监督，再到法治政府的评估，都由政府“自己设计、施工、监理和评估”，成为一次不折不扣的自己做自己法官的游戏。最后，法治政府建设只有在内部推动和外部监督和评价（社会监督和评价）的“双驱模式”，而且更加注重外部驱动模式的情况下，法治政府建设才能真正走得稳，走的好，走出社会所接受和认可的法治政府。政府应该把法治政府建设的评估权力还给社会，真心、虚心地接受社会监督，法治政府建设才能迎来一次真正的质的飞跃，才有可能完成2012年中国共产党第十八次代表大会提出的，在2020年基本建成法治政府的目标。
参考文献：
[1]耿玉基.基层法治政府指标体系研究.行政与法治.2009（1）.
[2]袁曙宏.法治政府应有“尺”可量.山东人大工作.2006（10）.
[3]袁曙宏.构建中国法治政府指标体系.中国法学.2007（1）.
[4]戢浩飞.法治政府指标评估体系研究.行政法学研究.2012（1）.
[5]张帆、吴大华.论我国地方法治环境生成评估指标体系的设计.法制与社会发展.2013（3）.
[6]唐明.良法治政府指标体系构建中的几对关系及其呈现.浙江学刊.2013（6）.
[7]汤梅、申来津.法治政府测评指标设计及其操作实务.湖北社会科学.2009（4）.
[8]袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想.国家行政学院学报.2006（4）.
[9]杨小军、宋新然、范小东.法治政府建设法治政府指标体系建设的理论思考.国家行政学院学报.2014（1）.
[10]杜进飞.论法治政府的标准.学习与探索.2013（1）.
[11]应松年、马怀德.中国法治政府评估报告（2013）.行政法学.2014（1）.
关键词 法治政府 自我评价 社会评价
作者简介：邢亮，福建省委党校。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-141-02
一、法治政府指标体系的提出和实施
在我国国务院2004年公布的《全面推进依法行政实施纲要》报告中，针对如何推进法治指标体系的建立和完善提出了基本的实现计划，要求相关部门要对行政工作进行稳步推进，预计利用十年的时间，政府与广大人民群众齐心协力，最终实现法治政府的建立。这也是我国建国以来第一次通过政府文件的形式明确提出建设法治政府，并规定了目标任务和实现的时间要求。在21世纪初，我国国务院为加强县市政府的行政执法工作，发布了相关的加强依法行政的决定，即《关于加强县市政府依法行政的决定》，另外还提出了《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》，同样第一次利用国务院文件形式提出了法治政府指标体系建设的问题）2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》。以上四个文件，尤其是《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》，在2010年提出的《关于加强法治政府建设的意见》，对于我国政府的行政执法能力做了详细的评价，规范了具体的实施标准，将工作由量化做到了精确化和细致化，在一定程度上对促进法治政府建设起到了极大的推动作用。
理论上首次提出法治政府指标体系的是，2006年原国家行政学院副院长袁曙宏教授。2006年某专家学者“关于构建我国政府法制指标体系的设想”对于法治政府指标体系做了初步的构想，“法治政府，应有‘尺’可量”。2007年2月再次发表“构建中国法治政府指标体系”。袁署宏教授文章的发表，开启了我国法治政府指标体系建设理论探讨的一个新阶段。其后，张帆、吴大华发表了“论我国地方法治环境生成评估指标体系的设计”；唐明的“良法治政府指标体系构建中的几对关系及其呈现”；杨小军、宋新然、范小东所发表的文章“法治政府建设法治政府指标体系建设的理论思考”；戢浩飞，“法治政府指标评估体系研究”；杜进飞，“论法治政府的标准”；汤梅、申来津，“法治政府测评指标设计及其操作实务”等一大批关于法治政府指标体系建设的理论文章先后发表。
政府的崔导，理论研究的成果，为法治政府指标体系建设起到了极大的推动作用。在21世纪末前后，我国的部分省市结合具体情况，有针对性的发布了相关的体系标准和决定，例如深圳和湖北等地先后公布相关办法，进一步的推动法治政府的体系建设。此后，四川、吉林、江苏、辽宁、河北、湖南、浙江、广东省、宁夏自治区等十多个省级政府先后出台了法治政府指标体系（或曰依法行政指标）。在市级政府层面，温州、渭南、苏州、惠州、沈阳、南昌、马鞍山、海口等市也先后出台了各自的法治政府指标体系。在县、区级政府层面，杭州的余杭区于2008年6月制定了《“法治余杭”量化考核评估体系》（ 区委〔2007〕121号）。建设法治政府指标体系已经在我国开始逐步的施行，并且已经成为各地政府各级部门法治建设过程中一个十分有力并有效的“抓手”。截止目前，全国过半数的省级政府出台了法治政府的考核办法，同时通过法治政府指标体系的逐步实施和确立，这对于法治政府的建设也有巨大的推动作用。
各级政府部门建立指标体系法的最终目的是建立一个评价和监督机制，并用这个评价和监督机制评价并监督政府法治化的进程、质量，以及督促其加快法治政府建设，以满足和适应社会发展的要求。然而，人们惊奇的发现，2012年11月，中国共产党第十八次代表大会再次强调，我国要力争小康社会的早日实现，要实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的目标。在不同的阶段，两次提出基本建成法治政府，这说明我们第一次提出的在2014年基本建成法治政府的目标并没有完成，因此，才有2014年我们再设时间，以2020年为限基本建成法治政府。人们不仅要问，为社么第一次设定的法治政府建设的任务并没有完成？第二次设定的法治政府建设的目标能如期实现吗？如何才能真正建成法治政府？
二、法治政府指标体系具体实施难点
在法治政府建设指标体系实施中我们不难发现，我国的法治政府建设的提出、计划的制定，具体监督实施和评价都是在政府主导下完成的。就世界上看，没有哪个国家的法治政府建设在路径选择上像我国这样完全由政府主导。这种路径的安排既有非常积极的一面，即，可以在短时间内完成法治政府的硬件建设，包括法治政府指标体系的建设等，（所以，从2004年到现在，我国大部分省区已经制定出较为完整、系统的法治政府指标体系，并且已经开始各种方式的实施）；但另一方面，这种政府主导下的法治政府建设，总也摆脱不了“自己做自己法官”的嫌疑。事实上，我国法治政府建设之所以没有完成2004年设定的，在2014年基本建成法治政府的目标任务，其中的一个重要原因就是，法治政府建设完全由政府自己制定计划，自己督导实施、自我评价，这种政府主导模式本身的缺陷造成的。
“任何人不能自己做自己的法官”是英国自然公正原则中的一项重要内容。意思是说，任何人和组织都不能对自己的行为作出最后的裁判。这一原则不仅适用于司法审判过程中，同样也适用于行政行为过程中。它的延伸含义是说，凡是与自己有利害关系，就有可能失去客观公正的判断和裁决。因此，任何人不能自己做自己法官。为此，在司法审判中设立了严格的回避制度。同样，在我国行政法中（如公务员法）也有类似的规定，目的就是要保证司法裁判或行政行为的客观与公正性。然而，在我国法治政府的建设中（或者说，在我国整个法治，建设中）我们不难发现，无论是在个案的处理，还是法律、法规、以及规章和政府政策的制定过程中，这种自己做自己法官的事是经常的。以法治政府指标体系的制定、督导和评价为例，截止到目前，在我国，无论是省、市、还是县、区，没有一个是政府以外的组织（包括人大、社会公共组织）制定督导和评价的。以法治政府指标体系建设实施较早和较好的几个省、市为例，要么明确规定自己评价、要么虽然形式上规定了吸收政府以外的社会组织和专家评价，但实际实施完全是另一回事。深圳市政府在《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》（2014年《深圳市法治政府建设指标体系》中的试行一去掉，改为正式执行）中规定：“市政府建立健全法治政府建设考评制度，有关机构负责全市法治政府建设考评工作。市、区政府及其部门按有关规定每年对法治政府建设进行考评。”湖北省人民政府印发的《湖北省法治政府建设指标体系（实行）的通知》中规定：“上级政府对下一级政府、政府对其部门的依法行政工作情况进行年度考评。政府法制部门和部门法制机构负责依法行政考评工作。” 从上可见，在我国，法治政府的评估主要是内部评估，是自我评估。社会评估虽然在广东省的相关规定中有所涉及，但由于规定的过于笼统几乎没有可操作性。所以，我国多年对法治政府建设成效的评估几乎都是自己评估自己，法治政府建设成了自拉自唱的活动，唱的如何完全由自己说了算，难以为社会广泛接受和认可。让人欣喜的是，2014年12月中国政法大学第一次采用民间的方式做了《中国法治政府评估报告》。但是这样的政府以外的评估远不是政府与社会所达成的共识。在地方政府法治建设的评估中，也还没有看见被政府正式接受的社会组织评估报告。中国政法大学法治政府研究院的评估报告更趋向于全国范围的评估，难以客观、全面、准确地反映地方各级政府法治建设的实际成效。
三、从自我评价向社会评价转变
法治政府建设必须完成从自我和评价向社会评价转变。首先，法治政府建设是一项全社会的事业，而不仅仅是政府的内部工作。如果没有全社会的参与、配合和支持，法治政府是无法在我国真正建立的。所以，法治政府建设逐渐的转变为了全社会的社会生活内容，包括法治政府指标体系建设和对法治政府建设成效的评估都应该有社会的广泛参与。其次，现代民主政治的一个重要内容就是让每一个人都有充分的发表意见的机会和条件。法治政府建设牵涉到社会的方方面面，涉及到每一个人的生活内容、生活质量，是一项广泛涉及公民民主政治权利的生活内容。通过对法治政府建设成效意见的提出，对政府法制法治政府建设中的监督和督促，来更好地回应社会对法治政府的正当诉求，是法治政府建设中的应有之意。再次，缺少了社会监督和评价外部的强力推动，单纯内部监督和评价内动力不足。从我国十几年来法治政府建设的实际情况中看来，两次提出并且强调简称法治政府的时间目标是有一定原因的，一个很重要的原因就是把法治政府建设的事业当成政府的内部工作，或主要是政府内部工作来对待。从法治政府建设的指标体系，到法治政府的例行工作监督，再到法治政府的评估，都由政府“自己设计、施工、监理和评估”，成为一次不折不扣的自己做自己法官的游戏。最后，法治政府建设只有在内部推动和外部监督和评价（社会监督和评价）的“双驱模式”，而且更加注重外部驱动模式的情况下，法治政府建设才能真正走得稳，走的好，走出社会所接受和认可的法治政府。政府应该把法治政府建设的评估权力还给社会，真心、虚心地接受社会监督，法治政府建设才能迎来一次真正的质的飞跃，才有可能完成2012年中国共产党第十八次代表大会提出的，在2020年基本建成法治政府的目标。
参考文献：
[1]耿玉基.基层法治政府指标体系研究.行政与法治.2009（1）.
[2]袁曙宏.法治政府应有“尺”可量.山东人大工作.2006（10）.
[3]袁曙宏.构建中国法治政府指标体系.中国法学.2007（1）.
[4]戢浩飞.法治政府指标评估体系研究.行政法学研究.2012（1）.
[5]张帆、吴大华.论我国地方法治环境生成评估指标体系的设计.法制与社会发展.2013（3）.
[6]唐明.良法治政府指标体系构建中的几对关系及其呈现.浙江学刊.2013（6）.
[7]汤梅、申来津.法治政府测评指标设计及其操作实务.湖北社会科学.2009（4）.
[8]袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想.国家行政学院学报.2006（4）.
[9]杨小军、宋新然、范小东.法治政府建设法治政府指标体系建设的理论思考.国家行政学院学报.2014（1）.
[10]杜进飞.论法治政府的标准.学习与探索.2013（1）.
[11]应松年、马怀德.中国法治政府评估报告（2013）.行政法学.2014（1）.