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摘 要：公共政策具有公共性和问题性。政策问题构建是政策过程的首要环节。政策过程中若缺乏对公共利益的考量公共政策就有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私立的工具。故而，本文首先探究公共政策、公共政策问题以及公共利益之内涵，再剖析政策问题建构中公共利益的价值地位；最后，在厘清公共利益取向的基础上对现阶段我国的政策问题构建过程进行理性的反思。
关键词：公共政策；政策问题构建；公共利益
引言
政策具有问题性，一项特定的公共政策出台，就是为了解决某种特定的社会问题。政策问题构建是政策分析的逻辑起点，政策科学的目的就是探讨如何缓解乃至根除既定的社会问题。公共政策具有公共性，相应地政策问题的构建同样需要将公共性的因素纳入考量范围。
一、公共政策问题及公共利益
1.公共政策与公共政策问题
公共政策被大多数学者认为是民主国家用以治理国家和社会的主要工具。它是为了解决公众所关注的一些特定的社会问题、实现或者达到一定的目标而设定的，这些问题影响着全社会或者大多数社会成员的利益。然而，并不是所有的社会问题都能通过制定相应的政策或法律予以解决。只有当社会问题被提上政策议程时，才有希望通过政策制定者制定相关的公共政策得到解决。
笔者认为公共政策问题应包含以下几层内涵：问题情境或者客观的事实已经发生或者存在；问题已经被社会上大多数人或者统治集团从各自己的角度察觉到；现实与价值、道德、利益期望发生严重的冲突，并使人们有种改变现状的强烈需求；与该问题相关的团体或组织采取活动影响政府的决策；政府认为有必要并且用能力采取公共行动。
2.公共利益
关于公共利益的定义，美国政治学家亨廷顿认为，公共利益是一种增强统治机构的东西，公共利益就是公共机构的利益。[1]陈庆云教授认为，公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。[2]还有人认为公共利益是一种神话，事实上不存在全体国民普遍认可和接受的公共利益等。然而，到底什么是公共利益？我们可以把公共利益理解为人民群众的共同利益，是绝大多数人的根本利益。
二、公共政策问题建构中公共利益的价值与地位
1.公共利益关系到公共政策资源的优化配置
在我国经济社会发展和民主政治建设的进程中，各种社会矛盾凸显，社会问题层出不穷。政府作为最主要的公共管理者，所拥有的和可利用的资源在一定条件下是非常有限的，这就决定了不是所有社会问题都能成为政策问题。因此，政策问题构建中对公共利益的考量就涉及到了政府的资源配置问题。更贴近公共利益的问题意味着政府在消耗同等资源的前提下，所能满足的利益需求主体的数量越多，政策结果的社会效益越大，影响越广泛。
2.公共利益关系到公共政策问题的合法性
“合法性”意味着事物具有被承认、被认可、被接受的基础。公共政策问题的合法性就是以该问题被广大公众接受、认可和支持程度为基础的。在我国目前的决策体制下，政策问题构建中对公共利益的考量要求政府为公民提供有效的利益表达渠道，让公民能够自由、平等、公开地表达自己的利益诉求。最大限度地符合公共利益的政策问题一定是在公民表达、承认和政府支持、认可的前提下产生的，并且该政策问题一定具备合法性。
3.公共利益关系到公共政策执行过程中的监督效果
对公共政策执行过程的严格监控是促进政策合法化，保证政策结果的实现，高效解决政策问题的有力保障。公共决策的主体主要是政府，政策监控的主体则是除了政府以外的政党、利益集团、社会团体、大众传媒和普通公众等。在我国，人民是国家的主人。因此，公民应当是政策监督的最重要主体。政策问题构建中对公共利益的重视意味着公民需要关注公共利益的实现，从起点开始参与政策过程。一旦对政策问题构建的关心程度提高、敏感性增加，那么对政策执行过程和执行效果自然也更加关注，从而改善政策监督效果。
三、我国公共政策问题建构中公共利益的实现路径
1、扩大公众参与范围
在政策问题构建过程中，对于部分人或部分群体的个人困扰或局部问题进行识别是至关重要的。而识别个人困扰、局部问题与公共问题的关键在于它是否关乎公共利益。其实，有关公共问题的共识并不容易达成，英国学者帕森斯认为，政策始于对问题的识别。他指出，对于议题是什么，我们可能会达成共识，但是至于问题确切地是什么，并因而应该采取怎样的政策来解决问题，则无法形成一致的意见。因为在政策问题构建的过程中，诸多利益相关者之间的利益博弈模糊了政策原有的目的，使得政策逐渐偏离公共利益的轨道。因此，在现代民主社会背景下，问题识别与共识的达成只能通过扩大公众参与，营造参与型政治文化来实现公共利益。
2、深入推进信息公开
政策分析专家邓恩认为，“提供关于政策问题的信息是政策分析最关键的任务，因为问题界定的方式决定着我们寻找和确定解决问题恰当方法的能力。在分析的这一阶段中，不充分信息或错误信息会导致致命的错误。”[3]诚然，从理性主义的视角进行政策分析，需要完整的信息，这一要求难以实现。但是，制度化、法律化、透明化的信息公开措施则是问题搜寻和问题界定的必要条件。因此，政策问题构建必须首先强化信息公开制度。
3、理性看待专家咨询
在精英主义理论中，政策问题构建主要是“内在创始模式”的，即主要是由政府权力精英们确定有关社会公共生活的政策问题，圈定“重大事项”。[4]然而，现代政府所面临的不是个别的、稳定的或反复出现的社会矛盾和问题，而是大量复杂的社会问题和矛盾。在此背景下，政策问题的构建必然需要政府邀请专家对社会问题进行诊断。然而，专家咨询作为一种精英主义制度，其弊端和局限性同樣也是客观存在的。因此，在政策问题构建过程中，不能盲目迷信专家的权威，应该首先确认专家在该问题领域的专业能力和专业素养，再在此基础上广泛依靠社会各界力量，依据事实作出判断。
4、发挥新兴网络媒体的作用
信息时代，一旦政策目标问题出现，将迅速反映到网络平台，系统将立即把目标问题传递到所有相关公民，并征询政策意见与政策方案，同时允许非利益相关群体或决策权范围外的群体表达意见并进行科学论证与阐释。利用新兴网络媒体界定问题将是目前听证制度、媒体调查与网络投票等方式的进一步完善。这种开放式的政策问题构建模式将充分地收集公众意见，最大限度地融合各方主体的利益，汇集全社会的智慧，保证政策决策的科学性、全面性与可靠性。
四、结论
随着转型期我国政治、经济体制的不断改革与完善，公共政策俨然成为了政府治理的主要手段和方式。公共政策的主要目标是进行社会管理、维护社会公正、实现公共利益，而公共政策问题构建作为政策分析的逻辑起点，是公共利益的表达、协调与整合环节，是公共利益实现的前提和基础，这就要求公共政策必须立足于整个社会的发展，以社会最广泛公民的公益为基本价值取向构建政策问题。因此，在公共政策过程中，政府必须优先对公共政策问题构建中的公共利益进行考量，尽可能地维护公共政策过程中的公益优先原则，实现国家与社会的健康、持续发展。（作者单位：四川大学）
参考文献：
[1] [美]萨缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社.2008.
[2] 陈庆云，鄞益奋，曾军荣.论公共管理中的公共利益[J].中国行政管理.2005（7）.
[3] [美]威廉·N.邓恩著.谢明等译.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社.2003：160.
[4] 尚天晓.论政策问题构建机制的改革与完善[J].现代商贸工业.2008（09）
关键词：公共政策；政策问题构建；公共利益
引言
政策具有问题性，一项特定的公共政策出台，就是为了解决某种特定的社会问题。政策问题构建是政策分析的逻辑起点，政策科学的目的就是探讨如何缓解乃至根除既定的社会问题。公共政策具有公共性，相应地政策问题的构建同样需要将公共性的因素纳入考量范围。
一、公共政策问题及公共利益
1.公共政策与公共政策问题
公共政策被大多数学者认为是民主国家用以治理国家和社会的主要工具。它是为了解决公众所关注的一些特定的社会问题、实现或者达到一定的目标而设定的，这些问题影响着全社会或者大多数社会成员的利益。然而，并不是所有的社会问题都能通过制定相应的政策或法律予以解决。只有当社会问题被提上政策议程时，才有希望通过政策制定者制定相关的公共政策得到解决。
笔者认为公共政策问题应包含以下几层内涵：问题情境或者客观的事实已经发生或者存在；问题已经被社会上大多数人或者统治集团从各自己的角度察觉到；现实与价值、道德、利益期望发生严重的冲突，并使人们有种改变现状的强烈需求；与该问题相关的团体或组织采取活动影响政府的决策；政府认为有必要并且用能力采取公共行动。
2.公共利益
关于公共利益的定义，美国政治学家亨廷顿认为，公共利益是一种增强统治机构的东西，公共利益就是公共机构的利益。[1]陈庆云教授认为，公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。[2]还有人认为公共利益是一种神话，事实上不存在全体国民普遍认可和接受的公共利益等。然而，到底什么是公共利益？我们可以把公共利益理解为人民群众的共同利益，是绝大多数人的根本利益。
二、公共政策问题建构中公共利益的价值与地位
1.公共利益关系到公共政策资源的优化配置
在我国经济社会发展和民主政治建设的进程中，各种社会矛盾凸显，社会问题层出不穷。政府作为最主要的公共管理者，所拥有的和可利用的资源在一定条件下是非常有限的，这就决定了不是所有社会问题都能成为政策问题。因此，政策问题构建中对公共利益的考量就涉及到了政府的资源配置问题。更贴近公共利益的问题意味着政府在消耗同等资源的前提下，所能满足的利益需求主体的数量越多，政策结果的社会效益越大，影响越广泛。
2.公共利益关系到公共政策问题的合法性
“合法性”意味着事物具有被承认、被认可、被接受的基础。公共政策问题的合法性就是以该问题被广大公众接受、认可和支持程度为基础的。在我国目前的决策体制下，政策问题构建中对公共利益的考量要求政府为公民提供有效的利益表达渠道，让公民能够自由、平等、公开地表达自己的利益诉求。最大限度地符合公共利益的政策问题一定是在公民表达、承认和政府支持、认可的前提下产生的，并且该政策问题一定具备合法性。
3.公共利益关系到公共政策执行过程中的监督效果
对公共政策执行过程的严格监控是促进政策合法化，保证政策结果的实现，高效解决政策问题的有力保障。公共决策的主体主要是政府，政策监控的主体则是除了政府以外的政党、利益集团、社会团体、大众传媒和普通公众等。在我国，人民是国家的主人。因此，公民应当是政策监督的最重要主体。政策问题构建中对公共利益的重视意味着公民需要关注公共利益的实现，从起点开始参与政策过程。一旦对政策问题构建的关心程度提高、敏感性增加，那么对政策执行过程和执行效果自然也更加关注，从而改善政策监督效果。
三、我国公共政策问题建构中公共利益的实现路径
1、扩大公众参与范围
在政策问题构建过程中，对于部分人或部分群体的个人困扰或局部问题进行识别是至关重要的。而识别个人困扰、局部问题与公共问题的关键在于它是否关乎公共利益。其实，有关公共问题的共识并不容易达成，英国学者帕森斯认为，政策始于对问题的识别。他指出，对于议题是什么，我们可能会达成共识，但是至于问题确切地是什么，并因而应该采取怎样的政策来解决问题，则无法形成一致的意见。因为在政策问题构建的过程中，诸多利益相关者之间的利益博弈模糊了政策原有的目的，使得政策逐渐偏离公共利益的轨道。因此，在现代民主社会背景下，问题识别与共识的达成只能通过扩大公众参与，营造参与型政治文化来实现公共利益。
2、深入推进信息公开
政策分析专家邓恩认为，“提供关于政策问题的信息是政策分析最关键的任务，因为问题界定的方式决定着我们寻找和确定解决问题恰当方法的能力。在分析的这一阶段中，不充分信息或错误信息会导致致命的错误。”[3]诚然，从理性主义的视角进行政策分析，需要完整的信息，这一要求难以实现。但是，制度化、法律化、透明化的信息公开措施则是问题搜寻和问题界定的必要条件。因此，政策问题构建必须首先强化信息公开制度。
3、理性看待专家咨询
在精英主义理论中，政策问题构建主要是“内在创始模式”的，即主要是由政府权力精英们确定有关社会公共生活的政策问题，圈定“重大事项”。[4]然而，现代政府所面临的不是个别的、稳定的或反复出现的社会矛盾和问题，而是大量复杂的社会问题和矛盾。在此背景下，政策问题的构建必然需要政府邀请专家对社会问题进行诊断。然而，专家咨询作为一种精英主义制度，其弊端和局限性同樣也是客观存在的。因此，在政策问题构建过程中，不能盲目迷信专家的权威，应该首先确认专家在该问题领域的专业能力和专业素养，再在此基础上广泛依靠社会各界力量，依据事实作出判断。
4、发挥新兴网络媒体的作用
信息时代，一旦政策目标问题出现，将迅速反映到网络平台，系统将立即把目标问题传递到所有相关公民，并征询政策意见与政策方案，同时允许非利益相关群体或决策权范围外的群体表达意见并进行科学论证与阐释。利用新兴网络媒体界定问题将是目前听证制度、媒体调查与网络投票等方式的进一步完善。这种开放式的政策问题构建模式将充分地收集公众意见，最大限度地融合各方主体的利益，汇集全社会的智慧，保证政策决策的科学性、全面性与可靠性。
四、结论
随着转型期我国政治、经济体制的不断改革与完善，公共政策俨然成为了政府治理的主要手段和方式。公共政策的主要目标是进行社会管理、维护社会公正、实现公共利益，而公共政策问题构建作为政策分析的逻辑起点，是公共利益的表达、协调与整合环节，是公共利益实现的前提和基础，这就要求公共政策必须立足于整个社会的发展，以社会最广泛公民的公益为基本价值取向构建政策问题。因此，在公共政策过程中，政府必须优先对公共政策问题构建中的公共利益进行考量，尽可能地维护公共政策过程中的公益优先原则，实现国家与社会的健康、持续发展。（作者单位：四川大学）
参考文献：
[1] [美]萨缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社.2008.
[2] 陈庆云，鄞益奋，曾军荣.论公共管理中的公共利益[J].中国行政管理.2005（7）.
[3] [美]威廉·N.邓恩著.谢明等译.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社.2003：160.
[4] 尚天晓.论政策问题构建机制的改革与完善[J].现代商贸工业.2008（09）