论文部分内容阅读
摘 要：在我国现行的土地制度管理中，国家为了实现公共利益的需要，通过强制手段，将土地收归国家所有，在我国经济社会发展的几十年中，土地征收体现出不同的阶段性特点。在农民参与土地管理的理论与实践过程中，体现出了我国自身的不同特点，农民参与土地管理具有广泛性、利益相关性和参与的法律与政策性。在参与的過程中也出现了不同程度的问题，表现在农民参与的范围过窄，缺乏参与的积极性，参与的组织化程度低，因此要按照公众参与理念构建制度。
关键词：农民参与土地管理；土地制度；土地
中图分类号：F301 文献标识码：A
随着我国经济社会的不断发展和社会化程度的不断提高，社会发展中的风险也越来越大，由于行政主导的政府难以满足风险社会对微观管理的需求，难以保证公民会长期支持现有制度，因此公众参与制度就被引进到公共管理领域。在土地管理方面也是如此，本文分析研究了土地管理中公众参与的特点及其原因等相关问题。
1 土地管理过程中公众参与的特点
由于土地问题涉及到众多方面的利益，土地管理中的公众参与是最早引起人们重视的领域之一，土地管理中的公众参与包括了参与土地利用规划、土地流转、征地及其补偿等方面的组织、协调、控制、监督等一系列过程。因此土地管理中的公众参与与其他事项的公众参与具有不同的特点。
1.1 公众参与的广泛性
土地管理的综合性表现出人地矛盾的紧张，因此要求土地管理部门站在全局的立场上统筹兼顾，科学协调各部门之间的关系。这就需要最广泛的公众参与。参与主体包括相关技术人员、理论工作者、法律专家和社会问题专家以及土地所有权者和使用权人等。
1.2 参与主体的利益相关性
我们经常说“土地是农民的命根子”，农村的土地管理大都涉及到农民的土地，因此，农民的意愿和利益表达是土地管理中公众参与的重要内容。没有农民广泛而深刻的参与，很难了解农民的真正需求，农民利益的保护也是一句空话。
1.3 参与的法律与政策性
由于土地的特殊性，任何国家和地区都有严格的土地管理法律法规和政策规章。土地管理中的公众参与必须以相关的法律法规准则。变就要求参与者对相关法律法规和政策具有较高的理解程度和把握能力。农民作为农村集体成员，是土地的所有者，同时作为土地的承包者又是土地使用权人。在长期的二元社会结构下，作为弱势群体的农民在征地和土地流转和收益分配方面必须靠法律和政策来保护农民的合法权益。
2 土地管理过程中农民参与缺失的原因分析
目前土地管理过程中就农民的参与权利而言，主要存在以下几个方面的问题。
2.1 农民参与的范围过窄
由于农民自身的因素，加之文化水平所限，在土地管理的公众参与中，农民参与的范围过窄，使土地管理公众性不够。
2.2 农民参与缺乏参与的积极性
农民作为农村土地管理中公众参与的重要行动主体存在参与积极性不高、参与主体的广泛性不足、参与能力低等问题。以面对征地的农民为例，农民的心态是错综复杂的，既有对其的不满和排斥，又有更深的渴望和依赖。因切身利益的驱使，既有参与的冲动或愿望，又有因为参与的困难和低能而产生的冷漠。特别是在参与型公民文化缺失、顺从型的臣民文化强势的农村环境下，很多农民觉得土地管理的公共事务是政治精英的权利，他们很大程度上丧失了政治参与的积极性和自主能力。
2.3 农民组织程度低影响了参与的有效性
在现代社会里，有序、高效的公众参与是通过组织化的形式来实现的。农民一家一户分散的非组织性特征往往使他们的利益得不到应有的维护，农民的呼声也难以受到重视，农民的意愿也难以通过正常的渠道直接上达到高层决策者。分散的农民内部难以形成统一的意见，在市场中与其他强势主体博弈中处于弱势地位。分散的个体参与一般不抱有一贯的和明确的目标责任，往往只是对自己眼前利益的反应，其所试图影响的往往局限于某一政府官员的态度或政府对某一具体问题的处理，而对方向性和政策性的影响几乎为零。因此，为了促进土地管理过程中的农民参与，建立保护农民利益的长效机制，结合我在国土资源部门从事工作的多年实践，对农民参与土地管理的现状和问题进行了系统的分析研究，特别是总结农民参与的地方经验，对农民参与的内容、方法以及现实途径进行阐述。目的在于传播公众参与的理念，普及农民参与的方法，为土地管理中农民参与的制度建设提供现实依据。
3 按照公众参与的理念构建和完善公众参与土地管理制度
现行制度之所以不利于农民利益的保护，原因之一在于现行制度是按照行政管理而非公众参与的要求构建的。要能够吸引各方的主体有效、积极参与，需要利益能在各主体之间有合理明确的分配；要建立为维护公正的裁决机制强化的程序制度。公众参与除了在实体制度上有合理的设计与明确规定以外，在程序上也要根据人的行为规律，有效地制裁违法并保护合法权利；要完善救济制度。无救济则无权利，在现代社会，核心的救济就是侵权争议获得听审的权利。在现行法律框架下，被征地农民由于申诉途径的不完善，政府部门的相互推诿，对于农民的利益诉求不给予回应。因此，完善法律救济制度是农民参与土地管理的重要保障。为实现公众参与的法制化、制度化，需要在全社会形成公众参与的文化氛围，既要普及公众参与知识与理念，也要使公众熟悉公众参与的方法，比如说座谈会、调查研究、访谈、咨询、听证、公示、代表会议、信访以及申诉等。为此，《土地管理法》及其相关法律中要增设专门的土地管理中公众参与的条款，切实维护土地权利人的合法权益。
由于公众参与在我国还处于刚刚起步的阶段，农民的参与更是起步艰难，许多问题还有待于进一步探索，特别是建立健全适合我国国情的土地管理公众参与制度任重道远，相信土地管理中的农民公众参与会随着我国经济社会的发展和民主的进程越来越得到健康地发展。
作者简介：梁学全（1978-），男，汉族，吉林省通榆县国土资源局。研究方向：土地管理，土地监察，土地征收与审批。
关键词：农民参与土地管理；土地制度；土地
中图分类号：F301 文献标识码：A
随着我国经济社会的不断发展和社会化程度的不断提高，社会发展中的风险也越来越大，由于行政主导的政府难以满足风险社会对微观管理的需求，难以保证公民会长期支持现有制度，因此公众参与制度就被引进到公共管理领域。在土地管理方面也是如此，本文分析研究了土地管理中公众参与的特点及其原因等相关问题。
1 土地管理过程中公众参与的特点
由于土地问题涉及到众多方面的利益，土地管理中的公众参与是最早引起人们重视的领域之一，土地管理中的公众参与包括了参与土地利用规划、土地流转、征地及其补偿等方面的组织、协调、控制、监督等一系列过程。因此土地管理中的公众参与与其他事项的公众参与具有不同的特点。
1.1 公众参与的广泛性
土地管理的综合性表现出人地矛盾的紧张，因此要求土地管理部门站在全局的立场上统筹兼顾，科学协调各部门之间的关系。这就需要最广泛的公众参与。参与主体包括相关技术人员、理论工作者、法律专家和社会问题专家以及土地所有权者和使用权人等。
1.2 参与主体的利益相关性
我们经常说“土地是农民的命根子”，农村的土地管理大都涉及到农民的土地，因此，农民的意愿和利益表达是土地管理中公众参与的重要内容。没有农民广泛而深刻的参与，很难了解农民的真正需求，农民利益的保护也是一句空话。
1.3 参与的法律与政策性
由于土地的特殊性，任何国家和地区都有严格的土地管理法律法规和政策规章。土地管理中的公众参与必须以相关的法律法规准则。变就要求参与者对相关法律法规和政策具有较高的理解程度和把握能力。农民作为农村集体成员，是土地的所有者，同时作为土地的承包者又是土地使用权人。在长期的二元社会结构下，作为弱势群体的农民在征地和土地流转和收益分配方面必须靠法律和政策来保护农民的合法权益。
2 土地管理过程中农民参与缺失的原因分析
目前土地管理过程中就农民的参与权利而言，主要存在以下几个方面的问题。
2.1 农民参与的范围过窄
由于农民自身的因素，加之文化水平所限，在土地管理的公众参与中，农民参与的范围过窄，使土地管理公众性不够。
2.2 农民参与缺乏参与的积极性
农民作为农村土地管理中公众参与的重要行动主体存在参与积极性不高、参与主体的广泛性不足、参与能力低等问题。以面对征地的农民为例，农民的心态是错综复杂的，既有对其的不满和排斥，又有更深的渴望和依赖。因切身利益的驱使，既有参与的冲动或愿望，又有因为参与的困难和低能而产生的冷漠。特别是在参与型公民文化缺失、顺从型的臣民文化强势的农村环境下，很多农民觉得土地管理的公共事务是政治精英的权利，他们很大程度上丧失了政治参与的积极性和自主能力。
2.3 农民组织程度低影响了参与的有效性
在现代社会里，有序、高效的公众参与是通过组织化的形式来实现的。农民一家一户分散的非组织性特征往往使他们的利益得不到应有的维护，农民的呼声也难以受到重视，农民的意愿也难以通过正常的渠道直接上达到高层决策者。分散的农民内部难以形成统一的意见，在市场中与其他强势主体博弈中处于弱势地位。分散的个体参与一般不抱有一贯的和明确的目标责任，往往只是对自己眼前利益的反应，其所试图影响的往往局限于某一政府官员的态度或政府对某一具体问题的处理，而对方向性和政策性的影响几乎为零。因此，为了促进土地管理过程中的农民参与，建立保护农民利益的长效机制，结合我在国土资源部门从事工作的多年实践，对农民参与土地管理的现状和问题进行了系统的分析研究，特别是总结农民参与的地方经验，对农民参与的内容、方法以及现实途径进行阐述。目的在于传播公众参与的理念，普及农民参与的方法，为土地管理中农民参与的制度建设提供现实依据。
3 按照公众参与的理念构建和完善公众参与土地管理制度
现行制度之所以不利于农民利益的保护，原因之一在于现行制度是按照行政管理而非公众参与的要求构建的。要能够吸引各方的主体有效、积极参与，需要利益能在各主体之间有合理明确的分配；要建立为维护公正的裁决机制强化的程序制度。公众参与除了在实体制度上有合理的设计与明确规定以外，在程序上也要根据人的行为规律，有效地制裁违法并保护合法权利；要完善救济制度。无救济则无权利，在现代社会，核心的救济就是侵权争议获得听审的权利。在现行法律框架下，被征地农民由于申诉途径的不完善，政府部门的相互推诿，对于农民的利益诉求不给予回应。因此，完善法律救济制度是农民参与土地管理的重要保障。为实现公众参与的法制化、制度化，需要在全社会形成公众参与的文化氛围，既要普及公众参与知识与理念，也要使公众熟悉公众参与的方法，比如说座谈会、调查研究、访谈、咨询、听证、公示、代表会议、信访以及申诉等。为此，《土地管理法》及其相关法律中要增设专门的土地管理中公众参与的条款，切实维护土地权利人的合法权益。
由于公众参与在我国还处于刚刚起步的阶段，农民的参与更是起步艰难，许多问题还有待于进一步探索，特别是建立健全适合我国国情的土地管理公众参与制度任重道远，相信土地管理中的农民公众参与会随着我国经济社会的发展和民主的进程越来越得到健康地发展。
作者简介：梁学全（1978-），男，汉族，吉林省通榆县国土资源局。研究方向：土地管理，土地监察，土地征收与审批。