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[摘 要]以山东省33家慈善义工组织为例，课题组通过实地调查法探讨社会组织登记注册改革情况。调查发现：（1）“直接登记制”下慈善义工组织登记注册仍不理想，呈现多样化、登记注册率低、地域同质性强等特点。（2）历史影响、执行与保障机制的缺失、政府“放任与控制并行”的态度以及义工组织内部对登记注册的认识，成为慈善义工组织登记注册改革的主要障碍。（3）对社会组织进行功能调适、通过建立政府部门联席制度、出台新的社团和民办非企业单位管理条例、加强注册登记宣传等方式不断巩固直接登记制度是符合我国慈善义工组织发展规律的正确路径选择，亦是未来改革的重点。（4）直接登记制度背后隐藏的是我国现代化治理困境——理论与现实的脱节，以及国家在社会治理体制创新中对民间组织等其他参与主体功能定位的认识等问题，涉及到未来政治体制改革、民主进程，必须踏踏实实落实每一步。
[关键词]社会组织 直接登记制度 功能调适 体制改革
一、问题的提出
近年来随着经济高速发展和政治体制改革的推进，社会问题日益增多，单靠“政府-市场”的资源分配模式已不能满足民众需要。超越国家与社会的二元对立[1]，实现“政府-市场-社会”协同合作的观点逐渐得到重视，加之公民意识的群体觉醒[2]，公民参与公共服务热情不断高涨，我国慈善义工组织顺势发展，在尊老敬老、助残扶困、环境保护等领域发挥重要作用，成为我国社会保障事业必不可少的部分。
多项研究表明，以政府为主导、带有行政色彩的慈善事业发展面临诸多挑战[3]。党的十八大报告提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。在民间组织愈发重要的今天，民间组织的独立性和合法性成为社会治理体制创新要解决的问题之一。截至2013年底，全国未注册但活跃在民间的200万～300万个草根组织[4]，这表明大量慈善义工组织徘徊在法律边缘，只能“法外生存”[5]。经验证明，慈善义工组织只有实现法律的合法性，才能通过合法途径根据被服务对象的需要集聚并配置社会资源。为此，必须站在当前我国社会转型的全局，从简政放权转变政府职能、完善社会治理体制的高度出发，结合我国慈善事业发展的现状，进一步完善我国慈善义工组织直接登记制度，对慈善义工组织的准入制度、法律地位等事关慈善义工组织发展的关键性问题进行规范。
2013年3月全国人大通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出对公益慈善类等四类组织实施直接登记制度。时隔2年，社会组织登记制度改革道路和情况日益明晰。文章属于“山东省慈善义工队伍建设”课题部分成果，需要回答的核心问题是：直接登记制下慈善义工组织登记注册现状如何;社会组织登记注册改革的阻碍因素有哪些;如何结合国家发展大局、市场需要以及慈善义工组织等多方实际建立一套可行的登记注册制度，最终实现慈善义工组织健康有序发展。
二、慈善义工组织登记注册现状和阻碍因素
（一）登记注册现状
首先，慈善义工组织登记注册形态多样（见表1），既有成功注册为法人型的慈善义工组织、尚未成功注册但在慈善总会登记的非法人型慈善义工组织，也有挂靠在某一法人型组织下的慈善义工组织和以“企业法人”身份在工商管理部门登记注册的慈善义工组织。
其次，绝大部分义工组织未注册，在民政局成功注册的慈善义工组织只有1家，另外还有1家在工商局注册。33家受访组织中，挂靠在法人型组织下的慈善义工组织最多，高达17家，占所有接受调查慈善义工组织一半以上。尚未成功注册但在慈善总会登记的非法人型慈善义工组织，共14家，比例高达42.42%（见图1）。可基本认为，慈善义工组织登记注册率较低，大部分慈善义工组织被拒之合法性门外。
第三，同一地区登记注册状态同质性较高。例如，济宁的慈善义工组织多为挂靠在单位的形式，烟台的慈善义工组织多为只登记未注册的状态。布迪厄认为，在特定的环境下习惯会影响社会成员对策略做出选择，同一场域中更有可能做出相同的策略选择。这种“组团”式发展策略很有可能是各地义工组织权衡、互动的结果，发育良好的慈善义工组织成为其他组织发展的标杆和模仿的对象，最终形成不约而同的结果。
（二）直接登记注册制度改革的阻碍分析
直接登记注册降低了准入门槛，对慈善义工组织有一定的扶植作用，却并没有达到理想的状态，其原因在于顶层设计缺乏一定的可行性与可达性。
1、旧有体制依旧产生影响。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，社会组织注册登记实行“双重许可”制度，既要取得业务主管部门的许可，又要到民政部门进行审批和登记。上述规定将双重管理体制简化成一种政治把关和共担责任的分权机制，无论登记管理机关还是业务主管单位，首要目标都是如何降低政治风险和规避责任[6]，主管单位的缺失成为新政实施前社会组织放弃登记注册的主因[7]。直接登记制改革虽将双重管理体制废除，但已成为刻板印象，加之宣传不到位，义工组织对改革并不知情：“没听说，因为没有关注，不知道怎么操作……”。“没有接到任何通知，不知道这个事情……”。
2、改革中执行与保障制度的缺位。义工组织登记注册不仅需要理论层面的指导，更加需要实践方面的保障。调查发现，与登记注册顶层设计相配套的制度保障建设尚未全面落实，严重影响义工组织登记注册进程。
3.公益慈善类社会组织界定难。关于公益、慈善和志愿等概念，学术界一直存在争议，改革后的条例也并未给出公益慈善类组织的界定范围和标准。前来登记注册的组织名目繁多，界定范围和标准的缺失导致民政工作人员无法进行有效确认，受访民政部门工作人员表示：“对于那些模棱两可或大家不熟悉的组织，我们无法做出判断，无处咨询，更多的是科里三个人协商决定”，有时候为避免“越界”直接登记制度适用的对象是那些本来就由民政部门充当主管部门的公益组织，这有可能意味着一些新兴的公益慈善组织被排除在外，为权力寻租提供可能。 4.管理难度增加。有学者指出，现代治理的困境——理论与现实脱节导致现代治理难以推行。我国行政体制改革的理论概念虽紧跟国际潮流，如新公共管理、善治等等，但在管理实践中对与基本公共管理原理严重脱节的现象却熟视无睹[8] 。取消业务主管部门，“宽进”的同时也需要“严管”，假若缺乏监管势必会导致管理真空。调查发现，慈善义工组织是否达到行业标准、登记的组织运行中是否会出现违法行为，这些问题超出民政工作人员业务能力和精力范围，一定程度上增加了民政部门管理盲区。再如，政府职能与运行资源匹配是任何现代政府运行的基本条件，但中国现代公共管理的实践却存在着大量违反这一基本常识的现象。直接登记制度后大量慈善义工组织前来登记注册，而民政部门权责的分配无法与人力资源相匹配，为保证工作各部门之间相互借调现象严重，为日后管理留下隐患。
5.较高的硬件设施要求。根据规定，义工组织需满足一定的资金、人员、场所等条件方可登记注册。由于大多数社会组织都处于萌芽中，批准所需场地、资金和全职工作人员的缺失往往成为注册失败的原因。改革后，虽允许未达到条件的民间组织可以在民政部门授权的社区进行备案，然而由于我国备案制的局限性，即使备案也不能以组织的名义取缔合同、接受捐款、参加诉讼等，权力受到很大的限制。民政部工作人员表示：“我们也会在社区施行备案制度，由区民政局负责，给民间组织一个名份，但是他们不具备法人资格，因而一些权利也无法享受到”。
6.相对落后的管理条例。目前我国施行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》是在1999年提出来的，无法满足当前我国慈善义工组织发展的需要。多位组织负责人和民政部门工作人员表示：“我们现在施行的条例是很久以前颁布的，时代在发展，情况也比较复杂。新的条例从2008年开始酝酿，但是直到现在也未出台，很多工作只能按照原来的意思操作。”落后的管理条例不仅不能够为慈善事业发展提供方向，甚至阻碍慈善义工组织的进一步发展。
7.政府“控制与放任并行”态度下的自主选择。根据理性选择理论的基本假设，行动者为了最大限度地获取利益导致对不同的选择结果有不同的偏好排列。登记注册保证了慈善义工组织的合法权利，为其运行保驾护航，但是组织合法化后受限多，“走程序”、“需审批”等要求严重影响了慈善义工组织本应具有的独立性和政治性[9]。调查发现，国家在法律层面上并未形成统一坚定的态度，这种不明确的态度对于慈善义工组织是否进行登记注册也产生了极大的影响，并给慈善义工组织登记注册的选择留下了极大的自主空间，进而造成了慈善义工组织登记注册局面混乱的现状。很多义工表示“政府不明了的态度在一定程度上阻碍了慈善义工组织注册登记，开展活动都抱着侥幸的心理，你没注册我也不注册，最终就是在注册条件尚未达到之前能不注册就不注册、能拖就拖”。
8.慈善义工组织登记注册意识薄弱。登记注册意识弱成为影响慈善义工组织登记注册重要的因素，组织领导者和成员相关意识的缺乏在很大程度上导致了较低的登记注册率。调查发现，很多慈善义工组织未能登记注册与组织负责人有着密切关系，部分领导者甚至不知道如何登记注册以及登记注册后给组织带来的积极影响。例如在邹城访谈时，一位慈善义工组织的负责人说道：“关于登记注册，我们几乎没关心过，不知道要怎么做，而且大家都没有登记注册，反正我们能继续做慈善、做公益就不管那么多了。”也有部分组织领导者和成员虽然知道登记注册的益处，但是考虑到登记注册比较麻烦，转而都把精力放在如何搞活动、做项目，而无暇顾及登记注册事宜：“我们现在最主要的目标就是开展活动，怎么能帮助更多的人才是重要的……”。
三、认证登记注册制度的提出
改革开放以来，社会组织体制完善与创新遇到的问题，既需要我们在总结经验的过程中加快探索的步伐，也需要加强顶层设计，明确实践的方向和道路。直接登记制已经开始施行，但问题的关键在于逻辑清晰的理论化对策能否真正对运行已久、积弊已深的双重管理体制取得改革的成功。改革措施的合理性并不能自然形成政策的可达性与可行性，与可达性与可行性相关的是推行过程中的推力与阻力大小，因此文章立足于直接登记制度的可行性与可达性，从国家政府机关管理与慈善义工组织双重视角、双轨驱动出发，试图为直接登记制度描绘一个可持续发展的理性的制度框架。
（一）慈善登记制度的功能定位
十八届三中全会提出全面深化改革的总目标就是要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。慈善义工组织作为非政府组织中重要力量，在多元治理体系中发挥的作用越来越重要。在现代治理体系下，慈善事业规章制度的建立需要明确制度定位、立制宗旨、政府职责等基本理念。
课题组认为，义工组织登记注册制度的核心价值应在于规范公共权力的运行和保障公民及社会组织的权利不受侵犯。实现义工组织法律合法化，登记注册制度必须以权利保障作为基本价值，理念也要从过去的限制、管制转变为对公民从事慈善事业的保护与促进。所以阻力最小化而效益最大化的改革思路和推进模式，应该是构建政府和社会组织合作互赢的关系模式，调适现行慈善制度法规的基本功能，转换其功能角色，不断强化扶植慈善义工组织的力度，让慈善义工组织成为真正独立的社会组织，唯有如此，才能激发义工组织活力，发挥其在多元治理结构中的作用。
（二）建立民间组织服务中心，有效落实直接登记制
在我国，各类慈善义工组织发展水平不均，落实登记注册和备案等多元登记方式对于扶持义工组织发展具有重要意义。考虑到公益慈善类社会组织的特殊性以及民政部门工作的实际情况，课题组认为在施行一元登记体制和多元登记方式的基础上，可建立相应的政府机构用来扶持慈善义工组织的发展。国内不少地区如上海等地已经开始尝试机构创新，着手试点建立统一的管理服务部门[10]。具体地说，加强政府机构创新，建议在区（县）和市两级民间组织服务中心，对民政部门负责，将民间组织登记注册、服务与运行监管、协调各民间组织实现有效资源配置、承担政府转移职能、提供资金扶持与项目评估等业务纳入其未来发展方向，并在管理协调的基础上结合政府转型加强服务意识施行“政府买岗”，从“控制性管理”向“培育性管理”转变，逐步发挥其服务民间组织的功能，同时也有利于减轻民政部门负担。对于在社区备案的发展动力不足的义工组织，也可以交由民间组织服务中心管理，并给予一定的扶植，提高民间组织孵化功能，有效扶植民间组织良性发展。 当然，慈善义工组织活动领域与范围的广泛性决定了其指导和监管不能由民政部门独立执行，前期相关部门业务监管的缺乏必将为日后民间组织运行留下后患，甚至出现大量借着公益旗号违法犯罪活动。建议联合其他政府部门、由市政府牵头形成联席制度，就登记注册环节各部门的配合、日后民间组织的监管以及审批标准进行合作。
（三）出台新的社团和民办非企业单位管理条例
旧有的管理条例已经不能适应时代发展的需要，出台新的管理条例，为登记注册制度提供执法依据成为当前急需解决的问题。2014年发布的《中国慈善发展报告（2013）》指出，在去除“硬门槛”后，对民间公益慈善组织仍然存在着大量“软约束”，包括组织名称、业务范围、注册资金、办公场地等方面的问题，继续限制着社会组织的登记注册[8]。为此，可适当降低注册资金、办公场所等标准，在审查合格的基础上给予慈善义工组织合法性。
（四）加强注册登记宣传，提高慈善义工组织的内部治理
慈善义工组织是否遵循法律以及章程的规定开展活动并确保其不偏离慈善目标和宗旨，内部治理至关重要。慈善义工组织作为一个私法上的主体，理当以自治为主，内部治理制度的完善是法人获得自治的前提。为此，应该不断强调慈善义工组织的内部权力制约和通过内部治理保障慈善公信力。慈善义工组织的内部治理需要创设规则，构建规范、高效的内部治理机制，引进第三方监督。
四、结 语
相较于“双重管理体制”而言，一元登记管理模式不仅可以简化行政审批手续，大大提高慈善义工组织登记注册效率，促进慈善义工组织的合法化发展，而且还有效避免了双重管理体制民政和业务主管部门之间相互推诿的情况，为慈善义工组织发展提供一个更好的政策平台。因而国家提出从“双重管理体制”过渡到一元登记注册体制是符合国际经验和慈善义工组织发展规律的。
应该指出，随着政府改革的推进和落实，逐步理清政府职能边界，增强社会组织在基本职能、组织机构、决策体系和运作管理等方面的独立自主性，进而在改革中构建政府与社会组织合作共治的社会协同局面应是政府未来改革的方向，也是慈善义工组织最大化发挥效应的前提保障。必须逐渐降低慈善义工组织的政府色彩，将政府的管理转变为服务，不断引入社会和市场的力量，尤其是对慈善义工组织各项制度规定进行必要的功能调适，具有十分重要的意义。除此之外，在中国未来国家治理现代化的过程中，慈善义工登记注册改革的成功一方面需要立足国家整体利益，根本利益和长远利益进行全面部署，采取顶层设计与系统推进的战略;另一方面，也需要在战术上清醒地认识到改革所面临的各种困难，采取渐进调试和泥泞前行的推进方式。只有这样，才能把中国国家治理现代化的大业向前稳步推进[10]。
参考文献
[1]李培林.我国社会组织体制的改革和未来[J].社会，2013（3）：1-10.
[2]何道峰. 2012——中国公益社会培育基的孕育[A]//中国慈善发展报告（2012）[R]，2013.
[3]姚俭建，黄丹.关于构筑中国特色慈善事业监督体系的思考[J].社会科学，2004（10）：58-63.
[4]杨刚. 2011年中国慈善行业发展综述[A]//中国慈善发展报告（2012）[R]，2013.
[5]高丙中.社会团体的合法性问题[J].中国社会科学，2000（2）：18.
[6]王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议[J].中国行政管理，2007（4）：62-64.
[7]乜琪.民间组织“双重管理”体制的运行效用及问题分析[J].北京行政学院学报，2012（5）：53-57.
[8]薛澜.顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路[J].公共管理学报，2014（4）：1-6.
[9]杨思斌.我国慈善事业发展的法治困境及路径选择[J].法学杂志，2012（3）：106-111.
[10]王名，张严冰，马建银.谈谈加快形成现代社会组织体制问题[J].社会，2013（3）：18-28.
*本文系山东省慈善总会2013年山东慈善理论研究课题“慈善义工队伍建设研究”阶段性成果（项目编号：SDSCSZH 201307）。
[关键词]社会组织 直接登记制度 功能调适 体制改革
一、问题的提出
近年来随着经济高速发展和政治体制改革的推进，社会问题日益增多，单靠“政府-市场”的资源分配模式已不能满足民众需要。超越国家与社会的二元对立[1]，实现“政府-市场-社会”协同合作的观点逐渐得到重视，加之公民意识的群体觉醒[2]，公民参与公共服务热情不断高涨，我国慈善义工组织顺势发展，在尊老敬老、助残扶困、环境保护等领域发挥重要作用，成为我国社会保障事业必不可少的部分。
多项研究表明，以政府为主导、带有行政色彩的慈善事业发展面临诸多挑战[3]。党的十八大报告提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。在民间组织愈发重要的今天，民间组织的独立性和合法性成为社会治理体制创新要解决的问题之一。截至2013年底，全国未注册但活跃在民间的200万～300万个草根组织[4]，这表明大量慈善义工组织徘徊在法律边缘，只能“法外生存”[5]。经验证明，慈善义工组织只有实现法律的合法性，才能通过合法途径根据被服务对象的需要集聚并配置社会资源。为此，必须站在当前我国社会转型的全局，从简政放权转变政府职能、完善社会治理体制的高度出发，结合我国慈善事业发展的现状，进一步完善我国慈善义工组织直接登记制度，对慈善义工组织的准入制度、法律地位等事关慈善义工组织发展的关键性问题进行规范。
2013年3月全国人大通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出对公益慈善类等四类组织实施直接登记制度。时隔2年，社会组织登记制度改革道路和情况日益明晰。文章属于“山东省慈善义工队伍建设”课题部分成果，需要回答的核心问题是：直接登记制下慈善义工组织登记注册现状如何;社会组织登记注册改革的阻碍因素有哪些;如何结合国家发展大局、市场需要以及慈善义工组织等多方实际建立一套可行的登记注册制度，最终实现慈善义工组织健康有序发展。
二、慈善义工组织登记注册现状和阻碍因素
（一）登记注册现状
首先，慈善义工组织登记注册形态多样（见表1），既有成功注册为法人型的慈善义工组织、尚未成功注册但在慈善总会登记的非法人型慈善义工组织，也有挂靠在某一法人型组织下的慈善义工组织和以“企业法人”身份在工商管理部门登记注册的慈善义工组织。
其次，绝大部分义工组织未注册，在民政局成功注册的慈善义工组织只有1家，另外还有1家在工商局注册。33家受访组织中，挂靠在法人型组织下的慈善义工组织最多，高达17家，占所有接受调查慈善义工组织一半以上。尚未成功注册但在慈善总会登记的非法人型慈善义工组织，共14家，比例高达42.42%（见图1）。可基本认为，慈善义工组织登记注册率较低，大部分慈善义工组织被拒之合法性门外。
第三，同一地区登记注册状态同质性较高。例如，济宁的慈善义工组织多为挂靠在单位的形式，烟台的慈善义工组织多为只登记未注册的状态。布迪厄认为，在特定的环境下习惯会影响社会成员对策略做出选择，同一场域中更有可能做出相同的策略选择。这种“组团”式发展策略很有可能是各地义工组织权衡、互动的结果，发育良好的慈善义工组织成为其他组织发展的标杆和模仿的对象，最终形成不约而同的结果。
（二）直接登记注册制度改革的阻碍分析
直接登记注册降低了准入门槛，对慈善义工组织有一定的扶植作用，却并没有达到理想的状态，其原因在于顶层设计缺乏一定的可行性与可达性。
1、旧有体制依旧产生影响。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，社会组织注册登记实行“双重许可”制度，既要取得业务主管部门的许可，又要到民政部门进行审批和登记。上述规定将双重管理体制简化成一种政治把关和共担责任的分权机制，无论登记管理机关还是业务主管单位，首要目标都是如何降低政治风险和规避责任[6]，主管单位的缺失成为新政实施前社会组织放弃登记注册的主因[7]。直接登记制改革虽将双重管理体制废除，但已成为刻板印象，加之宣传不到位，义工组织对改革并不知情：“没听说，因为没有关注，不知道怎么操作……”。“没有接到任何通知，不知道这个事情……”。
2、改革中执行与保障制度的缺位。义工组织登记注册不仅需要理论层面的指导，更加需要实践方面的保障。调查发现，与登记注册顶层设计相配套的制度保障建设尚未全面落实，严重影响义工组织登记注册进程。
3.公益慈善类社会组织界定难。关于公益、慈善和志愿等概念，学术界一直存在争议，改革后的条例也并未给出公益慈善类组织的界定范围和标准。前来登记注册的组织名目繁多，界定范围和标准的缺失导致民政工作人员无法进行有效确认，受访民政部门工作人员表示：“对于那些模棱两可或大家不熟悉的组织，我们无法做出判断，无处咨询，更多的是科里三个人协商决定”，有时候为避免“越界”直接登记制度适用的对象是那些本来就由民政部门充当主管部门的公益组织，这有可能意味着一些新兴的公益慈善组织被排除在外，为权力寻租提供可能。 4.管理难度增加。有学者指出，现代治理的困境——理论与现实脱节导致现代治理难以推行。我国行政体制改革的理论概念虽紧跟国际潮流，如新公共管理、善治等等，但在管理实践中对与基本公共管理原理严重脱节的现象却熟视无睹[8] 。取消业务主管部门，“宽进”的同时也需要“严管”，假若缺乏监管势必会导致管理真空。调查发现，慈善义工组织是否达到行业标准、登记的组织运行中是否会出现违法行为，这些问题超出民政工作人员业务能力和精力范围，一定程度上增加了民政部门管理盲区。再如，政府职能与运行资源匹配是任何现代政府运行的基本条件，但中国现代公共管理的实践却存在着大量违反这一基本常识的现象。直接登记制度后大量慈善义工组织前来登记注册，而民政部门权责的分配无法与人力资源相匹配，为保证工作各部门之间相互借调现象严重，为日后管理留下隐患。
5.较高的硬件设施要求。根据规定，义工组织需满足一定的资金、人员、场所等条件方可登记注册。由于大多数社会组织都处于萌芽中，批准所需场地、资金和全职工作人员的缺失往往成为注册失败的原因。改革后，虽允许未达到条件的民间组织可以在民政部门授权的社区进行备案，然而由于我国备案制的局限性，即使备案也不能以组织的名义取缔合同、接受捐款、参加诉讼等，权力受到很大的限制。民政部工作人员表示：“我们也会在社区施行备案制度，由区民政局负责，给民间组织一个名份，但是他们不具备法人资格，因而一些权利也无法享受到”。
6.相对落后的管理条例。目前我国施行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》是在1999年提出来的，无法满足当前我国慈善义工组织发展的需要。多位组织负责人和民政部门工作人员表示：“我们现在施行的条例是很久以前颁布的，时代在发展，情况也比较复杂。新的条例从2008年开始酝酿，但是直到现在也未出台，很多工作只能按照原来的意思操作。”落后的管理条例不仅不能够为慈善事业发展提供方向，甚至阻碍慈善义工组织的进一步发展。
7.政府“控制与放任并行”态度下的自主选择。根据理性选择理论的基本假设，行动者为了最大限度地获取利益导致对不同的选择结果有不同的偏好排列。登记注册保证了慈善义工组织的合法权利，为其运行保驾护航，但是组织合法化后受限多，“走程序”、“需审批”等要求严重影响了慈善义工组织本应具有的独立性和政治性[9]。调查发现，国家在法律层面上并未形成统一坚定的态度，这种不明确的态度对于慈善义工组织是否进行登记注册也产生了极大的影响，并给慈善义工组织登记注册的选择留下了极大的自主空间，进而造成了慈善义工组织登记注册局面混乱的现状。很多义工表示“政府不明了的态度在一定程度上阻碍了慈善义工组织注册登记，开展活动都抱着侥幸的心理，你没注册我也不注册，最终就是在注册条件尚未达到之前能不注册就不注册、能拖就拖”。
8.慈善义工组织登记注册意识薄弱。登记注册意识弱成为影响慈善义工组织登记注册重要的因素，组织领导者和成员相关意识的缺乏在很大程度上导致了较低的登记注册率。调查发现，很多慈善义工组织未能登记注册与组织负责人有着密切关系，部分领导者甚至不知道如何登记注册以及登记注册后给组织带来的积极影响。例如在邹城访谈时，一位慈善义工组织的负责人说道：“关于登记注册，我们几乎没关心过，不知道要怎么做，而且大家都没有登记注册，反正我们能继续做慈善、做公益就不管那么多了。”也有部分组织领导者和成员虽然知道登记注册的益处，但是考虑到登记注册比较麻烦，转而都把精力放在如何搞活动、做项目，而无暇顾及登记注册事宜：“我们现在最主要的目标就是开展活动，怎么能帮助更多的人才是重要的……”。
三、认证登记注册制度的提出
改革开放以来，社会组织体制完善与创新遇到的问题，既需要我们在总结经验的过程中加快探索的步伐，也需要加强顶层设计，明确实践的方向和道路。直接登记制已经开始施行，但问题的关键在于逻辑清晰的理论化对策能否真正对运行已久、积弊已深的双重管理体制取得改革的成功。改革措施的合理性并不能自然形成政策的可达性与可行性，与可达性与可行性相关的是推行过程中的推力与阻力大小，因此文章立足于直接登记制度的可行性与可达性，从国家政府机关管理与慈善义工组织双重视角、双轨驱动出发，试图为直接登记制度描绘一个可持续发展的理性的制度框架。
（一）慈善登记制度的功能定位
十八届三中全会提出全面深化改革的总目标就是要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。慈善义工组织作为非政府组织中重要力量，在多元治理体系中发挥的作用越来越重要。在现代治理体系下，慈善事业规章制度的建立需要明确制度定位、立制宗旨、政府职责等基本理念。
课题组认为，义工组织登记注册制度的核心价值应在于规范公共权力的运行和保障公民及社会组织的权利不受侵犯。实现义工组织法律合法化，登记注册制度必须以权利保障作为基本价值，理念也要从过去的限制、管制转变为对公民从事慈善事业的保护与促进。所以阻力最小化而效益最大化的改革思路和推进模式，应该是构建政府和社会组织合作互赢的关系模式，调适现行慈善制度法规的基本功能，转换其功能角色，不断强化扶植慈善义工组织的力度，让慈善义工组织成为真正独立的社会组织，唯有如此，才能激发义工组织活力，发挥其在多元治理结构中的作用。
（二）建立民间组织服务中心，有效落实直接登记制
在我国，各类慈善义工组织发展水平不均，落实登记注册和备案等多元登记方式对于扶持义工组织发展具有重要意义。考虑到公益慈善类社会组织的特殊性以及民政部门工作的实际情况，课题组认为在施行一元登记体制和多元登记方式的基础上，可建立相应的政府机构用来扶持慈善义工组织的发展。国内不少地区如上海等地已经开始尝试机构创新，着手试点建立统一的管理服务部门[10]。具体地说，加强政府机构创新，建议在区（县）和市两级民间组织服务中心，对民政部门负责，将民间组织登记注册、服务与运行监管、协调各民间组织实现有效资源配置、承担政府转移职能、提供资金扶持与项目评估等业务纳入其未来发展方向，并在管理协调的基础上结合政府转型加强服务意识施行“政府买岗”，从“控制性管理”向“培育性管理”转变，逐步发挥其服务民间组织的功能，同时也有利于减轻民政部门负担。对于在社区备案的发展动力不足的义工组织，也可以交由民间组织服务中心管理，并给予一定的扶植，提高民间组织孵化功能，有效扶植民间组织良性发展。 当然，慈善义工组织活动领域与范围的广泛性决定了其指导和监管不能由民政部门独立执行，前期相关部门业务监管的缺乏必将为日后民间组织运行留下后患，甚至出现大量借着公益旗号违法犯罪活动。建议联合其他政府部门、由市政府牵头形成联席制度，就登记注册环节各部门的配合、日后民间组织的监管以及审批标准进行合作。
（三）出台新的社团和民办非企业单位管理条例
旧有的管理条例已经不能适应时代发展的需要，出台新的管理条例，为登记注册制度提供执法依据成为当前急需解决的问题。2014年发布的《中国慈善发展报告（2013）》指出，在去除“硬门槛”后，对民间公益慈善组织仍然存在着大量“软约束”，包括组织名称、业务范围、注册资金、办公场地等方面的问题，继续限制着社会组织的登记注册[8]。为此，可适当降低注册资金、办公场所等标准，在审查合格的基础上给予慈善义工组织合法性。
（四）加强注册登记宣传，提高慈善义工组织的内部治理
慈善义工组织是否遵循法律以及章程的规定开展活动并确保其不偏离慈善目标和宗旨，内部治理至关重要。慈善义工组织作为一个私法上的主体，理当以自治为主，内部治理制度的完善是法人获得自治的前提。为此，应该不断强调慈善义工组织的内部权力制约和通过内部治理保障慈善公信力。慈善义工组织的内部治理需要创设规则，构建规范、高效的内部治理机制，引进第三方监督。
四、结 语
相较于“双重管理体制”而言，一元登记管理模式不仅可以简化行政审批手续，大大提高慈善义工组织登记注册效率，促进慈善义工组织的合法化发展，而且还有效避免了双重管理体制民政和业务主管部门之间相互推诿的情况，为慈善义工组织发展提供一个更好的政策平台。因而国家提出从“双重管理体制”过渡到一元登记注册体制是符合国际经验和慈善义工组织发展规律的。
应该指出，随着政府改革的推进和落实，逐步理清政府职能边界，增强社会组织在基本职能、组织机构、决策体系和运作管理等方面的独立自主性，进而在改革中构建政府与社会组织合作共治的社会协同局面应是政府未来改革的方向，也是慈善义工组织最大化发挥效应的前提保障。必须逐渐降低慈善义工组织的政府色彩，将政府的管理转变为服务，不断引入社会和市场的力量，尤其是对慈善义工组织各项制度规定进行必要的功能调适，具有十分重要的意义。除此之外，在中国未来国家治理现代化的过程中，慈善义工登记注册改革的成功一方面需要立足国家整体利益，根本利益和长远利益进行全面部署，采取顶层设计与系统推进的战略;另一方面，也需要在战术上清醒地认识到改革所面临的各种困难，采取渐进调试和泥泞前行的推进方式。只有这样，才能把中国国家治理现代化的大业向前稳步推进[10]。
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*本文系山东省慈善总会2013年山东慈善理论研究课题“慈善义工队伍建设研究”阶段性成果（项目编号：SDSCSZH 201307）。