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如果从2009年新疆“七五”事件以后算起，2013年无疑是中国反恐形势比较复杂的一年。
复杂来自多方面。从局部看，暴力恐怖活动频率更快、范围波及全疆。从巴楚县的4·23事件，到鄯善县鲁克沁6·26事件，和田县6·28聚集事件，再到年底12月30日的莎车县袭击公安局事件，新疆需要重拳反恐。
另一个明显特征是，暴力袭击延伸到疆外，甚至影响到北京。中国社会科学院中国边疆史地研究中心主任邢广程告诉《中国新闻周刊》，“10·28”天安门暴力恐怖事件，说明来自新疆的暴力恐怖活动外溢。
从外部来看，国际化反恐合作也并非坦途。美国从不惮公开自己在对待中国恐怖袭击上的双重标准。就在释放3名关塔那摩维吾尔族囚犯的前一天，美国国务院副发言人哈尔夫在回答关于莎车县恐怖袭击问题时，先是“希望中国公安部门保持克制”，又称，对于早前发生的天安门恐怖袭击事件，“美国仍然在评估，没有将此次事件定性为恐怖袭击”。
“新疆问题不仅是暴力恐怖势力的问题，而是国际各种势力如何看待中国强大，如何应对中国的一个反映。”邢广程说。
这或将中国的反恐战略引向更深的层面。
1990年4月发生在新疆阿克陶县的“巴仁乡暴乱”是进入1990年代后发生在新疆的第一起恐怖事件，也是新疆解放之后最为严重的一场武装暴乱。
是年3月，巴仁乡土尔村清真寺院内架起了高音喇叭，宣传“圣战”。4月4日下午，切克村清真寺聚集了200多人，开始围攻乡政府。
因为怕伤及信教的民族群众，所有赶到现场的武警都执行着不开枪的命令，尽管已经有多名武警战士被打死，5名武警战士被抓做人质。
1991年奉调入疆，并于几年后担任中共新疆维吾尔自治区党委书记的王乐泉在接受媒体采访时曾坦言，“实事求是地讲，当时如何解决这个问题，我们还缺乏很成熟的一套经验。”
“巴仁乡暴乱”由此成为一个信号，此后，1990年代的新疆几乎年年都有恐袭事件发生。
据《新疆反恐十年成果展览》资料统计，整个20世纪90年代，恐怖分子在新疆实施暴力恐怖案件250多起，造成600多人伤亡。
“上世纪90年代新疆面临的很多恐怖袭击，主要是一股分裂主义思想起着主导作用。他们意图要把新疆分裂出去。”反恐专家、中国现代国际关系学院反恐研究中心主任李伟告诉《中国新闻周刊》。
严峻的形势下，1996年、1997年连续两年，中共中央政治局专门召开常委会，研究新疆稳定问题，并且连续为稳定工作下文。
王乐泉2008年在接受凤凰卫视《问答神州》专访时曾回忆说，1996年的中央7号文件“重要作用在于明确了一些难以界定的问题”，“对很多模糊的认识，通过这个文件做了很多规定，比方说宗教，什么是正常宗教，什么是非法宗教，什么是反动的宗教集团势力，过去都不清楚的。”
有了这份纲领性文件后，自治区党委的决策变得更为明确和主动，提出了“主动出击、露头就打、先发制敌”的方针。
这成为90年代新疆反恐的一个重大的转折点，恐怖分子的活动空间一下子被压缩，全疆各地只要恐怖阴谋稍有露头就会遭到沉重打击。
在学者看来，2001年美国“9·11”事件前，在整个中亚地区，包括俄罗斯、新疆，暴力事件都处于活跃期，尤其以俄罗斯表现得最为明显。
“俄罗斯在全境都爆发了暴力恐怖事情，因此普京在任代总统时期就搞了第二次车臣战争，普京就是以反恐上台的。”长期专注于中亚和俄罗斯研究的邢广程告诉《中国新闻周刊》，在中亚地区，情况也非常严峻，尤其是在吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦，吉尔吉斯斯坦甚至出现了劫持联合国雇员事件。
“阿富汗当时是塔利班掌权，是恐怖主义持续往外溢的根源。巴基斯坦也深受其害，在这个情况下，成立上合组织，一个重要任务就是反恐。”邢广程表示。
中国的新疆则面临着境内外“东突”组织的威胁。2003年12月15日，公安部宣布正式认定“东突厥斯坦伊斯兰运动”（简称“东伊运”）等4个组织为恐怖组织，同时认定艾山·买合苏木等11名人员为恐怖分子。这是中国公安部公布的第一批“东突”恐怖组织和恐怖分子名单。
据国务院新闻办公室2002年一份名为《“东突”恐怖势力罪责难逃》的文件显示，中国境内外的“东突”分裂组织有50多个，40多个主要在境外活动。
“国际恐怖主義力量和思想都把阿富汗、巴基斯坦作为一个源地，在这种情况下，东突也把这一地区作为源地。”邢广程认为，这些恐怖势力不仅针对中国，更针对其他国家，“这是一个大的格局，对中亚、新疆都有影响。这几年新疆老不平静，和这种国际大气候有很大关系。”
随着地区恐怖形势的加剧和宗教极端思想的日益渗透，中亚相关各国的共识越来越明确：地区安全，仅靠一国努力是很难实现的。这种认识的结果之一，就是2001年6月“上海合作组织”的成立和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》的通过。
从某种意义上看，整个上世纪90年代，是中国独立抗击恐怖主义的十年。而地区形势的变化倒逼反恐战略的转型，以2001年成立的“上海合作组织”为标志，中国开始越来越重视寻求反恐的国际化合作。
“9·11事件之前，美国对成立上合组织不理解，认为是针对美国，把它看成是东方的北约。但9·11事件恰恰证明了，这些国家因为生活于此，对恐怖主义非常敏感，因此成立上合组织很有必要性。”邢广程指出。
反恐专家李伟也高度评价了界定恐怖组织对国际合作的意义，他认为“只有明确了这些恐怖组织，才能进行实质性合作”。
在李伟看来，近十余年来，新疆恐怖主义活动背后的主导思想发生了很大变化，上世纪90年代新疆发生的很多恐怖袭击，都是一种分裂主义思想起着主导作用。但近十来年，境外极端思想的渗透，对新疆恐怖威胁的影响越来越大。
随着国内反恐形势的新变化，中国政府在反恐国际合作方面也开始纵深化。
2013年10月31日，“10·28”天安门恐怖袭击事件发生三天后，中共中央政法委书记孟建柱出现在位于乌兹别克斯坦首都塔什干的上海合作组织地区反恐机构，向该机构通报了这次恐怖袭击事件，并表示要进一步寻求加强国际反恐的合作。
11月28日，国务院总理李克强在塔什干出席上海合作组织成员国总理第十二次会议时也提出，要进一步深化安全合作。
虽然中国高层频频透露加强反恐合作的信号，“上合组织”也已进入第14个年头，但中国与周边地区的反恐合作并非坦途。
随着美国在阿富汗战争的展开，原本处于上升期的中亚、新疆地区恐怖主义活动曾一度出现下降趋势，但从2009年开始，阿富汗战争打成了“疲态”，恐怖主义势力并没有被彻底消灭掉，整个地区的恐怖活动又开始回潮。
邢广程指出，“9·11之后的恐怖活动有所回落，现在又有反弹，至于反弹到什么时候是个高点，还需要时间观察，国际反恐形势不容乐观。”
对于上合组织来说，虽然自2006年以来，上合组织成员国几乎每年都举行联合反恐演习，但在专家看来，在国际反恐合作上，反恐军演更多是为增强双方互信，还不是实质上的反恐，“反恐合作最具有实际效果的就两个方面，一个是情报的交流和共享；二是司法的反恐互助，比如对恐怖分子的引渡、抓捕。”李伟表示。
更具合作意义的是另一条隐密的战线，2004 年10 月，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同作为创始成员国在莫斯科成立欧亚反洗钱与反恐融资小组（EAG），这是除了上合组织的相关安全合作机制外的另一个国际性合作机制。
但这一机制也有难度。“反恐只是国际反洗钱的其中一个方面，反洗钱是打击跨国有组织犯罪，包括打击腐败犯罪，上游犯罪活动很重要的举措。”李伟表示，9·11以后，各国金融机构的机制性合作，可以起着两方面作用，一是尽最大努力阻止恐怖组织获取资金，但这难度比较大，因为很难明确哪些资金是恐怖资金。另一个则是通过涉恐资金发现一些恐怖活动的踪迹，“金融领域的反恐难度也很大，但毕竟有了一个努力的方向。”
新疆社科院学者吐尔文江近期表示，2014年中国的反恐形势同样严峻。
上合组织地区反恐机构执委会主任、原公安部副部长张新枫对2014年北约从阿富汗撤军后形势如何变化同样持谨慎态度，他对媒体表示，“现在没有人能把阿富汗明年的形势预测的非常准，上合组织在密切关注，希望能推动阿富汗和平、稳定的过渡。”
中国社会科学院边疆史地研究中心研究员许建英告诉《中国新闻周刊》，面对当前形势，应该冷静看待，这是历史发展中的一个阶段，而不应简单否定当前政策或者过度责备当地干部，“不要自乱阵脚，被恐怖主义牵着鼻子走。”
过去三年多，中央为加强新疆的长治久安，在政策层面做出一定调整，包括大规模援疆、加强民生等“柔性”措施。不过，受访的几位专家都表示，发展民生、缓和民族问题上的“柔”，并不代表在打击暴恐分子时的手软。恰恰相反，2013年在和田7·18、喀什7·30、莎车12·30等具体事件中迅速开枪击毙的处理，显示了加强现场专业控制能力地明显思路。
专家们普遍认为，果断击毙恐怖分子可以保持威慑，但反恐的最重要任务在于，打击暴恐分子的同时获得民心。从这个角度看，此前的一系列政策调整具有深远意义。
“恐怖分子在进行洗脑的过程中，会把现实的矛盾和问题作为教材，发展不平衡的问题会被他们利用。”李伟表示，要切断这些矛盾根源，解决这些问题，是综合治理恐怖主义问题的重要方面。
“如何看待新疆问题？国家应该制定新疆问题的国家战略，具备非常高的立足点、宽阔的视野和长远的历史洞察力。”许建英表示，新疆历来是战略大通道、民族文化的交融点，其重要性无论怎么估计都不过分。
李伟表示，中国已经有了多部门联合打击恐怖活动的机制，但是这种机制主要是起预警和处置暴力恐怖事件的作用，而不是消灭其滋生的土壤。目前亟須对从根源上消灭恐怖主义做出长期的战略规划。而随着国家安全委员会的建立，不仅对内对外的布局将进一步提升，对长期反恐战略的“顶层设计”也将被强化。
复杂来自多方面。从局部看，暴力恐怖活动频率更快、范围波及全疆。从巴楚县的4·23事件，到鄯善县鲁克沁6·26事件，和田县6·28聚集事件，再到年底12月30日的莎车县袭击公安局事件，新疆需要重拳反恐。
另一个明显特征是，暴力袭击延伸到疆外，甚至影响到北京。中国社会科学院中国边疆史地研究中心主任邢广程告诉《中国新闻周刊》，“10·28”天安门暴力恐怖事件，说明来自新疆的暴力恐怖活动外溢。
从外部来看，国际化反恐合作也并非坦途。美国从不惮公开自己在对待中国恐怖袭击上的双重标准。就在释放3名关塔那摩维吾尔族囚犯的前一天，美国国务院副发言人哈尔夫在回答关于莎车县恐怖袭击问题时，先是“希望中国公安部门保持克制”，又称，对于早前发生的天安门恐怖袭击事件，“美国仍然在评估，没有将此次事件定性为恐怖袭击”。
“新疆问题不仅是暴力恐怖势力的问题，而是国际各种势力如何看待中国强大，如何应对中国的一个反映。”邢广程说。
这或将中国的反恐战略引向更深的层面。
局部斗争，露头就打
1990年4月发生在新疆阿克陶县的“巴仁乡暴乱”是进入1990年代后发生在新疆的第一起恐怖事件，也是新疆解放之后最为严重的一场武装暴乱。
是年3月，巴仁乡土尔村清真寺院内架起了高音喇叭，宣传“圣战”。4月4日下午，切克村清真寺聚集了200多人，开始围攻乡政府。
因为怕伤及信教的民族群众，所有赶到现场的武警都执行着不开枪的命令，尽管已经有多名武警战士被打死，5名武警战士被抓做人质。
1991年奉调入疆，并于几年后担任中共新疆维吾尔自治区党委书记的王乐泉在接受媒体采访时曾坦言，“实事求是地讲，当时如何解决这个问题，我们还缺乏很成熟的一套经验。”
“巴仁乡暴乱”由此成为一个信号，此后，1990年代的新疆几乎年年都有恐袭事件发生。
据《新疆反恐十年成果展览》资料统计，整个20世纪90年代，恐怖分子在新疆实施暴力恐怖案件250多起，造成600多人伤亡。
“上世纪90年代新疆面临的很多恐怖袭击，主要是一股分裂主义思想起着主导作用。他们意图要把新疆分裂出去。”反恐专家、中国现代国际关系学院反恐研究中心主任李伟告诉《中国新闻周刊》。
严峻的形势下，1996年、1997年连续两年，中共中央政治局专门召开常委会，研究新疆稳定问题，并且连续为稳定工作下文。
王乐泉2008年在接受凤凰卫视《问答神州》专访时曾回忆说，1996年的中央7号文件“重要作用在于明确了一些难以界定的问题”，“对很多模糊的认识，通过这个文件做了很多规定，比方说宗教，什么是正常宗教，什么是非法宗教，什么是反动的宗教集团势力，过去都不清楚的。”
有了这份纲领性文件后，自治区党委的决策变得更为明确和主动，提出了“主动出击、露头就打、先发制敌”的方针。
这成为90年代新疆反恐的一个重大的转折点，恐怖分子的活动空间一下子被压缩，全疆各地只要恐怖阴谋稍有露头就会遭到沉重打击。
谋求地区合作
在学者看来，2001年美国“9·11”事件前，在整个中亚地区，包括俄罗斯、新疆，暴力事件都处于活跃期，尤其以俄罗斯表现得最为明显。
“俄罗斯在全境都爆发了暴力恐怖事情，因此普京在任代总统时期就搞了第二次车臣战争，普京就是以反恐上台的。”长期专注于中亚和俄罗斯研究的邢广程告诉《中国新闻周刊》，在中亚地区，情况也非常严峻，尤其是在吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦，吉尔吉斯斯坦甚至出现了劫持联合国雇员事件。
“阿富汗当时是塔利班掌权，是恐怖主义持续往外溢的根源。巴基斯坦也深受其害，在这个情况下，成立上合组织，一个重要任务就是反恐。”邢广程表示。
中国的新疆则面临着境内外“东突”组织的威胁。2003年12月15日，公安部宣布正式认定“东突厥斯坦伊斯兰运动”（简称“东伊运”）等4个组织为恐怖组织，同时认定艾山·买合苏木等11名人员为恐怖分子。这是中国公安部公布的第一批“东突”恐怖组织和恐怖分子名单。
据国务院新闻办公室2002年一份名为《“东突”恐怖势力罪责难逃》的文件显示，中国境内外的“东突”分裂组织有50多个，40多个主要在境外活动。
“国际恐怖主義力量和思想都把阿富汗、巴基斯坦作为一个源地，在这种情况下，东突也把这一地区作为源地。”邢广程认为，这些恐怖势力不仅针对中国，更针对其他国家，“这是一个大的格局，对中亚、新疆都有影响。这几年新疆老不平静，和这种国际大气候有很大关系。”
随着地区恐怖形势的加剧和宗教极端思想的日益渗透，中亚相关各国的共识越来越明确：地区安全，仅靠一国努力是很难实现的。这种认识的结果之一，就是2001年6月“上海合作组织”的成立和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》的通过。
从某种意义上看，整个上世纪90年代，是中国独立抗击恐怖主义的十年。而地区形势的变化倒逼反恐战略的转型，以2001年成立的“上海合作组织”为标志，中国开始越来越重视寻求反恐的国际化合作。
“9·11事件之前，美国对成立上合组织不理解，认为是针对美国，把它看成是东方的北约。但9·11事件恰恰证明了，这些国家因为生活于此，对恐怖主义非常敏感，因此成立上合组织很有必要性。”邢广程指出。
反恐专家李伟也高度评价了界定恐怖组织对国际合作的意义，他认为“只有明确了这些恐怖组织，才能进行实质性合作”。
国际合作纵深化
在李伟看来，近十余年来，新疆恐怖主义活动背后的主导思想发生了很大变化，上世纪90年代新疆发生的很多恐怖袭击，都是一种分裂主义思想起着主导作用。但近十来年，境外极端思想的渗透，对新疆恐怖威胁的影响越来越大。
随着国内反恐形势的新变化，中国政府在反恐国际合作方面也开始纵深化。
2013年10月31日，“10·28”天安门恐怖袭击事件发生三天后，中共中央政法委书记孟建柱出现在位于乌兹别克斯坦首都塔什干的上海合作组织地区反恐机构，向该机构通报了这次恐怖袭击事件，并表示要进一步寻求加强国际反恐的合作。
11月28日，国务院总理李克强在塔什干出席上海合作组织成员国总理第十二次会议时也提出，要进一步深化安全合作。
虽然中国高层频频透露加强反恐合作的信号，“上合组织”也已进入第14个年头，但中国与周边地区的反恐合作并非坦途。
随着美国在阿富汗战争的展开，原本处于上升期的中亚、新疆地区恐怖主义活动曾一度出现下降趋势，但从2009年开始，阿富汗战争打成了“疲态”，恐怖主义势力并没有被彻底消灭掉，整个地区的恐怖活动又开始回潮。
邢广程指出，“9·11之后的恐怖活动有所回落，现在又有反弹，至于反弹到什么时候是个高点，还需要时间观察，国际反恐形势不容乐观。”
对于上合组织来说，虽然自2006年以来，上合组织成员国几乎每年都举行联合反恐演习，但在专家看来，在国际反恐合作上，反恐军演更多是为增强双方互信，还不是实质上的反恐，“反恐合作最具有实际效果的就两个方面，一个是情报的交流和共享；二是司法的反恐互助，比如对恐怖分子的引渡、抓捕。”李伟表示。
更具合作意义的是另一条隐密的战线，2004 年10 月，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同作为创始成员国在莫斯科成立欧亚反洗钱与反恐融资小组（EAG），这是除了上合组织的相关安全合作机制外的另一个国际性合作机制。
但这一机制也有难度。“反恐只是国际反洗钱的其中一个方面，反洗钱是打击跨国有组织犯罪，包括打击腐败犯罪，上游犯罪活动很重要的举措。”李伟表示，9·11以后，各国金融机构的机制性合作，可以起着两方面作用，一是尽最大努力阻止恐怖组织获取资金，但这难度比较大，因为很难明确哪些资金是恐怖资金。另一个则是通过涉恐资金发现一些恐怖活动的踪迹，“金融领域的反恐难度也很大，但毕竟有了一个努力的方向。”
长期战略需“刚柔并济”
新疆社科院学者吐尔文江近期表示，2014年中国的反恐形势同样严峻。
上合组织地区反恐机构执委会主任、原公安部副部长张新枫对2014年北约从阿富汗撤军后形势如何变化同样持谨慎态度，他对媒体表示，“现在没有人能把阿富汗明年的形势预测的非常准，上合组织在密切关注，希望能推动阿富汗和平、稳定的过渡。”
中国社会科学院边疆史地研究中心研究员许建英告诉《中国新闻周刊》，面对当前形势，应该冷静看待，这是历史发展中的一个阶段，而不应简单否定当前政策或者过度责备当地干部，“不要自乱阵脚，被恐怖主义牵着鼻子走。”
过去三年多，中央为加强新疆的长治久安，在政策层面做出一定调整，包括大规模援疆、加强民生等“柔性”措施。不过，受访的几位专家都表示，发展民生、缓和民族问题上的“柔”，并不代表在打击暴恐分子时的手软。恰恰相反，2013年在和田7·18、喀什7·30、莎车12·30等具体事件中迅速开枪击毙的处理，显示了加强现场专业控制能力地明显思路。
专家们普遍认为，果断击毙恐怖分子可以保持威慑，但反恐的最重要任务在于，打击暴恐分子的同时获得民心。从这个角度看，此前的一系列政策调整具有深远意义。
“恐怖分子在进行洗脑的过程中，会把现实的矛盾和问题作为教材，发展不平衡的问题会被他们利用。”李伟表示，要切断这些矛盾根源，解决这些问题，是综合治理恐怖主义问题的重要方面。
“如何看待新疆问题？国家应该制定新疆问题的国家战略，具备非常高的立足点、宽阔的视野和长远的历史洞察力。”许建英表示，新疆历来是战略大通道、民族文化的交融点，其重要性无论怎么估计都不过分。
李伟表示，中国已经有了多部门联合打击恐怖活动的机制，但是这种机制主要是起预警和处置暴力恐怖事件的作用，而不是消灭其滋生的土壤。目前亟須对从根源上消灭恐怖主义做出长期的战略规划。而随着国家安全委员会的建立，不仅对内对外的布局将进一步提升，对长期反恐战略的“顶层设计”也将被强化。