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摘要:关于信访制度改革的主要三种观点存在明显的争论,但三种观点都将信访工作的主要功能领域界定为事后纠错或救济,实际上都是在”信访后置”的模式下来认识和分析信访工作的弊病,并据此提出改革的方法。”信访后置”因信访机构本身权威的缺陷难以有效解决剧增的信访量,也无助于从源头治理问题。应将”信访后置”转变为”信访前置”,将信访工作前移至决策环节,在源头上化解和防范各种矛盾,最大限度地减少信访问题的发生。
关键词:信访改革;信访前置;信访后置
中图分类号:D632.8文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)24-0006-02
一、信访制度改革争论异见中的共识
20世纪90年代以来的”信访洪峰”引发了其后关于信访制度存废的大讨论[1],随着2005年新的《信访条例》出台,讨论并未结束。当前,对信访问题的研究除去一些关于如何做好信访工作的指导性操作外,研究中争论的焦点主要集中于信访制度的功能定位和在功能定位基础上的有关信访的改革、存废问题,概括起来就是社会上所熟知的三种观点[2]:彻底改革(废除)信访制度、改良信访制度和强化信访制度。
尽管在如何改革信访制度上存在着改革路径的极大分歧,但争论中存在着关于现有信访制度功能的共同认识,即信访制度目前的功能存在缺陷,不能有效履行其实际上的纠错和救济功能,因而是需要进行改革的对象。
一方面,信访制度所具有的沟通功能、监督功能(反官僚主义)被自身的官僚化所替代。信访制度的建立本身意味着将信访活动程序化和规范化,将分散的个人信访活动纳入到科层化、规范化的行政程序之中,纷繁复杂的信访问题最终服膺于官僚制的处事规则,导致信访问题陷入官僚程序的泥潭中,功效大失,一定程度上背离了信访制度的原初设计意图。同时,现行的信访机构是一个条块分割、归口不一的多元繁杂组织体系,信访部门众多、分工合作和组织协调的难度也降低了信访功能[3]。
另一方面,信访机构本身在制度设计上并未赋予实质性的行政权力以解决相应的信访问题,更多履行的是接收信息和信件转达的功能。即使依照新的《信访条例》,目前信访机构处理信访的主要工作方式是转送有权处理的行政机关和告知信访人另外的投诉途径,新《信访条例》对信访事项的处理仍继承旧条例的”层层批转”的方式,信访工作依然受制于信访过程的官僚化处理程序。
二、信访制度改革异见之异
鉴于信访制度的功能失效,信访失效后社会成员不满情绪的爆发甚至群体性事件的出现造成了消极的政治后果,导致了信访制度本身的异化,即信访制度从利益表达、申诉、救济演变为对上述活动的控制。具体而言,信访活动导致了一定的社会不稳定,把信访活动控制在一定范围内成为维护社会稳定工作的一个重要目标,信访制度则开始派生出背离信访功能的控制功能:1)强调控制信访源,从基层堵住上访苗头,以有效减缓上级信访部门的压力;2)限制越级上访和集体上访,尤其是限制”重要时刻”的集体上访事件,为此建立相应的责任制度;3)以维护社会稳定指导信访工作,在维稳考评指标压力下,信访制度的控制功能更加凸显,由此甚至还催生出各类暴力”截访”行为和其他暴力限制人身自由的措施。
针对此,改革派的研究者认为,信访制度本身的致命缺陷及其负面政治后果使得信访制度功能失效而失去存在的必要。同时信访制度试图用行政救济替代司法救济,会严重消解国家司法机关的权威这一现代社会的治理基础[4]。从这一点来看,目前政府对信访制度暂时改革是应急之策,不符合建设法治国家的发展方向,信访制度理应被废除。长远的根本性的办法是发挥司法救济主渠道的功能,利用法治工具化解信访危机[5]。
信访制度改良派基本承认信访存在的合理性,第一,信访是密切党(政)群关系、克服官僚主义和监督党政工作的重要形式,是政治合法性的基础。第二,信访是公民参与的制度性方式。第三,信访是社会压力的减压阀和民意的寒暑表。第四,信访是其他法律救济渠道的有效补充。在承认信访制度合理性的同时,改良派客观认识到信访功能的局限性,认为应在2005年新的《信访条例》基础上,进一步对信访制度加以改革和创新。第一,可以借鉴北欧国家的议会监督专员制来完善我国现有的信访制度,建立符合我国国情的人大监察专员制度[6]。第二,丰富信访制度的功能,放大信访纠错的功能,同时让信访功能向决策信息参考、政治整合方面扩展,在制度设计层面兼容纠纷解决同民意表达和政治监督的功能,赋予信访纠纷解决和政治参与和监督的双重职责[7]。第三,制定专门法来规范信访受理程序,增强信访机构工作的严属性和权威性[8]。第四,创新信访方式,如信访听证制度、信访联席会议制度、领导接访制度、人大申诉专员制度等等。
强化派的观点认为,目前信访制度面临的主要问题是缺乏解决问题的有效性,其原因在于信访机构缺乏权力和权威性,改革方向是要加强其有效性,赋予信访机构实质性的救济决定权[9]。而且,由于现实中其他救济制度存在功能缺陷更应该发挥信访制度的救济功能。因此,为加强信访工作的有效性,应当赋予信访机构较大的权力,将信访部门改建为一个独立的系统,赋予其调查权、处理信访问题失职干部处分建议权、甚至信访事项决定权,对信访制度进行强化。
三、信访制度改革异见的局限及可能的改革创新
无论改革派、改良派和强化派,对信访功能失效的现象具有一致认同,但对功能失效的原因认识存在差异,改革路径也因此不同。改革派认为,信访功能失效内在地存在于信访制度本身的缺陷,因而应通过其他制度手段替代、消解、并最终废除信访制度;改良派以承认信访制度的合理性为前提,发掘信访工作的潜力,通过信访机制、方式方法等的创新来增强信访工作效果;强化派在将改革出路直接寄托于强化信访部门权力。上述改革路径的争论除了包含了对信访功能失效现象的认同外,还存在一个认知上的趋同,即都将信访工作的功能领域界定为事后纠错或事后救济,将信访工作后置于政府决策和执行环节,实际上都是在”信访后置”的模式下来认识和分析信访工作的弊病,并据此提出改革的方法。从社会经济发展变化过程来看,事后纠错或事后救济的功能领域是信访制度”难以承受之重”的职责,基层信访干部对”信访后置”下的工作困境冠之以”小马拉大车”的形容,就形象地揭示了信访工作面临的困境。如果继续在”信访后置”模式下探讨如何进行信访制度改革,实际上难以解决信访工作面临的困局,信访制度改革需要一个新的思维角度,需要新的信访工作模式。
目前的信访行为,大多是在实际权益损害发生之后群众利用信访渠道进行的利益维护行动,是一种事后纠错机制。从政府与公众关系角度来,如果说是政府行为造成了群众权益的损害或公众在观念上认为对其权益造成了损害,那么信访问题的根源则在政府决策环节和执行环节,这种事后纠错的机制具有滞后性。从信访工作部门自身来看,信访机构基本不具备解决信访问题的实质性职权,无法承担事后纠错的功能。就此而言,当前”信访后置”的工作模式存在如下困境,在决策或执行环节所形成的大量信访矛盾,却交由权威不足、功能缺陷明显的信访机构予以化解,这不仅造成信访挤压,难以解决信访问题,进而损害政治合法性,而且不利于在源头化解矛盾隐患。
在走出困境的各种选择中,废除信访制度代之以法律解决手段,只是手段效能之间的选择,没有涉及到源头治理问题;改良信访制度将希望寄托于强化人民代表制度的监督功能、利益整合功能、维护利益表达权和申诉权甚至抗议权等基本公民权利、制定专门规范的信访受理程序、创新信访工作方式方法等等手段,实际上是在一块难以获取收获的工作领域做权宜之计的努力和耕耘;强化信访制度和增加信访部门的权力,除了隐含着部门利益要求的嫌疑外,实则是在一个错误方向上”自我感觉正确”的选择。信访工作如果继续纠缠在当前以权利救济为主的功能领域的话,既不能有效从源头治理问题,也会因为信访机构本身的权威缺陷使得信访工作困难重重,消耗大量行政资源和工作精力却收获甚微。信访问题的突破性解决需要打破现有的信访工作模式,重新开辟新的工作领地,将”信访后置”转变为”信访前置”,将信访工作的阵地迁移到决策环节,在公共决策中引入公众参与而非事后的信访纠错和救济,在源头上化解和防范各种矛盾,最大限度地减少信访问题的发生。”信访前置”相比于”信访后置”的工作模式,将工作重心聚焦于产生大量信访问题的决策环节,将工作资源和工作精力配置在信访工作的关键节点上,可以预见能产生更为高效的工作绩效。
参考文献:
[1]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛,2005,(5).
[2]张永和.2003——2007年信访问题研究综述[J],西南政法大学学报,2008,(3).
[3]唐皇凤.回归政治缓冲:当代中国信访制度功能变迁的理性审视[J].武汉大学学报:哲学社会科学版,2008,(4).
[4]于建嵘.信访制度动摇国家治理根基[J].改革内参,2004,(31).
[5]柴琳,黄泽勇.反思信访困境分解信访功能建设法治国家[J].理论与改革,2006,(4).
[6]陈戈寒,朱小兰.试论信访制度改革的深化[J].商业经济,2006,(5).
[7]湛中乐,苏宇.论我国信访制度的功能定位[J].中共中央党校学报,2009,(2).
[8]陈丹,唐茂华.我国信访制度的困境与“脱困”——日本苦情制度对我国信访制度的启示[J],国家行政学院学报,2006,(1).
[9]班文战.我国信访制度救济功能的有效性问题[J].中共中央党校学报,2009,(1).
关键词:信访改革;信访前置;信访后置
中图分类号:D632.8文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)24-0006-02
一、信访制度改革争论异见中的共识
20世纪90年代以来的”信访洪峰”引发了其后关于信访制度存废的大讨论[1],随着2005年新的《信访条例》出台,讨论并未结束。当前,对信访问题的研究除去一些关于如何做好信访工作的指导性操作外,研究中争论的焦点主要集中于信访制度的功能定位和在功能定位基础上的有关信访的改革、存废问题,概括起来就是社会上所熟知的三种观点[2]:彻底改革(废除)信访制度、改良信访制度和强化信访制度。
尽管在如何改革信访制度上存在着改革路径的极大分歧,但争论中存在着关于现有信访制度功能的共同认识,即信访制度目前的功能存在缺陷,不能有效履行其实际上的纠错和救济功能,因而是需要进行改革的对象。
一方面,信访制度所具有的沟通功能、监督功能(反官僚主义)被自身的官僚化所替代。信访制度的建立本身意味着将信访活动程序化和规范化,将分散的个人信访活动纳入到科层化、规范化的行政程序之中,纷繁复杂的信访问题最终服膺于官僚制的处事规则,导致信访问题陷入官僚程序的泥潭中,功效大失,一定程度上背离了信访制度的原初设计意图。同时,现行的信访机构是一个条块分割、归口不一的多元繁杂组织体系,信访部门众多、分工合作和组织协调的难度也降低了信访功能[3]。
另一方面,信访机构本身在制度设计上并未赋予实质性的行政权力以解决相应的信访问题,更多履行的是接收信息和信件转达的功能。即使依照新的《信访条例》,目前信访机构处理信访的主要工作方式是转送有权处理的行政机关和告知信访人另外的投诉途径,新《信访条例》对信访事项的处理仍继承旧条例的”层层批转”的方式,信访工作依然受制于信访过程的官僚化处理程序。
二、信访制度改革异见之异
鉴于信访制度的功能失效,信访失效后社会成员不满情绪的爆发甚至群体性事件的出现造成了消极的政治后果,导致了信访制度本身的异化,即信访制度从利益表达、申诉、救济演变为对上述活动的控制。具体而言,信访活动导致了一定的社会不稳定,把信访活动控制在一定范围内成为维护社会稳定工作的一个重要目标,信访制度则开始派生出背离信访功能的控制功能:1)强调控制信访源,从基层堵住上访苗头,以有效减缓上级信访部门的压力;2)限制越级上访和集体上访,尤其是限制”重要时刻”的集体上访事件,为此建立相应的责任制度;3)以维护社会稳定指导信访工作,在维稳考评指标压力下,信访制度的控制功能更加凸显,由此甚至还催生出各类暴力”截访”行为和其他暴力限制人身自由的措施。
针对此,改革派的研究者认为,信访制度本身的致命缺陷及其负面政治后果使得信访制度功能失效而失去存在的必要。同时信访制度试图用行政救济替代司法救济,会严重消解国家司法机关的权威这一现代社会的治理基础[4]。从这一点来看,目前政府对信访制度暂时改革是应急之策,不符合建设法治国家的发展方向,信访制度理应被废除。长远的根本性的办法是发挥司法救济主渠道的功能,利用法治工具化解信访危机[5]。
信访制度改良派基本承认信访存在的合理性,第一,信访是密切党(政)群关系、克服官僚主义和监督党政工作的重要形式,是政治合法性的基础。第二,信访是公民参与的制度性方式。第三,信访是社会压力的减压阀和民意的寒暑表。第四,信访是其他法律救济渠道的有效补充。在承认信访制度合理性的同时,改良派客观认识到信访功能的局限性,认为应在2005年新的《信访条例》基础上,进一步对信访制度加以改革和创新。第一,可以借鉴北欧国家的议会监督专员制来完善我国现有的信访制度,建立符合我国国情的人大监察专员制度[6]。第二,丰富信访制度的功能,放大信访纠错的功能,同时让信访功能向决策信息参考、政治整合方面扩展,在制度设计层面兼容纠纷解决同民意表达和政治监督的功能,赋予信访纠纷解决和政治参与和监督的双重职责[7]。第三,制定专门法来规范信访受理程序,增强信访机构工作的严属性和权威性[8]。第四,创新信访方式,如信访听证制度、信访联席会议制度、领导接访制度、人大申诉专员制度等等。
强化派的观点认为,目前信访制度面临的主要问题是缺乏解决问题的有效性,其原因在于信访机构缺乏权力和权威性,改革方向是要加强其有效性,赋予信访机构实质性的救济决定权[9]。而且,由于现实中其他救济制度存在功能缺陷更应该发挥信访制度的救济功能。因此,为加强信访工作的有效性,应当赋予信访机构较大的权力,将信访部门改建为一个独立的系统,赋予其调查权、处理信访问题失职干部处分建议权、甚至信访事项决定权,对信访制度进行强化。
三、信访制度改革异见的局限及可能的改革创新
无论改革派、改良派和强化派,对信访功能失效的现象具有一致认同,但对功能失效的原因认识存在差异,改革路径也因此不同。改革派认为,信访功能失效内在地存在于信访制度本身的缺陷,因而应通过其他制度手段替代、消解、并最终废除信访制度;改良派以承认信访制度的合理性为前提,发掘信访工作的潜力,通过信访机制、方式方法等的创新来增强信访工作效果;强化派在将改革出路直接寄托于强化信访部门权力。上述改革路径的争论除了包含了对信访功能失效现象的认同外,还存在一个认知上的趋同,即都将信访工作的功能领域界定为事后纠错或事后救济,将信访工作后置于政府决策和执行环节,实际上都是在”信访后置”的模式下来认识和分析信访工作的弊病,并据此提出改革的方法。从社会经济发展变化过程来看,事后纠错或事后救济的功能领域是信访制度”难以承受之重”的职责,基层信访干部对”信访后置”下的工作困境冠之以”小马拉大车”的形容,就形象地揭示了信访工作面临的困境。如果继续在”信访后置”模式下探讨如何进行信访制度改革,实际上难以解决信访工作面临的困局,信访制度改革需要一个新的思维角度,需要新的信访工作模式。
目前的信访行为,大多是在实际权益损害发生之后群众利用信访渠道进行的利益维护行动,是一种事后纠错机制。从政府与公众关系角度来,如果说是政府行为造成了群众权益的损害或公众在观念上认为对其权益造成了损害,那么信访问题的根源则在政府决策环节和执行环节,这种事后纠错的机制具有滞后性。从信访工作部门自身来看,信访机构基本不具备解决信访问题的实质性职权,无法承担事后纠错的功能。就此而言,当前”信访后置”的工作模式存在如下困境,在决策或执行环节所形成的大量信访矛盾,却交由权威不足、功能缺陷明显的信访机构予以化解,这不仅造成信访挤压,难以解决信访问题,进而损害政治合法性,而且不利于在源头化解矛盾隐患。
在走出困境的各种选择中,废除信访制度代之以法律解决手段,只是手段效能之间的选择,没有涉及到源头治理问题;改良信访制度将希望寄托于强化人民代表制度的监督功能、利益整合功能、维护利益表达权和申诉权甚至抗议权等基本公民权利、制定专门规范的信访受理程序、创新信访工作方式方法等等手段,实际上是在一块难以获取收获的工作领域做权宜之计的努力和耕耘;强化信访制度和增加信访部门的权力,除了隐含着部门利益要求的嫌疑外,实则是在一个错误方向上”自我感觉正确”的选择。信访工作如果继续纠缠在当前以权利救济为主的功能领域的话,既不能有效从源头治理问题,也会因为信访机构本身的权威缺陷使得信访工作困难重重,消耗大量行政资源和工作精力却收获甚微。信访问题的突破性解决需要打破现有的信访工作模式,重新开辟新的工作领地,将”信访后置”转变为”信访前置”,将信访工作的阵地迁移到决策环节,在公共决策中引入公众参与而非事后的信访纠错和救济,在源头上化解和防范各种矛盾,最大限度地减少信访问题的发生。”信访前置”相比于”信访后置”的工作模式,将工作重心聚焦于产生大量信访问题的决策环节,将工作资源和工作精力配置在信访工作的关键节点上,可以预见能产生更为高效的工作绩效。
参考文献:
[1]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛,2005,(5).
[2]张永和.2003——2007年信访问题研究综述[J],西南政法大学学报,2008,(3).
[3]唐皇凤.回归政治缓冲:当代中国信访制度功能变迁的理性审视[J].武汉大学学报:哲学社会科学版,2008,(4).
[4]于建嵘.信访制度动摇国家治理根基[J].改革内参,2004,(31).
[5]柴琳,黄泽勇.反思信访困境分解信访功能建设法治国家[J].理论与改革,2006,(4).
[6]陈戈寒,朱小兰.试论信访制度改革的深化[J].商业经济,2006,(5).
[7]湛中乐,苏宇.论我国信访制度的功能定位[J].中共中央党校学报,2009,(2).
[8]陈丹,唐茂华.我国信访制度的困境与“脱困”——日本苦情制度对我国信访制度的启示[J],国家行政学院学报,2006,(1).
[9]班文战.我国信访制度救济功能的有效性问题[J].中共中央党校学报,2009,(1).