论文部分内容阅读
[内容提要]本文对印度初等教育(包括小学和初中阶段)的学校教育阶段的状况、学校教育的资金与管理情况进行了介绍，并从学校的基础设施、教师情况、入学率和教学质量四个方面对印度初等教育体系的表现做出评估。本文认为，印度国情复杂，教育水平提高缓慢且具有地区差异，未来教育水平的提高有赖于政府和地方的共同努力。
[关键词]印度 初等教育 小学 初中
印度人口占世界的22％，文盲也占世界的46％，还有全世界大部分的失学儿童和青年，教育形势严峻，而印度特殊的国情也为教育的发展增添了难度。印度有多种族裔、文化、语言和宗教群体。印度的宪法承认了23种语言，印地语是官方语言，英语也作为官方语言使用。印度教徒占人口的80％，穆斯林占14％。此外，还有部分基督教徒、锡克教徒、佛教徒、耆那教徒等。各邦之间在地理区域、人口、经济和社会发展方面差距很大。拉贾斯坦邦的面积最大(34.2万平方公里)，果阿邦最小(4000平方公里)。人口最多的是北方邦(1.9亿)和马哈拉施特拉邦(0.96亿)，米佐拉姆邦人口最少(90万)。各邦中人均收人最高的是哈里亚纳邦(47600卢比)，最少的是比哈尔邦(9600卢比)。印度还有种姓的区分。这是现代印度用于区分群体的基础，它试图重新调整历史和社会原因所造成的劣势。种姓制度可通过以下方式影响初等和中级教育。第一，种姓间的历史关系影响了学生之间和师生之间的关系；第二，定向政府项目；第三，最重要的是，表列种姓和表列部落与经济落后相关，而落后的经济与教育结果相关。
信息来源的混乱、数据缺乏可比性和正当性造成了对印度教育研究的困难。印度教育研究涉及的主要官方信息来源有四方面。第一，印度政府公布的年度数据：教育统计选摘；第二，国家教育规划管理大学，根据地区教育信息系统(DISE)每年收集和展示初等教育的基本信息，地区教育信息系统是各学校可以输入数据的电子化系统；第三，大规模的采样调查，如全国抽样调查(NSS)和全国家庭健康调查(NFHS)；第四，全印教育调查(AIES)，由全国教育研究和培训委员会(NCERT)执行，对每个学校进行定期调查。来自具体政府项目(如全国文盲消除项目)、非政府组织(NGO)、国际和多边组织以及教育研究者的数据补充了上述来源。由于数据收集方法和条目不同，检验数据的方法也不同。比如，DISE和AIES的数据基于学校获得，NSS和NFHS的数据基于家庭而获得。大家普遍相信入学率的数据存在一定的水分，由此来满足某些目标或从一些与入学率有关的项目中获得利益。
印度宪法对联邦和各级政府在教育方面承担的责任做了三类区分，即联邦政府承担、各邦政府承担和共同承担。在某些地区，邦政府的教育责任在不同程度上下放给了潘查亚特。1947年印度独立时，学校教育属于邦政府的职责范围。从1976年起，这项职责由邦政府和联邦政府共同承担，但责任划分的界线并不清晰。有观点认为，“联邦政府的作用局限在制定宽泛的政策框架，特别是旨在保持质量标准和制定利用联邦政府全国项目资源的规则方面”。两级政府之间职责的分配在过去十年中变得复杂，这表现在两方面。其一，联邦政府在学校教育方面发挥着更大的影响力，因为其承担了更大的财政责任。其二，邦政府将责任更多地转交给地方政府。过去在适龄人口入学率和教育质量方面屡屡出现问题，这促使联邦政府在学校教育方面采取行动。增加基层对学校教育的控制，是更大范围变动的一部分：建立基层民主，消除官僚制度造成的拖延和不当决策。在教育这个特殊案例中，有人认为，通过一定程度上直接控制与学校相关的基础设施、资源和人员配置，基层决策会改善教育的效果。但这依然存在争议。
自印度独立以来，意图和结果的反差是全民教育发展历史的困境。最初宪法的第45条规定：“各邦将在本宪法实行之后十年以内尽力为所有儿童提供免费义务教育，直到他们年满14岁”。这为各邦设立了指导性的原则和目标，但并没有要求必须实现这一目标，也并没有为所有儿童建立一种受教育的权利，即一种有法律依据的强制性权利。此前每个五年计划都列出了计划完成时儿童识字率的整体目标。虽然有缓慢的进步，但直到2010年才达到这一目标。2002年，第86次宪法修正案对宪法第45款做出修改，“邦应尽力为所有儿童在其年满六岁前提供早期看护和教育”。第86次宪法修正案也增加了第21A款：“邦政府应该根据法律决定以某种方式为所有6～14岁的儿童提供免费义务教育”，这相当于确立了受教育权(RTE)。2002年宪法修正案的“儿童免费义务教育权利法案”在2010年印度两院通过之后生效。这条法令规定联邦政府与邦政府之间各负担55％和45％的经费，来提高教育所需基础设施和教师培训的质量。虽然受教育权法令被视为通向普遍初等教育(UEE)之路的(迟到的)标志性事件，但也有人批评它并没有确保足够的资金，即使为私立学校提供了帮助，也未能确保教育质量和弱势群体的公平。
1947年以来，各邦与办学相关的担忧就一直存在。各邦都设立了邦教育部指导下的教育机构，但在联邦政府的50个部中，教育只是人力资源发展部下属学校教育署的任务。大部分邦早已为义务初等教育立法，但基本上没有执行。虽然喀拉拉邦、喜马偕尔邦和曼尼普尔邦的教育并没有实现义务教育，但他们有很高的入学率、识字率和最低的童工率。
一、印度初等教育中学校教育的阶段
全印度的学校教育实行所谓的“10+2”模式——十年教育(包括小学和中学)，之后再读两年(11年级和12年级)，并参加高校的入学考试。然而，在全国各地的教育组织形式中，只有这一点是普遍的。小学(Pfimary)、初中(Upper Primary)、高中(High)和高中后(Higher Secondary)的分类标准被普遍采纳，但每一类中的年级数目以及入学年龄的规定等各邦各有不同。本文中使用的“初等(elementary)”概念包括小学(PHmary)和初中(Upper Primary)。一般来说，这相当于前七到八年的学习，前五年是小学阶段，后三年是初中阶段。一般而言，这与义务教育的6～14岁年龄段相对应。小学和初中阶段有四种划分方式，以下表格基于2005年的数据。
小学和初中阶段之间的联系和教学机构的运行都相当复杂。小学和初中教育往往在不同的机构中进行，这对于学生完成初等教育而言相当重要，但不是在所有地区两者都是分离的。有些“初等学校”同时提供两阶段的教育，私立学校中这种情况比公立学校更为普遍，但各邦各有不同。联邦政府的政策是，每个有300人以上居民的地区在1公里之内要有一所小学，3公里之内要有一所中学。到2000年，印度95％的人口在1公里之内有一所小学。在教育担保计划(Education Guarantee Scheme，EGS)的指导下，EGS中心在那些较小的居民点提供替代性的教育，那些地方至少有25名失学儿 童。自2005年以来，超过15万所此类EGS中心升级为正规的小学，这引起了人们对教学质量的担忧，因为升级的条件是最低的，仅包括每天开设4小时课程、拥有教科书和其他教材以及教员接受过30天的训练。
小学和初中在教学机构上的分离可能导致“升学损失”，即有些儿童不会在小学教育结束之后到新学校继续就读。虽然从小学到初中的平均升学率现在相当高——从2002年的75％到2005年的87％——但在一些贫穷的邦数据并没有这么高，而女生、表列种姓和表列部落中升学率则更低。私立学校更倾向于将小学和初中放在同一机构中以达到更高的升学率。印度政府的数据表明，1991～1999年升学率从89％下降到86％。DISE数据表明，2003～2004年升学率为74％，而2005～2006年则为84％。DISE数据顯示，在更大的邦如比哈尔邦和北方邦，升学率则低于70％。
二、初等教育的资金和管理
(一)资金情况与各邦差异
国家在各种形式教育上的开支占GDP的4％。由于自1976年起，由各邦和联邦政府共同承担教育的责任，联邦政府负担的教育开支逐渐增多，从1992～1993财政年度起各邦负担的教育开支约为90％，其余10％由联邦政府负担，到2005～2006财政年度联邦政府负担的教育开支所占比例上升到25％。地方政府对教育的贡献各不相同。在那些初等教育责任移交给地方机构的邦中，超过50％的支出在城市地区筹集，这些邦内农村地区筹集的款项只有所需开支的十分之一。除联邦政府教育部和各邦的教育局以外，其他各级机构也为教育资金作出了贡献，包括农场发展局、部落事务部和妇女儿童福利局等。2003～2004财政年度，来自这些渠道的资金所占份额已经上升到19％。
在研究印度的政府支出时，区分“计划”和“非计划”支出是相当重要的。计划支出涵盖近一个五年计划的执行费用(包括前一计划的未完成部分)。非计划支出涵盖所有其他方面的政府支出——所有这些都是维持各邦和政府服务运转所必需的。简而言之，计划支出为新项目提供资金，而非计划支出维持已经存在的项目。在教育方面，计划支出为新项目提供资金，包括新的基础设施，而非计划支出维持现有教育项目——基本上是支付工资和维修建筑。联邦政府对计划支出的贡献从1992～1993财政年度的42％上升到10年之后的63％。相比之下，同期联邦政府对非计划支出的贡献变化有限，从原来的5％上升到了7％。总之，联邦政府在指导教育方面发挥了作用，而各邦保留了筹资的责任来支持教育系统，包括新项目。
1990年以来，教育方面的年度公共总支出从1990～1991财政年度的2800亿卢比上升到2003～2004财政年度的5000亿卢比(按不变价格计算)，但变化并不稳定。作为GDP的一部分，教育方面的公共开支从1990～1991财政年度的4％下降到1997～1998财政年度的3.5％，而后迅速上升到2000～2001财政年度的4％，而在2003～2004财政年度又迅速跌落到3.5％。在同一时期，公共教育支出中初等教育的部分增长情况如下表。
在七个所选的邦中，2001～2002财政年度人均教育支出从喜马偕尔邦的约900卢比到中央邦的200卢比。教育支出的差异并不能仅用经济原因来解释。在2001～2002财政年度，哈里亚纳邦的人均净收入(per capita Net State Domestic)明顯比喜马偕尔邦高，但在教育上的人均支出不到后者的一半。拉贾斯坦邦的人均净收入只有哈利亚纳邦的一半不到，但教育上的人均支出与后者相同，中央邦的人均收入几乎与拉贾斯坦邦相同，其教育上的人均支出只比后者的一半略高。
大量的联邦教育支出是通过“中央资助计划”(CSS)来实现的，其主要项目包括操作平台(OB)、非正式教育(NFE)、教师教育(TE)、午餐(MDM)、女生免费教育计划、地区初等教育项目(DPEP)、全体教育激励计划(Sarva Shik-sha Abhiyan，SSA)、教育技术(ET)、学校教育环境指南和残疾儿童综合教育(IEDC)。除最后三项外，其他所有项目都仅针对初等教育。但中央资助计划的声明中提到教育的某些方面有待明顯提高，有研究认为，这些计划中的政治因素与具体目标都易于接受，出台这些项目的政党也能因此赢得政绩。有研究探讨了这些项目在外国对印度的教育援助中的地位问题，特别是始于1994年的地区初等教育项目得到了外国援助资金中的90％。独立后至1990年之前，印度拒绝了外国对教育的援助，但在90年代早期，在世界银行和国际货币基金组织的“结构性调整”之后，印度开始接受外国的教育援助，这帮助政府减少了包括教育在内的社会项目方面的支出。政府支出的减少刺激了外国援助的进入，90年代大量国际机构援助涌入印度教育部门。这包括联合国教科文组织、联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界银行、亚洲发展银行等多边组织，以及欧洲委员会、英国国际发展署(DFID)、瑞典政府国际发展署(SIDA)等双边组织的援助。其中大部分援助项目都声称他们会提供资金，但不是替代印度政府的资金，有分析表明，对初等教育的外国援助从1993～1994财政年度占联邦政府财政预算的10％上升到2001～2002财政年度的35％，仅仅到了21世纪第一个十年结束的时候才有顯著下降。联邦政府2001年启动的全体教育激励计划项目完全由政府渠道提供资金，该计划旨在到2010年普及初等教育。
初等教育资金方面始终存在的问题是预算中的大部分资金都用于教师工资。有研究表明，初等教育方面这一比例可高达85％～90％。教育经费与教师的数量及其工资相比之下不足，这是高比例的原因。一项对北方邦的研究表明，教师的工资比邦人均收入的13倍还高。另一项研究表明，在泰米尔纳德邦，公立学校教师工资是私立学校的六倍。
尽管公立学校的教育是免费的，但与教学相关的辅助费用(课本、制服、交通)则相当高昂，这使得全国实际的失学人数达2.5亿，他们每天生活费不足1美元。在认识到这一问题之后，全体教育激励计划试图为特定群体提供免费课本和制服。但该计划有两个缺点：第一，一些物资被转而出售，甚至并未发放；第二，需要帮助的学生的界定并非根据家庭收入的客观标准，而是通过社会群体归属来认定——“落后的”种姓或部落。一些高等种姓中存在穷人，落后种姓中也有富人。基于群体认同而进行的援助发放不可避免地意味着一些急需援助的人无法得到帮助，也意味着一些经济上落后的群体中生计无忧的成员获得了他们并不需要的援助。
(二)初等教育的管理
初等教育学校分为三类：公立、私立和援助学校。一些公立学校由邦教育局直接管辖，一些由地方政府管辖。援助学校是由私人建立的学校，得到各种名目的政府援助支持，是非赢利机构。
尽管从数据上看私立学校并不多，但2006年以下各邦私立学校中各年龄段的儿童占总量的比例顯示了一副完全不同的图景：曼尼普尔邦57％、那 加兰邦46％、喀拉拉邦45％、果阿邦45％、梅加拉亚邦45％、哈里亚纳邦40％、旁遮普邦37％、北方邦30％。此外还有10个邦有15％～30％的学生在非政府机构运营的学校里。上私立学校的学生大多来自社会中的富裕群体，学生也以男生居多。有调查顯示，74％的私立学校学生为男性，51％的公立学校学生为男性。全国范围内，20％的男生就读于私立学校，女生的比例为17％。北方经济落后地区，如在比哈尔邦、中央邦、拉贾斯坦邦和北方邦，初等教育的私立学校中只有17％的学生来自农村地区。私立学校中儿童比例的增加有多重原因，如对公立学校的不满、生活越来越富裕、父母对儿童教育的期望越来越高等。
虽然在一些邦中，社区组织的行动在提高识字率和改善教育方面被认为是相当重要的，如喀拉拉邦的喀拉拉人民科学运动(KSSP)，但委任管理的社区机构是否有效依然是个问题。一些邦已将村级社区委员会管理学校作为法律要求。这些委员会的成员包括学校校长、村行政官员和一些家长。在北方邦，这种机构被称为村教育委员会(VEC)，在中央邦被称为家长教师协会(PTA)，在卡纳塔克邦被称为学校发展监管委员会(SDMC)。研究结果使人质疑这些机构的功效，因为无论是教师的表现(以教师的出勤和教学时间计算)还是学生学习表现均未得到改善。在北方邦，92％被调查的村民并不知道村教育委员会，委员会中25％的家长并不知道自己是委员会的一员。村教育委员会成员，包括校长和其他村民，一直高估了学生的识字率和算术技能。考试成绩也反映了学生的识字率相当低，仅仅掌握了最为基本的算术技能。中央邦的情况与此类似，卡纳塔克邦学校发展监管委员会在初等教育水平提高中发挥的作用有限。地方管理的无效可能是由于家长不重视教育，家长并不认为地方机构的权力能带来任何实质性的变化，后一种原因可能更为真实。村委员会对于任命和调动教师更感兴趣，而非如何提高教育质量。地方治理必然导致效率提升这一观念也被报道所证伪，例如在泰米尔纳德邦，潘查亚特并没有为学校支付电费账单，而是让教师去支付。在喀拉拉邦和喜马偕尔邦，地方社区行动有效地改善了教育状况，但由于印度初等教育顯而易见的缺陷，委托本地机构管理并非改善教育状况的灵丹妙药。
三、初等教育体系的表现
衡量教育体系表现的最基本的标准是入学儿童在诸多方面能力的提升。基础的识字能力和算术技能是衡量体系表现的重要指标。这不仅是接受进一步教育的基础，而且也是对完成初等教育的公民而言最有价值的技能。教育制度的目标是让儿童在接受六年的初等教育之后获得一系列能力和技能，包括一系列学科知识、生存必需的人际交往技能、自信的增长和个人幸福。这些方面不仅难以评估，而且在评价印度初等教育时往往被忽视，因为入学率和识字能力依然吸引着主要的注意力。性别、种姓和其他社会群体等问题也值得关注，这些因素各地均有差异。从整体上看，教师、管理者和与印度初等教育相关的研究者均认为，自1947年独立以来，初等教育的覆盖范围和质量虽有所改善，但远不能令人满意。
(一)基础设施
大多数学校现在拥有校舍，还有不少校舍正在建设中，为师生提供饮用水和厕所(包括男女生分开的厕所)是要优先考虑的。操作平台(Operation Blackboard，1987～2002)项目提供了教室和其他资源，改善基础设施则是2001年以来全体教育激励计划的主要关注点。地区差异很重要，而且往往超出预期。2006年调查组成员重返以前调查过的北方五邦的学校时，发现校舍和设施得到全面改善，四分之三的学校有了饮用水，三分之二的学校有了厕所。令人惊讶的是，在教育状况普遍好于北方各邦的泰米尔纳德邦，有三分之二的学校缺少厕所，一些小学依然没有校舍，有3％的初等教育学生在没有黑板的教室里学习。
(二)教师
初等教育缺少教师的问题长期存在。2010年受教育权法案将使更多儿童进入教育体系，缺少教师的情况有可能更为严峻。大量现任的教师缺少任何教师培训，且教育背景差异很大，有些教师并未接受过12年的教育。注册为初等教育教师要求受一年(无学位)的培训，但许多人在并没有接受过训练的条件下也被聘为教师。在曼尼普尔邦，只有20％的小学教师接受过培训，而在像中央邦和西孟加拉邦等较大的邦，仅有60％的小学教师接受过培训。印度初等教育中有着大量未经培训的教师，因此在职培训的需求相当大。2004～2008年，提供教师培训的机构从3200家上升到12200家，虽然其课程质量令人担忧。
印度初等教育研究中反复出现的两个主题，是教师的缺席和教师的投入程度(又称教师活动或教师参与)。其中后者指教师在教室中以某种方式进行教学活动投入的时间。2004年，一份覆盖了20个邦的调查发现，平均25％的教师在上课日缺席，其中马哈拉施特拉邦是15％，而恰尔肯德邦是42％。还有研究发现，卡纳塔克邦、中央邦和北方邦教师出勤的比例分别为88％、67％和65％。全印度的初等学校中所有聘任教师近400万，然而仅有10万所学校的教师超过4人。尽管国家政策不允许只有一名教师的学校存在，但事实上有很多学校存在这种情况。加之很高的缺席率，可以想见，在一些日子里不少学校没有任何教师。调查证实，1.3％的学校(8000多所)在调查当天并没有老师。在对缺席问题的解释中，相当高比例的原因是教师并没有住在学校所在的村庄，上班距离远减弱了出勤的积极性，这也成为招募并不具备教师资格的本地村民作为教师的理由。喜马偕尔邦在教育方面成就喜人，该邦为教师在学校所在地提供了住房，也鼓励教师在偏远的地方工作。而有研究认为，教师的态度和获得病假条的容易程度，而非上班距离，是缺席的主要原因。许多调查研究报道了教师的教学情况。总的来说，印度学校的教学倾向于教师的指导，强调通过死记硬背来记忆。这种教学法的优势姑且不论，但它意味着教师的投入程度对学生的学习效果影响很大。但令人惊讶的是，大部分地区糟糕的教学状况直到最近才略微得到关注。
长期以来，全国范围内入学并完成学校教育的学生中男女生比例悬殊，人们期待女教师的存在可以改变这种状况。教师的招募以各邦为基础，在那些父权制观念较强的邦，女性教师的数量较少。在比哈尔邦、奥里萨邦、北方邦和中央邦，女性教师的比例只有不到三分之一，而这些邦女生的入学率也较低；在女生入学率较高的喀拉拉邦和泰米尔纳德邦，有三分之二的教师是女性。
有些邦聘用“准教师”，一般用以替代学校里接受过训练的教师，也用来作为工作人员的替换。“准教师”这一术语通常指这些教师是“准专业”的，仅负责帮助专业教师，而且并不需要同等的水平。不同的邦用不同的地方语汇称呼他们(shiksha karmi，shiksha mitra，gumji等)。20世纪80年代以来，随着拉贾斯坦邦和喜马偕尔邦的志愿者教师计划的展开，学校逐渐开始聘用未经训练而工资较低的教师。在过去10年里，对准教师的使用大幅增加。 2006～2007年，将近10％的小学教师是准教师，6％的学校(大多是偏远地区的小学校)完全由准教师来教学。准教师的使用引起了争议，教师协会持抨击态度，认为这是对聘任条件的侵蚀。协会和一些教育家认为这种做法降低了教育质量，减弱了教育的专业性。但出于经济原因，使用准教师的做法得到了政府和一些教育家的支持。支持准教师的观点着眼于班级规模的缩小和教师数量的增加，且关注对准教师教学表现的研究。对印度准教师使用情况的最新、最深入的研究顯示，现在的准教师比正规教师接受过更好的教育，尽管他们中的大部分人并没有接受过培训。他们的工资在正规教师工资的14％(西孟加拉邦)和70％(查谟一克什米尔邦)之间浮动。大部分的准教师获得了正规教师25％～40％的工资。准教师将接受与正规教师同等的专业培训，即完成职前培训并获得证书。然而，为准教师提供的培训质量差异很大，且普遍认为培训内容与课堂教学无关。对准教师教学表现的有限研究表明，他们有着更低的缺席率(比哈尔邦除外)和至少与正规教师同等的教学积极程度。
(三)入学率
印度自独立以来，入学率平稳增长，但依然达不到100％。在许多地方，出勤率远低于入学率，而且“超龄”入学在全国许多地方依然常见。各地区和各群体之间的入学率有重大差异，而且入学率的估算会浮动变化。
人力资源发展部在2007～2008年度报告中宣称，5～14岁年龄组的儿童中的82％已经入学，但其中有50％的儿童在完成8年级学业之前辍学。这与联合国教科文组织的统计机构在2005年的调查结果一致，调查覆盖了超过7万名适龄儿童，发现其中有83％的儿童出勤。但大部分6岁儿童辍学，6岁是印度入学的法定年龄。
在印度历史上，女性的入学率和识字率普遍低于男性。但与过去相比，进步已然顯现。独立时，25％的男性受过教育，而仅有8％的女性受过教育。但在2001年，受过教育的男性和女性所占比例分别为64％和46％。识字率不仅受入学率影响，也受出勤率、缺课率和教学效果所影响。整体人口数据反映了学校教育对各代人的累加性的影响。因此7～10岁年龄组女生95％的入学率是一个性别所致差距缩小的积极信号，表6所列的整体辍学率也证明了这一点。但也存在一些问题：其一，在比哈尔邦等一些大邦中情况不好；其二，有些邦高中阶段女生辍学率依然很高；其三，表列部落和表列种姓的女生入学率依然较低。尽管总体看来入学率在上升，但也存在这样两种情况。第一，入学率仅是名义上的，不到校的学生也被列入，以达到政府对入学率设定的目标，或是为了支持与返校率或当地社区入学率相关的计划。第二，学龄外儿童的入学，即6岁以下和14岁以上儿童仍在6～14岁儿童的教育框架内。
联合国教科文组织的调查表明，6岁儿童中大部分没有入学反映了普遍存在的延迟入学的问题，这表现在就读于低年级的年龄较大的儿童的数目上。表列部落和表列种姓的儿童延迟入学的情况更为普遍。14岁儿童中有14％在6年级或更低的年级，这是留级的结果，而非延迟入学。DISE数据表明，全国大约有6.5％的初等教育儿童有留级的情况。
对未入学儿童及其家庭的调查顯示，失学的主要原因是儿童或其家长“对教育不感兴趣”(女生高于男生)，以及“经济原因”。后者主要是男生被要求去赚钱而女生则承担家务。而20世纪80年代的调查顯示，学校条件差是导致失学的一个重要因素，而现在这已经不是一个重要原因了。
在完成初等教育之前辍学依然是一个很大的问题，女生的辍学率现在似乎比男生低，这对传统格局而言是一种改变，但各邦和各社会群体之间的差异也是很大的。问卷和访谈调查顯示，“对学习不感兴趣”和“被要求去工作”是辍学的主要原因(各占25％)，而学校教育收费则是次要因素(占10％)。一些定性研究也表明，“缺乏学习兴趣”与学生在学校的感受有关，无聊、失败和脱离学生生活的课程都是其中的原因。
(四)质量问题
衡量教育制度最重要的是要看体制对学生的影响，这在一定意义上可以通过衡量学生成绩的方式来评估。尽管计划制定者感兴趣的是识字率、算术技能、科学知识、地理和历史各方面的得分，而那些眼光更为长远的人也会重视教育的其他方面。良好的教育制度会教育学生理解和宽容他人，由此加强社会团结，促进社会发展；会通过培养学生高质量的思考能力与批判性的视角来培育一个有创造力的社会；也能培养学生的自信。对印度初等教育这些方面的研究不足，仅有初等教育中最为基础的技能——识字与算术的基本评估。一些数据的真实性值得怀疑，即使如此，这样一幅图景仍难以令人乐观。
印度识字率数据方面最为广泛引用的是全国普查的数据。当讨论识字率在10年间发生的变化时，这是唯一的数据来源。数据真实性的问题在前文中已经提及，然而数据中所反映的识字率持续而总体上升的趋势则并非幻觉。但即使在今天的学校体制中，“怎样算是识字”的标准依然各地不同。笔者2010年访问西孟加拉邦一些乡村学校时，一些只能写出自己名字的学生也被归为识字者，而听闻在喜马偕尔邦，一个被认为是识字者的学生至少能够读写一段短文。2001年的普查数据顯示，全国的识字率是65％，其中男性是76％，女性是54％。各邦之间差异很大，性别造成的差异也很大。2001年的统计数据粗略顯示了初等教育从国家独立以来在培养最基础技能方面的有效性。
然而，这些数据依然不能解决“识字”意味着什么这个问题。许多研究者指出，在印度小学里度过几年时间的学生只有可怜的阅读和写作能力。北方邦、中央邦和卡纳塔克邦针对四年级学生的一次大范围调查顯示的识字能力和算术能力如表8和表9所示。
整体上看，印度青年的识字率尽管要好于巴基斯坦和孟加拉国，但仍然远远落后于大多数发展中国家。在国际数学和科学研究趋势(TIMSS)最近一次对拉贾斯坦邦和奥里萨邦学生的数学问题调查中，国际上8年级学生的平均水平是52％，而在拉贾斯坦邦是34％，在奥里萨邦是37％。
印度初等教育学生成绩不佳的通常“解释”包括：大班教育流行、多个年级轮流上课、教师缺勤导致的上课时间不足、死记硬背基础上的无效教学，以及教师在教学中的参与程度较低等。
关心印度学校的媒体往往关注大班教育，如1名教师带80个学生。在比哈尔邦，学生教师平均比率(pupil teacher ratio，PTR)超过了80，而一些班级则超过100名学生。班级规模和学习成果之间的联系是有争议的，研究并未给出明确的结论。班级规模确实影响了教学模式，而死记硬背的教学是否会因班级规模大而受阻则并不清楚。笔者观察到，中国的大班中，儿童有着很高的识字率和算术技能，而在澳大利亚的小班中，学生的技能则远没有得到开发。在小学中，学生教师比率在北方邦是55，中央邦是35，卡纳塔克邦是25，这可能暗示了学生教师比率与成绩相关。但卡纳塔克邦可怜的成绩顯然不能由学生教师比率来解释，其比率接近发达国家的情况。 死记硬背教学法毫无疑问是普遍的，尽管这会影响创造力和批判思维的培养，也会因教学过程枯燥而导致一些学生辍学，但没有人认为这样做会削弱基于记忆的基础教学的效果，比如字母和数字的辨认或基本的运算。
多年级教学一般出现在人数很少的学校，由于人数少，尽管学生分布在不同的年级，津贴也只能供给一位老师。轮流教学则常出现在这样的学校：学生数量多到足以形成基于年龄或成绩的不同班级，但教师数量有限，不足以教所有的班级，也不能将班级合并到一起，只能将时间分配到每个班级上。这些仅存在于某地，在整个印度的初等教育体制中并不普遍。
研究者们反复提及的一点是教师的参与程度。有研究以北方邦、中央邦和卡纳塔克邦为样本分析了影响学生成绩的因素，发现“教师活动”和“教师出勤”始终很重要。在教师缺勤率相当高而对教学活动的参与程度普遍很低的北方邦和中央邦，根据所有被研究过的班级情况，与学生成绩关系最为紧密的因素是“教师活动”的程度。在卡纳塔克邦，教师活动的一般水平是相当高的，因此“教师出勤”成了影响学生成绩的最重要因素。简言之，教师在教学活动中的存在与参与是关键。这与世界范围内的教育研究成果一致，表明教师与班级活动的质量是影响学生学习的最重要因素。
上述研究还发现北方邦中班级规模和多年级教学的一些负面影响(北方邦的班级平均人数超过70人)，但教师参与的影响是如此之大，以至于他们计算后得出，是教师的活动使得学生在算术和识字方面的得分涨到原来的两倍，而这一比率超过了三分之一。由于焦点过于集中在学校之外的社会因素(学生的种姓、家庭财产和家长的受教育水平等)，这些因素中有许多是与北方邦学校的成绩相关的，一些与中央邦的学校相关，但几乎没有一项与卡纳塔克邦的学校相关。富有家庭、上层种姓或受过教育的父母的儿女们在学校里表现较好，但在卡纳塔克邦并非如此。当学校教育较差时，家庭因素的影响是决定性的，但好的学校教育可以克服那些影响学生成绩的外在因素。
此外，印度初等教育中还有四个相当重要的问题。第一，民工子女(季节性工作的无地农民工和暂时在城市中工作的农村居民)教育问题。这些儿童能够在他们居住点附近正规的公立学校上学，但难以保持出勤使他们的成绩低下，且有着很高的辍学率。第二，残疾儿童教育。大部分的残疾儿童仅接受到最基础的教育，甚至完全没有接受教育。在过去，他们大多被排除在正规学校之外。一个基于教育机构(一些是得到政府援助的)的临时慈善系统为小部分残疾人提供培训和教育。最近立法机构给予残疾人受教育权，政策也鼓励正规学校为残疾人提供教育。第三，腐败和管理不善。腐败行为上文已有提及。潘查亚特应根据教师的出勤记录签发工资，由此来监管地方教师，但他们提前支付六个月的工资，因为这“更为方便”。在邦和国家层面，印度总审计长曾多次发布教育项目资金的使用存在大规模违规现象的消息。例如据2006年报道，全体教育激励计划从项目开始的2001～2002年到2004～2005年，邦和联邦政府提供的资金减少了50％，而这些是完成项目所必需的。此类地方和中央层面的管理不善和腐败不仅导致了学校资源的短缺，也增长了学校体制中工作人员漠不关心和犬儒主义的态度。第四，语言问题。虽然印地语是“国语”，但并不是所有学校都教授印地语。趋势是以“地方语言”作为教学语言，如西孟加拉邦的孟加拉语、卡纳塔克邦的坎那达语等。除了通过标准交流语言来建构国家统一性和保持文化认同以外，在教育上，通过一种非母语的语言来教学，至少在一开始是学习的障碍，但各邦迎合邦内语言多元情况的努力是相当有限的。
印度初等教育的景象并非是一团黑暗，只是其境况的改善缓慢而不平均。许多年来，印度教育从不缺乏好的意图和宏大的计划——问题总是出在执行上。喀拉拉邦长期以来被视为印度教育成就的顶点。该邦有着实实在在的全民教育，几十年前已经实现了扫除文盲的目标。喀拉拉邦独特的历史和文化因素与大众行动、邦政府干预一道促成了“喀拉拉模式”。其他邦也有着令人印象深刻的成就。除上文提及的泰米尔纳德邦和卡纳塔克邦的改革外，喜马偕尔邦的教育状况在短期内也获得明顯改善。1961～1991年的30年中，女生的识字率从11％上升到86％。成功背后的两个最主要的原因是家长对孩子教育的期望和邦政府对所有联邦政府支持的教育计划的妥善利用。邦政府也参与了实施的细节，比如在部落和边远地区为教师提供房屋设施。喜马偕尔邦与其他邦之间最重要的区别是减少地区间教育发展不平衡的措施，而其文化传统，特别是妇女的积极作用，在提高邦教育水平方面起了重要作用。教育是相当复杂的事情，单一因素的改变不会自行见效。从以上各邦的个案可以看出，政府资源供给与开明的政策、当地的举措以及联邦和地方政策对当地具体情况和需要的考虑、重视都对教育水平的提高有着重要影响。
(施越 译 编辑：毛悦)
[关键词]印度 初等教育 小学 初中
印度人口占世界的22％，文盲也占世界的46％，还有全世界大部分的失学儿童和青年，教育形势严峻，而印度特殊的国情也为教育的发展增添了难度。印度有多种族裔、文化、语言和宗教群体。印度的宪法承认了23种语言，印地语是官方语言，英语也作为官方语言使用。印度教徒占人口的80％，穆斯林占14％。此外，还有部分基督教徒、锡克教徒、佛教徒、耆那教徒等。各邦之间在地理区域、人口、经济和社会发展方面差距很大。拉贾斯坦邦的面积最大(34.2万平方公里)，果阿邦最小(4000平方公里)。人口最多的是北方邦(1.9亿)和马哈拉施特拉邦(0.96亿)，米佐拉姆邦人口最少(90万)。各邦中人均收人最高的是哈里亚纳邦(47600卢比)，最少的是比哈尔邦(9600卢比)。印度还有种姓的区分。这是现代印度用于区分群体的基础，它试图重新调整历史和社会原因所造成的劣势。种姓制度可通过以下方式影响初等和中级教育。第一，种姓间的历史关系影响了学生之间和师生之间的关系；第二，定向政府项目；第三，最重要的是，表列种姓和表列部落与经济落后相关，而落后的经济与教育结果相关。
信息来源的混乱、数据缺乏可比性和正当性造成了对印度教育研究的困难。印度教育研究涉及的主要官方信息来源有四方面。第一，印度政府公布的年度数据：教育统计选摘；第二，国家教育规划管理大学，根据地区教育信息系统(DISE)每年收集和展示初等教育的基本信息，地区教育信息系统是各学校可以输入数据的电子化系统；第三，大规模的采样调查，如全国抽样调查(NSS)和全国家庭健康调查(NFHS)；第四，全印教育调查(AIES)，由全国教育研究和培训委员会(NCERT)执行，对每个学校进行定期调查。来自具体政府项目(如全国文盲消除项目)、非政府组织(NGO)、国际和多边组织以及教育研究者的数据补充了上述来源。由于数据收集方法和条目不同，检验数据的方法也不同。比如，DISE和AIES的数据基于学校获得，NSS和NFHS的数据基于家庭而获得。大家普遍相信入学率的数据存在一定的水分，由此来满足某些目标或从一些与入学率有关的项目中获得利益。
印度宪法对联邦和各级政府在教育方面承担的责任做了三类区分，即联邦政府承担、各邦政府承担和共同承担。在某些地区，邦政府的教育责任在不同程度上下放给了潘查亚特。1947年印度独立时，学校教育属于邦政府的职责范围。从1976年起，这项职责由邦政府和联邦政府共同承担，但责任划分的界线并不清晰。有观点认为，“联邦政府的作用局限在制定宽泛的政策框架，特别是旨在保持质量标准和制定利用联邦政府全国项目资源的规则方面”。两级政府之间职责的分配在过去十年中变得复杂，这表现在两方面。其一，联邦政府在学校教育方面发挥着更大的影响力，因为其承担了更大的财政责任。其二，邦政府将责任更多地转交给地方政府。过去在适龄人口入学率和教育质量方面屡屡出现问题，这促使联邦政府在学校教育方面采取行动。增加基层对学校教育的控制，是更大范围变动的一部分：建立基层民主，消除官僚制度造成的拖延和不当决策。在教育这个特殊案例中，有人认为，通过一定程度上直接控制与学校相关的基础设施、资源和人员配置，基层决策会改善教育的效果。但这依然存在争议。
自印度独立以来，意图和结果的反差是全民教育发展历史的困境。最初宪法的第45条规定：“各邦将在本宪法实行之后十年以内尽力为所有儿童提供免费义务教育，直到他们年满14岁”。这为各邦设立了指导性的原则和目标，但并没有要求必须实现这一目标，也并没有为所有儿童建立一种受教育的权利，即一种有法律依据的强制性权利。此前每个五年计划都列出了计划完成时儿童识字率的整体目标。虽然有缓慢的进步，但直到2010年才达到这一目标。2002年，第86次宪法修正案对宪法第45款做出修改，“邦应尽力为所有儿童在其年满六岁前提供早期看护和教育”。第86次宪法修正案也增加了第21A款：“邦政府应该根据法律决定以某种方式为所有6～14岁的儿童提供免费义务教育”，这相当于确立了受教育权(RTE)。2002年宪法修正案的“儿童免费义务教育权利法案”在2010年印度两院通过之后生效。这条法令规定联邦政府与邦政府之间各负担55％和45％的经费，来提高教育所需基础设施和教师培训的质量。虽然受教育权法令被视为通向普遍初等教育(UEE)之路的(迟到的)标志性事件，但也有人批评它并没有确保足够的资金，即使为私立学校提供了帮助，也未能确保教育质量和弱势群体的公平。
1947年以来，各邦与办学相关的担忧就一直存在。各邦都设立了邦教育部指导下的教育机构，但在联邦政府的50个部中，教育只是人力资源发展部下属学校教育署的任务。大部分邦早已为义务初等教育立法，但基本上没有执行。虽然喀拉拉邦、喜马偕尔邦和曼尼普尔邦的教育并没有实现义务教育，但他们有很高的入学率、识字率和最低的童工率。
一、印度初等教育中学校教育的阶段
全印度的学校教育实行所谓的“10+2”模式——十年教育(包括小学和中学)，之后再读两年(11年级和12年级)，并参加高校的入学考试。然而，在全国各地的教育组织形式中，只有这一点是普遍的。小学(Pfimary)、初中(Upper Primary)、高中(High)和高中后(Higher Secondary)的分类标准被普遍采纳，但每一类中的年级数目以及入学年龄的规定等各邦各有不同。本文中使用的“初等(elementary)”概念包括小学(PHmary)和初中(Upper Primary)。一般来说，这相当于前七到八年的学习，前五年是小学阶段，后三年是初中阶段。一般而言，这与义务教育的6～14岁年龄段相对应。小学和初中阶段有四种划分方式，以下表格基于2005年的数据。
小学和初中阶段之间的联系和教学机构的运行都相当复杂。小学和初中教育往往在不同的机构中进行，这对于学生完成初等教育而言相当重要，但不是在所有地区两者都是分离的。有些“初等学校”同时提供两阶段的教育，私立学校中这种情况比公立学校更为普遍，但各邦各有不同。联邦政府的政策是，每个有300人以上居民的地区在1公里之内要有一所小学，3公里之内要有一所中学。到2000年，印度95％的人口在1公里之内有一所小学。在教育担保计划(Education Guarantee Scheme，EGS)的指导下，EGS中心在那些较小的居民点提供替代性的教育，那些地方至少有25名失学儿 童。自2005年以来，超过15万所此类EGS中心升级为正规的小学，这引起了人们对教学质量的担忧，因为升级的条件是最低的，仅包括每天开设4小时课程、拥有教科书和其他教材以及教员接受过30天的训练。
小学和初中在教学机构上的分离可能导致“升学损失”，即有些儿童不会在小学教育结束之后到新学校继续就读。虽然从小学到初中的平均升学率现在相当高——从2002年的75％到2005年的87％——但在一些贫穷的邦数据并没有这么高，而女生、表列种姓和表列部落中升学率则更低。私立学校更倾向于将小学和初中放在同一机构中以达到更高的升学率。印度政府的数据表明，1991～1999年升学率从89％下降到86％。DISE数据表明，2003～2004年升学率为74％，而2005～2006年则为84％。DISE数据顯示，在更大的邦如比哈尔邦和北方邦，升学率则低于70％。
二、初等教育的资金和管理
(一)资金情况与各邦差异
国家在各种形式教育上的开支占GDP的4％。由于自1976年起，由各邦和联邦政府共同承担教育的责任，联邦政府负担的教育开支逐渐增多，从1992～1993财政年度起各邦负担的教育开支约为90％，其余10％由联邦政府负担，到2005～2006财政年度联邦政府负担的教育开支所占比例上升到25％。地方政府对教育的贡献各不相同。在那些初等教育责任移交给地方机构的邦中，超过50％的支出在城市地区筹集，这些邦内农村地区筹集的款项只有所需开支的十分之一。除联邦政府教育部和各邦的教育局以外，其他各级机构也为教育资金作出了贡献，包括农场发展局、部落事务部和妇女儿童福利局等。2003～2004财政年度，来自这些渠道的资金所占份额已经上升到19％。
在研究印度的政府支出时，区分“计划”和“非计划”支出是相当重要的。计划支出涵盖近一个五年计划的执行费用(包括前一计划的未完成部分)。非计划支出涵盖所有其他方面的政府支出——所有这些都是维持各邦和政府服务运转所必需的。简而言之，计划支出为新项目提供资金，而非计划支出维持已经存在的项目。在教育方面，计划支出为新项目提供资金，包括新的基础设施，而非计划支出维持现有教育项目——基本上是支付工资和维修建筑。联邦政府对计划支出的贡献从1992～1993财政年度的42％上升到10年之后的63％。相比之下，同期联邦政府对非计划支出的贡献变化有限，从原来的5％上升到了7％。总之，联邦政府在指导教育方面发挥了作用，而各邦保留了筹资的责任来支持教育系统，包括新项目。
1990年以来，教育方面的年度公共总支出从1990～1991财政年度的2800亿卢比上升到2003～2004财政年度的5000亿卢比(按不变价格计算)，但变化并不稳定。作为GDP的一部分，教育方面的公共开支从1990～1991财政年度的4％下降到1997～1998财政年度的3.5％，而后迅速上升到2000～2001财政年度的4％，而在2003～2004财政年度又迅速跌落到3.5％。在同一时期，公共教育支出中初等教育的部分增长情况如下表。
在七个所选的邦中，2001～2002财政年度人均教育支出从喜马偕尔邦的约900卢比到中央邦的200卢比。教育支出的差异并不能仅用经济原因来解释。在2001～2002财政年度，哈里亚纳邦的人均净收入(per capita Net State Domestic)明顯比喜马偕尔邦高，但在教育上的人均支出不到后者的一半。拉贾斯坦邦的人均净收入只有哈利亚纳邦的一半不到，但教育上的人均支出与后者相同，中央邦的人均收入几乎与拉贾斯坦邦相同，其教育上的人均支出只比后者的一半略高。
大量的联邦教育支出是通过“中央资助计划”(CSS)来实现的，其主要项目包括操作平台(OB)、非正式教育(NFE)、教师教育(TE)、午餐(MDM)、女生免费教育计划、地区初等教育项目(DPEP)、全体教育激励计划(Sarva Shik-sha Abhiyan，SSA)、教育技术(ET)、学校教育环境指南和残疾儿童综合教育(IEDC)。除最后三项外，其他所有项目都仅针对初等教育。但中央资助计划的声明中提到教育的某些方面有待明顯提高，有研究认为，这些计划中的政治因素与具体目标都易于接受，出台这些项目的政党也能因此赢得政绩。有研究探讨了这些项目在外国对印度的教育援助中的地位问题，特别是始于1994年的地区初等教育项目得到了外国援助资金中的90％。独立后至1990年之前，印度拒绝了外国对教育的援助，但在90年代早期，在世界银行和国际货币基金组织的“结构性调整”之后，印度开始接受外国的教育援助，这帮助政府减少了包括教育在内的社会项目方面的支出。政府支出的减少刺激了外国援助的进入，90年代大量国际机构援助涌入印度教育部门。这包括联合国教科文组织、联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界银行、亚洲发展银行等多边组织，以及欧洲委员会、英国国际发展署(DFID)、瑞典政府国际发展署(SIDA)等双边组织的援助。其中大部分援助项目都声称他们会提供资金，但不是替代印度政府的资金，有分析表明，对初等教育的外国援助从1993～1994财政年度占联邦政府财政预算的10％上升到2001～2002财政年度的35％，仅仅到了21世纪第一个十年结束的时候才有顯著下降。联邦政府2001年启动的全体教育激励计划项目完全由政府渠道提供资金，该计划旨在到2010年普及初等教育。
初等教育资金方面始终存在的问题是预算中的大部分资金都用于教师工资。有研究表明，初等教育方面这一比例可高达85％～90％。教育经费与教师的数量及其工资相比之下不足，这是高比例的原因。一项对北方邦的研究表明，教师的工资比邦人均收入的13倍还高。另一项研究表明，在泰米尔纳德邦，公立学校教师工资是私立学校的六倍。
尽管公立学校的教育是免费的，但与教学相关的辅助费用(课本、制服、交通)则相当高昂，这使得全国实际的失学人数达2.5亿，他们每天生活费不足1美元。在认识到这一问题之后，全体教育激励计划试图为特定群体提供免费课本和制服。但该计划有两个缺点：第一，一些物资被转而出售，甚至并未发放；第二，需要帮助的学生的界定并非根据家庭收入的客观标准，而是通过社会群体归属来认定——“落后的”种姓或部落。一些高等种姓中存在穷人，落后种姓中也有富人。基于群体认同而进行的援助发放不可避免地意味着一些急需援助的人无法得到帮助，也意味着一些经济上落后的群体中生计无忧的成员获得了他们并不需要的援助。
(二)初等教育的管理
初等教育学校分为三类：公立、私立和援助学校。一些公立学校由邦教育局直接管辖，一些由地方政府管辖。援助学校是由私人建立的学校，得到各种名目的政府援助支持，是非赢利机构。
尽管从数据上看私立学校并不多，但2006年以下各邦私立学校中各年龄段的儿童占总量的比例顯示了一副完全不同的图景：曼尼普尔邦57％、那 加兰邦46％、喀拉拉邦45％、果阿邦45％、梅加拉亚邦45％、哈里亚纳邦40％、旁遮普邦37％、北方邦30％。此外还有10个邦有15％～30％的学生在非政府机构运营的学校里。上私立学校的学生大多来自社会中的富裕群体，学生也以男生居多。有调查顯示，74％的私立学校学生为男性，51％的公立学校学生为男性。全国范围内，20％的男生就读于私立学校，女生的比例为17％。北方经济落后地区，如在比哈尔邦、中央邦、拉贾斯坦邦和北方邦，初等教育的私立学校中只有17％的学生来自农村地区。私立学校中儿童比例的增加有多重原因，如对公立学校的不满、生活越来越富裕、父母对儿童教育的期望越来越高等。
虽然在一些邦中，社区组织的行动在提高识字率和改善教育方面被认为是相当重要的，如喀拉拉邦的喀拉拉人民科学运动(KSSP)，但委任管理的社区机构是否有效依然是个问题。一些邦已将村级社区委员会管理学校作为法律要求。这些委员会的成员包括学校校长、村行政官员和一些家长。在北方邦，这种机构被称为村教育委员会(VEC)，在中央邦被称为家长教师协会(PTA)，在卡纳塔克邦被称为学校发展监管委员会(SDMC)。研究结果使人质疑这些机构的功效，因为无论是教师的表现(以教师的出勤和教学时间计算)还是学生学习表现均未得到改善。在北方邦，92％被调查的村民并不知道村教育委员会，委员会中25％的家长并不知道自己是委员会的一员。村教育委员会成员，包括校长和其他村民，一直高估了学生的识字率和算术技能。考试成绩也反映了学生的识字率相当低，仅仅掌握了最为基本的算术技能。中央邦的情况与此类似，卡纳塔克邦学校发展监管委员会在初等教育水平提高中发挥的作用有限。地方管理的无效可能是由于家长不重视教育，家长并不认为地方机构的权力能带来任何实质性的变化，后一种原因可能更为真实。村委员会对于任命和调动教师更感兴趣，而非如何提高教育质量。地方治理必然导致效率提升这一观念也被报道所证伪，例如在泰米尔纳德邦，潘查亚特并没有为学校支付电费账单，而是让教师去支付。在喀拉拉邦和喜马偕尔邦，地方社区行动有效地改善了教育状况，但由于印度初等教育顯而易见的缺陷，委托本地机构管理并非改善教育状况的灵丹妙药。
三、初等教育体系的表现
衡量教育体系表现的最基本的标准是入学儿童在诸多方面能力的提升。基础的识字能力和算术技能是衡量体系表现的重要指标。这不仅是接受进一步教育的基础，而且也是对完成初等教育的公民而言最有价值的技能。教育制度的目标是让儿童在接受六年的初等教育之后获得一系列能力和技能，包括一系列学科知识、生存必需的人际交往技能、自信的增长和个人幸福。这些方面不仅难以评估，而且在评价印度初等教育时往往被忽视，因为入学率和识字能力依然吸引着主要的注意力。性别、种姓和其他社会群体等问题也值得关注，这些因素各地均有差异。从整体上看，教师、管理者和与印度初等教育相关的研究者均认为，自1947年独立以来，初等教育的覆盖范围和质量虽有所改善，但远不能令人满意。
(一)基础设施
大多数学校现在拥有校舍，还有不少校舍正在建设中，为师生提供饮用水和厕所(包括男女生分开的厕所)是要优先考虑的。操作平台(Operation Blackboard，1987～2002)项目提供了教室和其他资源，改善基础设施则是2001年以来全体教育激励计划的主要关注点。地区差异很重要，而且往往超出预期。2006年调查组成员重返以前调查过的北方五邦的学校时，发现校舍和设施得到全面改善，四分之三的学校有了饮用水，三分之二的学校有了厕所。令人惊讶的是，在教育状况普遍好于北方各邦的泰米尔纳德邦，有三分之二的学校缺少厕所，一些小学依然没有校舍，有3％的初等教育学生在没有黑板的教室里学习。
(二)教师
初等教育缺少教师的问题长期存在。2010年受教育权法案将使更多儿童进入教育体系，缺少教师的情况有可能更为严峻。大量现任的教师缺少任何教师培训，且教育背景差异很大，有些教师并未接受过12年的教育。注册为初等教育教师要求受一年(无学位)的培训，但许多人在并没有接受过训练的条件下也被聘为教师。在曼尼普尔邦，只有20％的小学教师接受过培训，而在像中央邦和西孟加拉邦等较大的邦，仅有60％的小学教师接受过培训。印度初等教育中有着大量未经培训的教师，因此在职培训的需求相当大。2004～2008年，提供教师培训的机构从3200家上升到12200家，虽然其课程质量令人担忧。
印度初等教育研究中反复出现的两个主题，是教师的缺席和教师的投入程度(又称教师活动或教师参与)。其中后者指教师在教室中以某种方式进行教学活动投入的时间。2004年，一份覆盖了20个邦的调查发现，平均25％的教师在上课日缺席，其中马哈拉施特拉邦是15％，而恰尔肯德邦是42％。还有研究发现，卡纳塔克邦、中央邦和北方邦教师出勤的比例分别为88％、67％和65％。全印度的初等学校中所有聘任教师近400万，然而仅有10万所学校的教师超过4人。尽管国家政策不允许只有一名教师的学校存在，但事实上有很多学校存在这种情况。加之很高的缺席率，可以想见，在一些日子里不少学校没有任何教师。调查证实，1.3％的学校(8000多所)在调查当天并没有老师。在对缺席问题的解释中，相当高比例的原因是教师并没有住在学校所在的村庄，上班距离远减弱了出勤的积极性，这也成为招募并不具备教师资格的本地村民作为教师的理由。喜马偕尔邦在教育方面成就喜人，该邦为教师在学校所在地提供了住房，也鼓励教师在偏远的地方工作。而有研究认为，教师的态度和获得病假条的容易程度，而非上班距离，是缺席的主要原因。许多调查研究报道了教师的教学情况。总的来说，印度学校的教学倾向于教师的指导，强调通过死记硬背来记忆。这种教学法的优势姑且不论，但它意味着教师的投入程度对学生的学习效果影响很大。但令人惊讶的是，大部分地区糟糕的教学状况直到最近才略微得到关注。
长期以来，全国范围内入学并完成学校教育的学生中男女生比例悬殊，人们期待女教师的存在可以改变这种状况。教师的招募以各邦为基础，在那些父权制观念较强的邦，女性教师的数量较少。在比哈尔邦、奥里萨邦、北方邦和中央邦，女性教师的比例只有不到三分之一，而这些邦女生的入学率也较低；在女生入学率较高的喀拉拉邦和泰米尔纳德邦，有三分之二的教师是女性。
有些邦聘用“准教师”，一般用以替代学校里接受过训练的教师，也用来作为工作人员的替换。“准教师”这一术语通常指这些教师是“准专业”的，仅负责帮助专业教师，而且并不需要同等的水平。不同的邦用不同的地方语汇称呼他们(shiksha karmi，shiksha mitra，gumji等)。20世纪80年代以来，随着拉贾斯坦邦和喜马偕尔邦的志愿者教师计划的展开，学校逐渐开始聘用未经训练而工资较低的教师。在过去10年里，对准教师的使用大幅增加。 2006～2007年，将近10％的小学教师是准教师，6％的学校(大多是偏远地区的小学校)完全由准教师来教学。准教师的使用引起了争议，教师协会持抨击态度，认为这是对聘任条件的侵蚀。协会和一些教育家认为这种做法降低了教育质量，减弱了教育的专业性。但出于经济原因，使用准教师的做法得到了政府和一些教育家的支持。支持准教师的观点着眼于班级规模的缩小和教师数量的增加，且关注对准教师教学表现的研究。对印度准教师使用情况的最新、最深入的研究顯示，现在的准教师比正规教师接受过更好的教育，尽管他们中的大部分人并没有接受过培训。他们的工资在正规教师工资的14％(西孟加拉邦)和70％(查谟一克什米尔邦)之间浮动。大部分的准教师获得了正规教师25％～40％的工资。准教师将接受与正规教师同等的专业培训，即完成职前培训并获得证书。然而，为准教师提供的培训质量差异很大，且普遍认为培训内容与课堂教学无关。对准教师教学表现的有限研究表明，他们有着更低的缺席率(比哈尔邦除外)和至少与正规教师同等的教学积极程度。
(三)入学率
印度自独立以来，入学率平稳增长，但依然达不到100％。在许多地方，出勤率远低于入学率，而且“超龄”入学在全国许多地方依然常见。各地区和各群体之间的入学率有重大差异，而且入学率的估算会浮动变化。
人力资源发展部在2007～2008年度报告中宣称，5～14岁年龄组的儿童中的82％已经入学，但其中有50％的儿童在完成8年级学业之前辍学。这与联合国教科文组织的统计机构在2005年的调查结果一致，调查覆盖了超过7万名适龄儿童，发现其中有83％的儿童出勤。但大部分6岁儿童辍学，6岁是印度入学的法定年龄。
在印度历史上，女性的入学率和识字率普遍低于男性。但与过去相比，进步已然顯现。独立时，25％的男性受过教育，而仅有8％的女性受过教育。但在2001年，受过教育的男性和女性所占比例分别为64％和46％。识字率不仅受入学率影响，也受出勤率、缺课率和教学效果所影响。整体人口数据反映了学校教育对各代人的累加性的影响。因此7～10岁年龄组女生95％的入学率是一个性别所致差距缩小的积极信号，表6所列的整体辍学率也证明了这一点。但也存在一些问题：其一，在比哈尔邦等一些大邦中情况不好；其二，有些邦高中阶段女生辍学率依然很高；其三，表列部落和表列种姓的女生入学率依然较低。尽管总体看来入学率在上升，但也存在这样两种情况。第一，入学率仅是名义上的，不到校的学生也被列入，以达到政府对入学率设定的目标，或是为了支持与返校率或当地社区入学率相关的计划。第二，学龄外儿童的入学，即6岁以下和14岁以上儿童仍在6～14岁儿童的教育框架内。
联合国教科文组织的调查表明，6岁儿童中大部分没有入学反映了普遍存在的延迟入学的问题，这表现在就读于低年级的年龄较大的儿童的数目上。表列部落和表列种姓的儿童延迟入学的情况更为普遍。14岁儿童中有14％在6年级或更低的年级，这是留级的结果，而非延迟入学。DISE数据表明，全国大约有6.5％的初等教育儿童有留级的情况。
对未入学儿童及其家庭的调查顯示，失学的主要原因是儿童或其家长“对教育不感兴趣”(女生高于男生)，以及“经济原因”。后者主要是男生被要求去赚钱而女生则承担家务。而20世纪80年代的调查顯示，学校条件差是导致失学的一个重要因素，而现在这已经不是一个重要原因了。
在完成初等教育之前辍学依然是一个很大的问题，女生的辍学率现在似乎比男生低，这对传统格局而言是一种改变，但各邦和各社会群体之间的差异也是很大的。问卷和访谈调查顯示，“对学习不感兴趣”和“被要求去工作”是辍学的主要原因(各占25％)，而学校教育收费则是次要因素(占10％)。一些定性研究也表明，“缺乏学习兴趣”与学生在学校的感受有关，无聊、失败和脱离学生生活的课程都是其中的原因。
(四)质量问题
衡量教育制度最重要的是要看体制对学生的影响，这在一定意义上可以通过衡量学生成绩的方式来评估。尽管计划制定者感兴趣的是识字率、算术技能、科学知识、地理和历史各方面的得分，而那些眼光更为长远的人也会重视教育的其他方面。良好的教育制度会教育学生理解和宽容他人，由此加强社会团结，促进社会发展；会通过培养学生高质量的思考能力与批判性的视角来培育一个有创造力的社会；也能培养学生的自信。对印度初等教育这些方面的研究不足，仅有初等教育中最为基础的技能——识字与算术的基本评估。一些数据的真实性值得怀疑，即使如此，这样一幅图景仍难以令人乐观。
印度识字率数据方面最为广泛引用的是全国普查的数据。当讨论识字率在10年间发生的变化时，这是唯一的数据来源。数据真实性的问题在前文中已经提及，然而数据中所反映的识字率持续而总体上升的趋势则并非幻觉。但即使在今天的学校体制中，“怎样算是识字”的标准依然各地不同。笔者2010年访问西孟加拉邦一些乡村学校时，一些只能写出自己名字的学生也被归为识字者，而听闻在喜马偕尔邦，一个被认为是识字者的学生至少能够读写一段短文。2001年的普查数据顯示，全国的识字率是65％，其中男性是76％，女性是54％。各邦之间差异很大，性别造成的差异也很大。2001年的统计数据粗略顯示了初等教育从国家独立以来在培养最基础技能方面的有效性。
然而，这些数据依然不能解决“识字”意味着什么这个问题。许多研究者指出，在印度小学里度过几年时间的学生只有可怜的阅读和写作能力。北方邦、中央邦和卡纳塔克邦针对四年级学生的一次大范围调查顯示的识字能力和算术能力如表8和表9所示。
整体上看，印度青年的识字率尽管要好于巴基斯坦和孟加拉国，但仍然远远落后于大多数发展中国家。在国际数学和科学研究趋势(TIMSS)最近一次对拉贾斯坦邦和奥里萨邦学生的数学问题调查中，国际上8年级学生的平均水平是52％，而在拉贾斯坦邦是34％，在奥里萨邦是37％。
印度初等教育学生成绩不佳的通常“解释”包括：大班教育流行、多个年级轮流上课、教师缺勤导致的上课时间不足、死记硬背基础上的无效教学，以及教师在教学中的参与程度较低等。
关心印度学校的媒体往往关注大班教育，如1名教师带80个学生。在比哈尔邦，学生教师平均比率(pupil teacher ratio，PTR)超过了80，而一些班级则超过100名学生。班级规模和学习成果之间的联系是有争议的，研究并未给出明确的结论。班级规模确实影响了教学模式，而死记硬背的教学是否会因班级规模大而受阻则并不清楚。笔者观察到，中国的大班中，儿童有着很高的识字率和算术技能，而在澳大利亚的小班中，学生的技能则远没有得到开发。在小学中，学生教师比率在北方邦是55，中央邦是35，卡纳塔克邦是25，这可能暗示了学生教师比率与成绩相关。但卡纳塔克邦可怜的成绩顯然不能由学生教师比率来解释，其比率接近发达国家的情况。 死记硬背教学法毫无疑问是普遍的，尽管这会影响创造力和批判思维的培养，也会因教学过程枯燥而导致一些学生辍学，但没有人认为这样做会削弱基于记忆的基础教学的效果，比如字母和数字的辨认或基本的运算。
多年级教学一般出现在人数很少的学校，由于人数少，尽管学生分布在不同的年级，津贴也只能供给一位老师。轮流教学则常出现在这样的学校：学生数量多到足以形成基于年龄或成绩的不同班级，但教师数量有限，不足以教所有的班级，也不能将班级合并到一起，只能将时间分配到每个班级上。这些仅存在于某地，在整个印度的初等教育体制中并不普遍。
研究者们反复提及的一点是教师的参与程度。有研究以北方邦、中央邦和卡纳塔克邦为样本分析了影响学生成绩的因素，发现“教师活动”和“教师出勤”始终很重要。在教师缺勤率相当高而对教学活动的参与程度普遍很低的北方邦和中央邦，根据所有被研究过的班级情况，与学生成绩关系最为紧密的因素是“教师活动”的程度。在卡纳塔克邦，教师活动的一般水平是相当高的，因此“教师出勤”成了影响学生成绩的最重要因素。简言之，教师在教学活动中的存在与参与是关键。这与世界范围内的教育研究成果一致，表明教师与班级活动的质量是影响学生学习的最重要因素。
上述研究还发现北方邦中班级规模和多年级教学的一些负面影响(北方邦的班级平均人数超过70人)，但教师参与的影响是如此之大，以至于他们计算后得出，是教师的活动使得学生在算术和识字方面的得分涨到原来的两倍，而这一比率超过了三分之一。由于焦点过于集中在学校之外的社会因素(学生的种姓、家庭财产和家长的受教育水平等)，这些因素中有许多是与北方邦学校的成绩相关的，一些与中央邦的学校相关，但几乎没有一项与卡纳塔克邦的学校相关。富有家庭、上层种姓或受过教育的父母的儿女们在学校里表现较好，但在卡纳塔克邦并非如此。当学校教育较差时，家庭因素的影响是决定性的，但好的学校教育可以克服那些影响学生成绩的外在因素。
此外，印度初等教育中还有四个相当重要的问题。第一，民工子女(季节性工作的无地农民工和暂时在城市中工作的农村居民)教育问题。这些儿童能够在他们居住点附近正规的公立学校上学，但难以保持出勤使他们的成绩低下，且有着很高的辍学率。第二，残疾儿童教育。大部分的残疾儿童仅接受到最基础的教育，甚至完全没有接受教育。在过去，他们大多被排除在正规学校之外。一个基于教育机构(一些是得到政府援助的)的临时慈善系统为小部分残疾人提供培训和教育。最近立法机构给予残疾人受教育权，政策也鼓励正规学校为残疾人提供教育。第三，腐败和管理不善。腐败行为上文已有提及。潘查亚特应根据教师的出勤记录签发工资，由此来监管地方教师，但他们提前支付六个月的工资，因为这“更为方便”。在邦和国家层面，印度总审计长曾多次发布教育项目资金的使用存在大规模违规现象的消息。例如据2006年报道，全体教育激励计划从项目开始的2001～2002年到2004～2005年，邦和联邦政府提供的资金减少了50％，而这些是完成项目所必需的。此类地方和中央层面的管理不善和腐败不仅导致了学校资源的短缺，也增长了学校体制中工作人员漠不关心和犬儒主义的态度。第四，语言问题。虽然印地语是“国语”，但并不是所有学校都教授印地语。趋势是以“地方语言”作为教学语言，如西孟加拉邦的孟加拉语、卡纳塔克邦的坎那达语等。除了通过标准交流语言来建构国家统一性和保持文化认同以外，在教育上，通过一种非母语的语言来教学，至少在一开始是学习的障碍，但各邦迎合邦内语言多元情况的努力是相当有限的。
印度初等教育的景象并非是一团黑暗，只是其境况的改善缓慢而不平均。许多年来，印度教育从不缺乏好的意图和宏大的计划——问题总是出在执行上。喀拉拉邦长期以来被视为印度教育成就的顶点。该邦有着实实在在的全民教育，几十年前已经实现了扫除文盲的目标。喀拉拉邦独特的历史和文化因素与大众行动、邦政府干预一道促成了“喀拉拉模式”。其他邦也有着令人印象深刻的成就。除上文提及的泰米尔纳德邦和卡纳塔克邦的改革外，喜马偕尔邦的教育状况在短期内也获得明顯改善。1961～1991年的30年中，女生的识字率从11％上升到86％。成功背后的两个最主要的原因是家长对孩子教育的期望和邦政府对所有联邦政府支持的教育计划的妥善利用。邦政府也参与了实施的细节，比如在部落和边远地区为教师提供房屋设施。喜马偕尔邦与其他邦之间最重要的区别是减少地区间教育发展不平衡的措施，而其文化传统，特别是妇女的积极作用，在提高邦教育水平方面起了重要作用。教育是相当复杂的事情，单一因素的改变不会自行见效。从以上各邦的个案可以看出，政府资源供给与开明的政策、当地的举措以及联邦和地方政策对当地具体情况和需要的考虑、重视都对教育水平的提高有着重要影响。
(施越 译 编辑：毛悦)