论文部分内容阅读
摘 要 近年来，随着一些突发事件的屡屡出现，突发公共事件的处理和解决，与政府公众形象之间存在着密不可分的联系，事件处理中政府官员问责问题引起了极大的关注。本文针对“问责官员”屡屡复出现象，阐述官员问责走过场的危害，并在此基础上对官员问责制度的不足进行分析，提出完善问责制的对策建议，对提升政府公信形象具有重要意义。
关键词 问责制 问责官员 复出
中图分类号：D262.3 文献标识码：A
一、前言
2003年非典时期，在这一突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地大范围地追究官员责任，问责制的启动被认为是中国战胜非典危机的转折点。2008年9月14-22日，短短9天，因为襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳特大火灾等一些重大责任事故的出现，全国各地20余名官员失去原有职务，等等。从近年来实施情况看，问责制确实达到了推进责任政府建设、促使掌握公共权力的官员忠实履行职责的目的。一段时期以来，各地“问责官员”频频复出，而复出的程序又不公开透明，使人们对问责制的公正性、合理性及合法性产生怀疑。尽快建立健全科学合理的问责制特别是“问责官员”复出机制，已成为摆在各级党委面前一个亟待解决的问题。
二、“问责官员”屡屡复出现象
近年来，在公众的助推下，“问责风暴”一再掀起，由一些重大突发性事件所引发的官员引咎辞职、免职的现象也日渐增多。然而，就在广大群众为之叫好、拍手称快的“火线问责”过后，一些“问责官员”却悄然复出、重新上岗，有的换岗为官，有的异地履新，转瞬间就“东山再起”。在一些地方，“问责”在某种意义上已成为“问责官员”们躲避风头的“港口”，一旦“问责风暴”吹过，他们便再次走马上任。
应该看到，一些官员被问责丢官的原因是多方面的，有的刚刚调任某个地方，工作情况还不熟悉，就因为发生特大安全生产事故而引咎辞职；有的没有履行安全监管义务，由于事故重大，不得不辞去现任职务；有的确因失职、渎职导致发生重大责任事故被撤职。他们在事故中有的负政治责任，有的负道义责任，有的负法律责任，尽管应负责任程度不同，但这些“问责官员”复出的理由、过程、条件等关键性的问题，都无一例外地不透明，民众不知情。这不能不令公众困惑不已，许多人质疑：为什么那些被问责的官员会在被问责后短时间内纷纷复出，行政问责制到底有没有漏洞？
三、对官员问责走过场危害
当前，问题官员悄然复出的现象不断，广大民众和舆论对这种“今天免职、明天复出”的轮回游戏早已厌烦。原本试图通过建构完善的行政问责制，体现出一个责任政府、服务政府、法治政府应有的责任和担当，相反，随着问题官员频繁复出的数量日渐增多，其凸显的弊端却日渐突出。
“问责官员”频繁复出有损政府公信力。“人非圣贤，孰能无过”，官员也是人，也会犯错误。“问责官员”并没有原罪，但被重新任用必须符合程序，尊重现有制度。如果复出无理、无据、无程序，那官员的复出就很难让人心服口服，这种“躲猫猫”似的问责制度本身可能就需要被问责。现在大多数地方复出的“问责官员”，都是在一种非常态、不公开、不透明的情况下被起用的，群众对其复出的过程不知情，从而认为政府有暗箱操作之嫌。这种人事任免公平公正的法定程序的缺失，破坏了公众对政策的信任感，自然会影响和破坏党委、政府在老百姓心中的公信力和形象。
“问责官员”频繁复出有悖现行法治精神。对官员问罪与定罚应该循法，量才與起用更应当循法。如果“问责官员”复出没有制度的规范和约束，仅凭领导者的个人意志，那么“法治政府”在民众心目中就成了口号。从目前看来，尚未形成一套制度化、规范化、法治化的“问责官员”复出机制，犯过错误或违过规的“问责官员”在很短的时间内就能“曲线做官”、“异地做官”，甚至重回重要领导岗位，并掌握各种实权。很显然，在没有保证程序透明和公正的前提下就再次安排“问责官员”上岗，某种意义上，其必然呈现出“人治”特征，这是有悖于现行民主法治精神的。
“问责官员”频繁复出损害了人民群众的参与热情。对官员问责从某种意义上说是民意的一种表达方式。实践证明，官员问责制的建立、完善和发展有赖于广大群众的积极参与，也只有在群众积极参与下，才能对政府行为提出质疑并实施责任追究，才能增强政府对群众需求的回应性和调适性。“问责官员”接二连三“东山再起”，就是对民意的嘲弄。被戏弄的广大民众必然产生对政治的厌恶之情，随之生成的政治逆反心理也必然会使得其政治参与、政治监督的热情逐渐减弱，甚至会呈现出一种政治冷漠的心理表征。
“问责官员”频繁复出消解制度警示作用。问责不是一种政治表演，不是为了做给舆论看和讨好公众，不是为了安抚死难者家属和平息公众愤怒，而是让官员为自己的失职付出代价，在问责中震慑官员，从而避免悲剧的重复发生。杀鸡骇猴、以儆效尤，问责的目的是强化官员的责任意识。“问责官员”轻易复出，不仅没有达到问责的效果和实现惩罚的初衷，反而给其他官员造成一种暗示，即“问责风暴”就像一阵风，只要躲过风头，过后一切安全，照样当官。这不仅使得问责制流于形式，更重要的是对其他官员也没有任何警示和教育意义。
四、官员问责制度不足分析
问责制在我国发展历史不长，总的来看，这一制度设计有利于整肃吏治，优化干部队伍，增强干部的责任心，也有利于疏通干部能下的渠道。让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、大有作为者上台，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。但在实施过程中，问责制还有一些不完善的地方。“问责官员”复出容易引起人们的争议，也主要是人们对官员复出的原因、条件和程序不清楚。
问责制缺乏专门成文法。目前，我国尚没有一部全国性的专门的行政问责法律，只有一些行政制度和散见于相关法律中的规定碎片，问责的法理依据主要是《公务员法》、《党内监督条例（试行）》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。在这三种规范性文件中，只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其他两种规范文件虽有一定约束力，但只能算是执政党内部纪律规范，行政问责还没有专门的、完善的成文法。正因为问责制法理依据不完善，问责处理在法律上缺乏可操作的程序。 问责制缺乏内在驱动力。在问责制成熟的国家，问责与事件影响大小和民愤没有多大关系，问责制的运转依赖的是“失职就必须担责”这种责任伦理的驱动。 但在我国，目前问责制的运转主要依赖于媒体和舆论的外在驱动。很多事故发生后追究相关官员的责任，多数并非制度自动驱动的，而是舆论关注的压力迫使问责制度运转起来。只有某个事件引起强烈的舆论关注和激起很大的民愤时，在强大舆论压力下，相关部门才启动问责制，处理几个官员给舆论一个交代。如果缺乏舆论关注或压力很小，问责程序很难正常运转起来。缺乏一种“违规即追究”、“失职即问责”的内在驱动机制的问责，让官员对躲避问责心存侥幸。如果某种失职能够瞒过媒体，也就能躲过问责。即使“不幸”成为舆论焦点而被问责了，当某一天淡出舆论视野的时候，也一样可以瞒着媒体悄悄复出。
问责制主体和范围过于狭窄。政府官员经过授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民群众，官员问责的主体也应是人民群众。各级人民代表大会常务委员会是同级最高权力机关，行政机关要对人大负责，人大代表有宪政权威上的质询权。但现在的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、群众等异体问责，更缺乏对上级的问责。仅仅是同体，而且是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。这样就会出现官员只会对同僚被问责充满“碰上了就自认倒霉”的同情，而不会反思自身的职责的现象。
问责制监督环节不完善。它是封闭的，在行政系统和党政系统内部的这种封闭性，导致外在很难监督，这就使原来本来就比较宽泛的标准，在执行的过程中，更可能由于关于内部的操作，而导致走样的风险。完整的制度体系，一般都要包括制度的设定、操作和监督、反馈等环节，形成自足的闭合系统。 目前，大多数地方的问责制体系缺乏监督、反馈环节，使制度执行的效果大打折扣。问责的效果如何、公众有何反应怎样没有明确的一套机制。
官员复出规定没有明确的参照标准，人为操作空间大，没有向公众公开。对如何复出问题做出制度安排的主要体现于两个规范性文件：《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定：“对被责令辞职的干部，可以分配适当工作。”“被责令辞职、降职的党政领导干部，在新的岗位上工作，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任适合的领导职务。”但是对于什么是“适当安排”、“适当工作”、“适合的领导职务”，规定语焉不详，没有做出具体解释，于是给官员复出的不规范程序留下了模糊空间。
五、对策与建议
问责对于“问题官员”并非“一票否决”。对于有能力的官员，可以提供平台使其继续发挥所长。但是，我国官员问责制不断规范和完善，与之相对应的官员复出机制却并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺乏操作性和程序性，弹性和随意性很大，成为实施问责制的瓶颈，所以当务之急是对于被问责官员能否复出，如何复出的问题则需要有一个更为透明、完善、细致的制度安排。笔者提出以下几点建议。
第一，要明确问责的责任主体，解决由谁来启动和实施官员责任追究的问题。完备的问责制必须具备完善的问责责任主体制度。在行政问责制下，须强化上级监督下级的责任，但根本上是为实现向人民负责的目的，不能将问责制简单地等同于上级惩罚下级。要建立问责的长效机制，在强化上级党委和政府的问责责任的同时，必须运用已有的其他制度资源来健全行政问责制。按照国家制度的设计，人民代表大会有依照宪法和法律对各级政府监督的职权，人民政协可以通过政治协商对各级公权机构进行监督，人民团体因可以依法进行政治参与而有权问责，这都需要进一步加强。
第二，要明确问责的对象范围，解决向谁追究责任的问题。问责就需要严格划定责任对象范围，明确哪些人需要承担公共权力不当使用或者未尽职责的责任。问责对象的划定，要按照权责相一致的原则来进行。授权的范围有多大，就应当在多大的范围內问责。近年来的问责对象主要是针对行政官员，但考虑到现实的公共权力格局情况，问责对象的范围并不能限于此。而且，问责的介入时间也不应局限在事件发生之后，可以拓展到决策和监督环节，比如对一些重大事项进行质询、听证等。如果问责与现实的职责格局不符合，则难以起到问责的真正作用。
第三，要明确问责的事项事由，解决如何确定追究责任事由范围的问题。现实中问责的大多数是对社会生活造成直接损害的公共事件。对造成社会普遍不满和震动的事件必须问责，但其范围也应科学界定。从制度化、规范化角度，可进一步确定根据事件的严重程度而采取不同的问责措施，以提高问责的规范性和制度化的程度。在这一情境下，明确规定“问责官员”应负什么责任，怎样才能复出，什么条件才能升迁，问责制才有可操作性。解决这一问题要注意两个方面：一方面，要进一步明确规定公务人员的各自职责，明确党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任划分，使一个公务人员对履行什么职责、承担什么责任一目了然；另一方面，科学规范对官员问责的事项、程度，使党政干部对应承担政治责任、道义责任还是法律责任一清二楚。总之，事故发生了，什么样的结果会导致官员下台，官员心里要有数，老百姓心里也要有数。
第四，要明确问责的方式手段，解决如何追究责任的问题。问责的方式手段，是问责制的重要内容。方式手段真正落实了，问责制的意义才能真正体现出来。强化问责手段措施的落实，仍然是当前完善问责制过程中的重要任务。要完善问责的相关实体和程序法律规定，解决问责的方式、步骤和证据规则不清等问题，实现问责的制度化。官员问责的一般程序主要包括立案、调查、申辩、公布调查结果、提出处分意见和做出处分决定。官员问责程序的主要制度具体包括回避制度、听证制度、申辩制度、救济制度、公开制度、说明理由制度等。
第五，要明确问责的责任期限，解决追究责任时限的问题。现代行政伦理表明，对行政人员责任追究是有时效的。对于曾经负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员，并非一概不能起用。如果因为一次失误，就否定一个人的全部，这样的问责过于偏执。相反，给“问责官员”一个复出的机会，给那些改正错误并在实际工作中取得成绩的“问责官员”一个升迁机会，更能体现出制度的善意与理性。既要防止把那些被问责的官员一棍子打死，使其永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立健全跟踪、考核、评价机制。对进步较快、在新的岗位上取得成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。
第六，要规范官员复出制度，首先需要向公众正面交代：为什么让“问题官员”复出？复出后担任何职？该职为什么适合此官员？官员能否复出取决于承担责任的大小。问责制度具有一定的惩戒作用，对于问题严重、责任重大的官员不仅要免去职务，还要对重新任职、提拔做出限制。广州市近日出台的《党政领导干部问责暂行办法》做出规定：受到问责的党政领导干部一年内不得提拔。总之，要使官员复出有一套规范的程序可循，并且将这套程序向社会公众公开，倾听舆论的批评和建议，接受各方监督。让官员通过阳光透明的程序复出，让权力的“猫腻”无处藏身，对公众、政府和官员自身而言都是负责任的表现。
（作者：陆艳，广西大学公共管理学院硕士研究生，主要从事公共组织与人力资源管理；吕刚，广西大学公共管理学院硕士研究生，主要从事政府行为与公共政策分析）
注释：
洪晖. 对官员问责制的若干思考. 文教资料[J]. 2007，（03）：25.
刘宗让.关于完善官员问责制的几点思路 . 理论探索[J]. 2009，（02）：32
关键词 问责制 问责官员 复出
中图分类号：D262.3 文献标识码：A
一、前言
2003年非典时期，在这一突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地大范围地追究官员责任，问责制的启动被认为是中国战胜非典危机的转折点。2008年9月14-22日，短短9天，因为襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳特大火灾等一些重大责任事故的出现，全国各地20余名官员失去原有职务，等等。从近年来实施情况看，问责制确实达到了推进责任政府建设、促使掌握公共权力的官员忠实履行职责的目的。一段时期以来，各地“问责官员”频频复出，而复出的程序又不公开透明，使人们对问责制的公正性、合理性及合法性产生怀疑。尽快建立健全科学合理的问责制特别是“问责官员”复出机制，已成为摆在各级党委面前一个亟待解决的问题。
二、“问责官员”屡屡复出现象
近年来，在公众的助推下，“问责风暴”一再掀起，由一些重大突发性事件所引发的官员引咎辞职、免职的现象也日渐增多。然而，就在广大群众为之叫好、拍手称快的“火线问责”过后，一些“问责官员”却悄然复出、重新上岗，有的换岗为官，有的异地履新，转瞬间就“东山再起”。在一些地方，“问责”在某种意义上已成为“问责官员”们躲避风头的“港口”，一旦“问责风暴”吹过，他们便再次走马上任。
应该看到，一些官员被问责丢官的原因是多方面的，有的刚刚调任某个地方，工作情况还不熟悉，就因为发生特大安全生产事故而引咎辞职；有的没有履行安全监管义务，由于事故重大，不得不辞去现任职务；有的确因失职、渎职导致发生重大责任事故被撤职。他们在事故中有的负政治责任，有的负道义责任，有的负法律责任，尽管应负责任程度不同，但这些“问责官员”复出的理由、过程、条件等关键性的问题，都无一例外地不透明，民众不知情。这不能不令公众困惑不已，许多人质疑：为什么那些被问责的官员会在被问责后短时间内纷纷复出，行政问责制到底有没有漏洞？
三、对官员问责走过场危害
当前，问题官员悄然复出的现象不断，广大民众和舆论对这种“今天免职、明天复出”的轮回游戏早已厌烦。原本试图通过建构完善的行政问责制，体现出一个责任政府、服务政府、法治政府应有的责任和担当，相反，随着问题官员频繁复出的数量日渐增多，其凸显的弊端却日渐突出。
“问责官员”频繁复出有损政府公信力。“人非圣贤，孰能无过”，官员也是人，也会犯错误。“问责官员”并没有原罪，但被重新任用必须符合程序，尊重现有制度。如果复出无理、无据、无程序，那官员的复出就很难让人心服口服，这种“躲猫猫”似的问责制度本身可能就需要被问责。现在大多数地方复出的“问责官员”，都是在一种非常态、不公开、不透明的情况下被起用的，群众对其复出的过程不知情，从而认为政府有暗箱操作之嫌。这种人事任免公平公正的法定程序的缺失，破坏了公众对政策的信任感，自然会影响和破坏党委、政府在老百姓心中的公信力和形象。
“问责官员”频繁复出有悖现行法治精神。对官员问罪与定罚应该循法，量才與起用更应当循法。如果“问责官员”复出没有制度的规范和约束，仅凭领导者的个人意志，那么“法治政府”在民众心目中就成了口号。从目前看来，尚未形成一套制度化、规范化、法治化的“问责官员”复出机制，犯过错误或违过规的“问责官员”在很短的时间内就能“曲线做官”、“异地做官”，甚至重回重要领导岗位，并掌握各种实权。很显然，在没有保证程序透明和公正的前提下就再次安排“问责官员”上岗，某种意义上，其必然呈现出“人治”特征，这是有悖于现行民主法治精神的。
“问责官员”频繁复出损害了人民群众的参与热情。对官员问责从某种意义上说是民意的一种表达方式。实践证明，官员问责制的建立、完善和发展有赖于广大群众的积极参与，也只有在群众积极参与下，才能对政府行为提出质疑并实施责任追究，才能增强政府对群众需求的回应性和调适性。“问责官员”接二连三“东山再起”，就是对民意的嘲弄。被戏弄的广大民众必然产生对政治的厌恶之情，随之生成的政治逆反心理也必然会使得其政治参与、政治监督的热情逐渐减弱，甚至会呈现出一种政治冷漠的心理表征。
“问责官员”频繁复出消解制度警示作用。问责不是一种政治表演，不是为了做给舆论看和讨好公众，不是为了安抚死难者家属和平息公众愤怒，而是让官员为自己的失职付出代价，在问责中震慑官员，从而避免悲剧的重复发生。杀鸡骇猴、以儆效尤，问责的目的是强化官员的责任意识。“问责官员”轻易复出，不仅没有达到问责的效果和实现惩罚的初衷，反而给其他官员造成一种暗示，即“问责风暴”就像一阵风，只要躲过风头，过后一切安全，照样当官。这不仅使得问责制流于形式，更重要的是对其他官员也没有任何警示和教育意义。
四、官员问责制度不足分析
问责制在我国发展历史不长，总的来看，这一制度设计有利于整肃吏治，优化干部队伍，增强干部的责任心，也有利于疏通干部能下的渠道。让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、大有作为者上台，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。但在实施过程中，问责制还有一些不完善的地方。“问责官员”复出容易引起人们的争议，也主要是人们对官员复出的原因、条件和程序不清楚。
问责制缺乏专门成文法。目前，我国尚没有一部全国性的专门的行政问责法律，只有一些行政制度和散见于相关法律中的规定碎片，问责的法理依据主要是《公务员法》、《党内监督条例（试行）》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。在这三种规范性文件中，只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其他两种规范文件虽有一定约束力，但只能算是执政党内部纪律规范，行政问责还没有专门的、完善的成文法。正因为问责制法理依据不完善，问责处理在法律上缺乏可操作的程序。 问责制缺乏内在驱动力。在问责制成熟的国家，问责与事件影响大小和民愤没有多大关系，问责制的运转依赖的是“失职就必须担责”这种责任伦理的驱动。 但在我国，目前问责制的运转主要依赖于媒体和舆论的外在驱动。很多事故发生后追究相关官员的责任，多数并非制度自动驱动的，而是舆论关注的压力迫使问责制度运转起来。只有某个事件引起强烈的舆论关注和激起很大的民愤时，在强大舆论压力下，相关部门才启动问责制，处理几个官员给舆论一个交代。如果缺乏舆论关注或压力很小，问责程序很难正常运转起来。缺乏一种“违规即追究”、“失职即问责”的内在驱动机制的问责，让官员对躲避问责心存侥幸。如果某种失职能够瞒过媒体，也就能躲过问责。即使“不幸”成为舆论焦点而被问责了，当某一天淡出舆论视野的时候，也一样可以瞒着媒体悄悄复出。
问责制主体和范围过于狭窄。政府官员经过授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民群众，官员问责的主体也应是人民群众。各级人民代表大会常务委员会是同级最高权力机关，行政机关要对人大负责，人大代表有宪政权威上的质询权。但现在的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、群众等异体问责，更缺乏对上级的问责。仅仅是同体，而且是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。这样就会出现官员只会对同僚被问责充满“碰上了就自认倒霉”的同情，而不会反思自身的职责的现象。
问责制监督环节不完善。它是封闭的，在行政系统和党政系统内部的这种封闭性，导致外在很难监督，这就使原来本来就比较宽泛的标准，在执行的过程中，更可能由于关于内部的操作，而导致走样的风险。完整的制度体系，一般都要包括制度的设定、操作和监督、反馈等环节，形成自足的闭合系统。 目前，大多数地方的问责制体系缺乏监督、反馈环节，使制度执行的效果大打折扣。问责的效果如何、公众有何反应怎样没有明确的一套机制。
官员复出规定没有明确的参照标准，人为操作空间大，没有向公众公开。对如何复出问题做出制度安排的主要体现于两个规范性文件：《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定：“对被责令辞职的干部，可以分配适当工作。”“被责令辞职、降职的党政领导干部，在新的岗位上工作，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任适合的领导职务。”但是对于什么是“适当安排”、“适当工作”、“适合的领导职务”，规定语焉不详，没有做出具体解释，于是给官员复出的不规范程序留下了模糊空间。
五、对策与建议
问责对于“问题官员”并非“一票否决”。对于有能力的官员，可以提供平台使其继续发挥所长。但是，我国官员问责制不断规范和完善，与之相对应的官员复出机制却并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺乏操作性和程序性，弹性和随意性很大，成为实施问责制的瓶颈，所以当务之急是对于被问责官员能否复出，如何复出的问题则需要有一个更为透明、完善、细致的制度安排。笔者提出以下几点建议。
第一，要明确问责的责任主体，解决由谁来启动和实施官员责任追究的问题。完备的问责制必须具备完善的问责责任主体制度。在行政问责制下，须强化上级监督下级的责任，但根本上是为实现向人民负责的目的，不能将问责制简单地等同于上级惩罚下级。要建立问责的长效机制，在强化上级党委和政府的问责责任的同时，必须运用已有的其他制度资源来健全行政问责制。按照国家制度的设计，人民代表大会有依照宪法和法律对各级政府监督的职权，人民政协可以通过政治协商对各级公权机构进行监督，人民团体因可以依法进行政治参与而有权问责，这都需要进一步加强。
第二，要明确问责的对象范围，解决向谁追究责任的问题。问责就需要严格划定责任对象范围，明确哪些人需要承担公共权力不当使用或者未尽职责的责任。问责对象的划定，要按照权责相一致的原则来进行。授权的范围有多大，就应当在多大的范围內问责。近年来的问责对象主要是针对行政官员，但考虑到现实的公共权力格局情况，问责对象的范围并不能限于此。而且，问责的介入时间也不应局限在事件发生之后，可以拓展到决策和监督环节，比如对一些重大事项进行质询、听证等。如果问责与现实的职责格局不符合，则难以起到问责的真正作用。
第三，要明确问责的事项事由，解决如何确定追究责任事由范围的问题。现实中问责的大多数是对社会生活造成直接损害的公共事件。对造成社会普遍不满和震动的事件必须问责，但其范围也应科学界定。从制度化、规范化角度，可进一步确定根据事件的严重程度而采取不同的问责措施，以提高问责的规范性和制度化的程度。在这一情境下，明确规定“问责官员”应负什么责任，怎样才能复出，什么条件才能升迁，问责制才有可操作性。解决这一问题要注意两个方面：一方面，要进一步明确规定公务人员的各自职责，明确党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任划分，使一个公务人员对履行什么职责、承担什么责任一目了然；另一方面，科学规范对官员问责的事项、程度，使党政干部对应承担政治责任、道义责任还是法律责任一清二楚。总之，事故发生了，什么样的结果会导致官员下台，官员心里要有数，老百姓心里也要有数。
第四，要明确问责的方式手段，解决如何追究责任的问题。问责的方式手段，是问责制的重要内容。方式手段真正落实了，问责制的意义才能真正体现出来。强化问责手段措施的落实，仍然是当前完善问责制过程中的重要任务。要完善问责的相关实体和程序法律规定，解决问责的方式、步骤和证据规则不清等问题，实现问责的制度化。官员问责的一般程序主要包括立案、调查、申辩、公布调查结果、提出处分意见和做出处分决定。官员问责程序的主要制度具体包括回避制度、听证制度、申辩制度、救济制度、公开制度、说明理由制度等。
第五，要明确问责的责任期限，解决追究责任时限的问题。现代行政伦理表明，对行政人员责任追究是有时效的。对于曾经负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员，并非一概不能起用。如果因为一次失误，就否定一个人的全部，这样的问责过于偏执。相反，给“问责官员”一个复出的机会，给那些改正错误并在实际工作中取得成绩的“问责官员”一个升迁机会，更能体现出制度的善意与理性。既要防止把那些被问责的官员一棍子打死，使其永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立健全跟踪、考核、评价机制。对进步较快、在新的岗位上取得成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。
第六，要规范官员复出制度，首先需要向公众正面交代：为什么让“问题官员”复出？复出后担任何职？该职为什么适合此官员？官员能否复出取决于承担责任的大小。问责制度具有一定的惩戒作用，对于问题严重、责任重大的官员不仅要免去职务，还要对重新任职、提拔做出限制。广州市近日出台的《党政领导干部问责暂行办法》做出规定：受到问责的党政领导干部一年内不得提拔。总之，要使官员复出有一套规范的程序可循，并且将这套程序向社会公众公开，倾听舆论的批评和建议，接受各方监督。让官员通过阳光透明的程序复出，让权力的“猫腻”无处藏身，对公众、政府和官员自身而言都是负责任的表现。
（作者：陆艳，广西大学公共管理学院硕士研究生，主要从事公共组织与人力资源管理；吕刚，广西大学公共管理学院硕士研究生，主要从事政府行为与公共政策分析）
注释：
洪晖. 对官员问责制的若干思考. 文教资料[J]. 2007，（03）：25.
刘宗让.关于完善官员问责制的几点思路 . 理论探索[J]. 2009，（02）：32