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摘要：本文研究我国政府投资项目的管理模式，重点研究新型政府投资项目管理模式——“代建制”模式。
关键词：政府投资项目管理模式代建制
一、政府投资项目及其管理概述
（一）政府投资项目
政府投资项目是在我国改革开放中出现的一个新概念。在国外一般叫做“政府工程”（government project）。在我国，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。其特征为：产出具有非私有品性；较大的外部性；政府投资项目的目标与竞争性建设项目的目标不同；政府投资项目的成本与收益构成复杂。
（二）政府投资项目管理模式
政府投资项目的管理模式即政府投资项目的组织实施方式，是指政府指定或委托的有关机构按照国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直到竣工验收交付使用的全过程项目管理的方式。
这种管理方式不同于建设行政主管部门对一般社会工程的监督管理，也有别于设计、施工、监理单位对建设工程的管理，而是政府以投资方代表的身份对建设项目投资、工期和工程建设质量进行全面控制。
二、政府投资项目代建制
（一） 代建制的一般做法
目前，我国政府投资项目 “代建制”的一般做法，是由发展改革部门牵头负责实行代建制的组织实施工作；财政部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督；其他有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。
政府投资代建项目的代建单位通过招标确定。发展改革部门负责政府投资项目代建单位的招标工作，各相关专业部门按照职责分工参与招标工作。
政府投资代建项目按照《招标投标法》等相关法律法规，由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标。
政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，发展改革部门、使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。
（二）代建制实施的意义
国家大力倡导政府投资项目实行“代建制”，具有重大意义：
1、 转变政府职能，深化政府机构改革
在现行管理体制下，许多政府投资工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织工程项目建设，自己监管自己，造成了“越位”。实行代建制之后，由于有了专业的建设代理机构，政府部门就可以精简机构，将主要精力集中到提供公共行政服务、执行有关法律法规和维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑市场的监管能力。
2、提高政府投资工程的投资效益和工程质量
通过这一改革，将真正改变最终使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的小农经济式的政府投资工程管理方式，转而推动专业化的市场的形成和发展，提高我国建设管理的市场化程度，从而最终提升政府投资工程的投资效益和工程质量。
3、促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序
引入代建制公司后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建制公司降低代理费用、加强投资控制。
三、代建制开展中存在的问题及其完善方法
（一）实行“代建制”存在的问题
虽然“代建制”的实行取得了一定的成功。但是，在运行过程中也存在一些问题：
1、“建设”和“使用”没有真正分离
实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但在代建制的實施过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真正的分离。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。
2、代建制监管机构不够明确
在许多地方，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，因此就无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。而且，如果在项目具体实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实施埋下隐患。
3、代建费取费没有科学统一的标准
绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建费一降再降。而取费过低，更易造成代建单位无法吸引高素质代建人才参与，项目管理无法取得较高成效。
（二）代建制度的完善方法
1、建立比较完善的代建制管理办法
国家建设部门应该通过调研各地开展代建制工作的情况，总结有关经验和做法，根据中央和地方预算投资项目代建制的试点情况，尽快起草并出台代建制试行管理办法，以期推动政府投资项目代建制工作的顺利开展；理顺代建单位与委托人、使用单位的关系，合理清晰划分各自的责权利；进一步规范政府投资项目的代建过程，指导各地更好的开展代建制工作，在政策和操作规范上给予“代建制”的施行以依据和支持。
2、改进和完善代建制的组织实施方式
一是建立科学公正的代建单位选择机制。二是代建制的主管部门应变直接管理为间接管理。主管部门不宜作为一方当事人，与代建单位直接签订代建合同；要建立主管部门与代建单位、使用单位之间的“缓冲带”，避免主管部门直接面对项目代建过程中的各种琐碎矛盾，过多介入具体事务，从而有利于腾出精力，更好地“定规则、管大事、多监督”。
3、规范代建费的取费标准
如何确定代建取费的标准，是一个技术性很强的问题，应该综合考虑各种因素，如代建项目的建设难度、工期长短、质量要求高低以及代建单位的介入时点和承担的具体责任等。根据现有规定以及代建制的实践情况，可制定出合理的取费标准，以有利于代建制更好更快的发展。
关键词：政府投资项目管理模式代建制
一、政府投资项目及其管理概述
（一）政府投资项目
政府投资项目是在我国改革开放中出现的一个新概念。在国外一般叫做“政府工程”（government project）。在我国，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。其特征为：产出具有非私有品性；较大的外部性；政府投资项目的目标与竞争性建设项目的目标不同；政府投资项目的成本与收益构成复杂。
（二）政府投资项目管理模式
政府投资项目的管理模式即政府投资项目的组织实施方式，是指政府指定或委托的有关机构按照国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直到竣工验收交付使用的全过程项目管理的方式。
这种管理方式不同于建设行政主管部门对一般社会工程的监督管理，也有别于设计、施工、监理单位对建设工程的管理，而是政府以投资方代表的身份对建设项目投资、工期和工程建设质量进行全面控制。
二、政府投资项目代建制
（一） 代建制的一般做法
目前，我国政府投资项目 “代建制”的一般做法，是由发展改革部门牵头负责实行代建制的组织实施工作；财政部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督；其他有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。
政府投资代建项目的代建单位通过招标确定。发展改革部门负责政府投资项目代建单位的招标工作，各相关专业部门按照职责分工参与招标工作。
政府投资代建项目按照《招标投标法》等相关法律法规，由代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标。
政府投资代建项目实行合同管理，代建单位确定后，发展改革部门、使用单位、代建单位三方签订相关项目委托代建合同。
（二）代建制实施的意义
国家大力倡导政府投资项目实行“代建制”，具有重大意义：
1、 转变政府职能，深化政府机构改革
在现行管理体制下，许多政府投资工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织工程项目建设，自己监管自己，造成了“越位”。实行代建制之后，由于有了专业的建设代理机构，政府部门就可以精简机构，将主要精力集中到提供公共行政服务、执行有关法律法规和维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑市场的监管能力。
2、提高政府投资工程的投资效益和工程质量
通过这一改革，将真正改变最终使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的小农经济式的政府投资工程管理方式，转而推动专业化的市场的形成和发展，提高我国建设管理的市场化程度，从而最终提升政府投资工程的投资效益和工程质量。
3、促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序
引入代建制公司后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建制公司降低代理费用、加强投资控制。
三、代建制开展中存在的问题及其完善方法
（一）实行“代建制”存在的问题
虽然“代建制”的实行取得了一定的成功。但是，在运行过程中也存在一些问题：
1、“建设”和“使用”没有真正分离
实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但在代建制的實施过程中，有些项目的“建设”和“使用”并没有实现真正的分离。这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施。
2、代建制监管机构不够明确
在许多地方，由于对代建工作实施监管的具体管理主管部门不明确，因此就无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。而且，如果在项目具体实施的过程中出现问题，也无法及时发现和纠正，为将来项目的顺利实施埋下隐患。
3、代建费取费没有科学统一的标准
绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建费一降再降。而取费过低，更易造成代建单位无法吸引高素质代建人才参与，项目管理无法取得较高成效。
（二）代建制度的完善方法
1、建立比较完善的代建制管理办法
国家建设部门应该通过调研各地开展代建制工作的情况，总结有关经验和做法，根据中央和地方预算投资项目代建制的试点情况，尽快起草并出台代建制试行管理办法，以期推动政府投资项目代建制工作的顺利开展；理顺代建单位与委托人、使用单位的关系，合理清晰划分各自的责权利；进一步规范政府投资项目的代建过程，指导各地更好的开展代建制工作，在政策和操作规范上给予“代建制”的施行以依据和支持。
2、改进和完善代建制的组织实施方式
一是建立科学公正的代建单位选择机制。二是代建制的主管部门应变直接管理为间接管理。主管部门不宜作为一方当事人，与代建单位直接签订代建合同；要建立主管部门与代建单位、使用单位之间的“缓冲带”，避免主管部门直接面对项目代建过程中的各种琐碎矛盾，过多介入具体事务，从而有利于腾出精力，更好地“定规则、管大事、多监督”。
3、规范代建费的取费标准
如何确定代建取费的标准，是一个技术性很强的问题，应该综合考虑各种因素，如代建项目的建设难度、工期长短、质量要求高低以及代建单位的介入时点和承担的具体责任等。根据现有规定以及代建制的实践情况，可制定出合理的取费标准，以有利于代建制更好更快的发展。