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［摘要］地方政府公共支出绩效管理的复杂多样需要科学理论的指导和指引。本文试图梳理公共支出绩效管理的基础理论和价值功能，揭示其对地方政府公共支出绩效管理的理论指导意义和实践参考价值。
［关键词］地方政府支出；绩效管理；基本理论；价值功能
［中图分类号］F244.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2011）020-0126-02
公共支出绩效管理正在成为世界范围内各国政府实施公共财政改革的代名词，并对政府的公共组织行为、财政管理制度以及社会经济发展产生着深远意义。无论对于中央政府还是地方政府，绩效化管理及其制度改革都是为了“创造一个少花钱多办事的公共服务性政府”。公共支出绩效管理本身具有复杂性和多样性，需要科学理论的指导。
一、公共选择理论与地方政府公共支出绩效管理
作为公共财政两大基础理论之一，公共选择理论最早始于“公共选择理论之父”邓肯·布莱克于1948年提出的中位选民理论。公共选择理论以经济人假定作为分析的逻辑前提，认为绩效管理表面上是政府的选择，但本质上是公共或者公众选择在公共支出领域的必然结果。以下通过几种典型的公共选择模型来说明公共选择理论对公共支出绩效管理的影响。
（一） 官僚预算最大化模型
官僚预算最大化模型是1971年尼斯坎南提出的。尼斯坎南模型假设官僚及官僚机构是追求预算规模最大化的。相关研究认为，政府官僚的效用函数包含了诸如权力、声誉、薪金、津贴、产出等诸多变量，其中大部分都是预算的正的单调函数，预算规模越大，官僚或者官僚机构的效用也越大，因此，官僚机构会追求部门预算规模的最大化。尼斯坎南模型的成立表明了公共支出管理的必要性和重要性，也揭示了公共支出绩效管理的困难和阻力。
（二） 罗森豪和罗默的提议者模型
1980年，罗森豪和罗默建立提议者模型，模型假设：地方公共产品的支出数量由公民投票机制来决定；供给主体是地方政府；提议公共支出数量的代理者是法定的、能够代表选民的、并且知晓选民的偏好；如果法定代理者提出的公共支出数量在公民投票中被否决，公共支出数量将依据最大预算限额来确定；最初法定代理者的提议和基准数量的提议者都是预算效用最大化者。如果这些假设成立，那么，公共选择的提议者模型将会导致支出规模的绩效水平很低。
（三） 贪婪政治家模型
贪婪政治家模型是由麦戈瑞建立的。1975年，麦戈瑞在研究中指出，自利的政治家们在并不完全会按照他们竞选时承诺的公民利益最大化来行动。为了最大化自身福利，政治家们可能会将大量的公共性资金用于没有实际绩效的政绩工程，并通过大量的不完全的甚至是错误的信息来误导选民或者纳税人，从而产生公共支出“绩效幻觉”。显然，贪婪政治家模型在本质上类似于尼斯坎南模型。
二、 公共产品理论与地方政府公共支出绩效管理
最早的公共产品定义出现于1954年萨缪尔森的《公共支出纯理论》。萨缪尔森认为公共产品受益上的非排他性，会导致公共产品提供方面的“搭便车难题”。同时，公共产品与私人产品最大的区别特征是它消费上的非竞争性。1956年，蒂鲍特发表了著名的《一个地方支出的纯理论》。随即地方公共产品的文献大量涌现，丰富的公共产品理论对地方政府公共支出绩效管理提供了基本的理论依据。
首先，公共产品理论认为只有当公共产品活动处于合理的领域时，对其展开绩效管理才可能是积极、有效的。在公共产品和准公共产品提供领域，存在着严重的市场缺陷和市场失灵，因此，运用公共资金提供一定数量的公共产品成为政府的重要职责。从实践层面看，公共支出绩效评价的目标和内容是政府公共职能的明确化和具体化，绩效目标与公共支出的供给范围和规模紧密结合在一起，这会对强化公共资金的公共性起到导向和激励作用。
其次，公共产品的多层次性和多样性为公共支出绩效管理指标体系的设置提供了重要的理论启示。公共产品根据受益范围的不同可划分为全国性和地方性公共产品。按照权利与义务对等原则，全国性公共产品应由中央政府来供给，地方性公共产品则由地方政府来供给。相应地，公共支出绩效管理工作也划分为中央政府公共支出绩效管理工作和地方政府公共支出绩效管理工作。
最后，从国内外实践来看，公共产品和公共支出绩效管理之间客观上存在良性互动关系。提供公共产品是为了满足社会共同需要，与全体社会成员的自身利益紧密关联。明确了公共支出的使用范围，社会公众的关注焦点就会集中在公共支出的使用效率、效果和效益上。所以公共支出绩效管理的根本出发点不在于节约了多少了财政资金，而在于资金使用的效率、效果，在于促使政府各部门提供更为有效的公共产品和公共服务。
三、3E理论与地方政府公共支出绩效管理
3E理论是著名学者芬维克1955年提出的。3E是指经济性、效率性、有效性。目前，3E理念已经成为西方国家公共支出绩效管理制度的基本理论平台。国内学者也将3E理论确立为公共支出绩效管理的基本理论和原则。根据3E理论，理想的、完美的公共支出应该是经济性、效率性和有效性的高度和谐统一。对于地方政府公共支出绩效管理而言，3E理论的主要贡献在于：
首先，3E理论较好地兼容了理念的先进性和操作的可行性。理论上，对公共支出实施绩效管理无疑是绝对正确和十分必要的，但如何科学、全面地对支出项目、单位或者部门实施绩效管理却是一道难题。3E理论要求对任何一项公共支出，既要关注财政资源投入的多少，又要关注产出的效率高低，还要关注其影响结果的好坏和程度。这三个关注构成了评价任何一项公共支出对象的三个重要维度。
其次，3E本身的理念内涵是选择绩效管理评估指标的重要指南。3E体系的具体内容包括：经济性评价指标、效率性评价指标和效果性评价指标。芬维克的3E绩效管理指标模式要求我们在经济类指标内考虑“成本”与“资源”，在效率类指标内考虑“投入”与“产出”，在效果类指标内考虑“产出”与“结果”，最终通过所有指标的综合来考量评价对象的绩效水平。
最后，3E对于我国公共支出管理中存在的问题具有很好的导向和监督功能。目前，我国公共支出管理中存在着诸如政府公共服务的缺失、专项支出“只见投入难见产出”、公共投资领域的“胡子工程”等问题。3E要求政府部门用最低的成本、最少的资源的投入、最高的效率提供服务，并取得最好的效果，这对于我国公共支出管理中存在的问题具有很好的导向和监督功能。
四、地方政府公共支出绩效管理的价值功能分析
公共支出绩效管理的价值功能分析对于我们充分认识公共支出绩效管理的重要性以及挖掘公共支出绩效管理的效能至关重要。地方政府实施公共支出绩效管理是一个动态的渐进过程，公共支出绩效管理价值功能的体现也是一个渐进的过程。笔者认为，公共支出绩效管理的价值功能主要表现为理念价值功能、财政价值功能和制度价值功能三大方面。公共支出绩效管理在初始阶段首先表现为一种理念价值。理念价值阶段的主要任务是灌输和普及绩效管理的基本概念、存在意义以及公共价值观、公共责任和公共职业道德观念。公共支出绩效价值认同阶段的主要作用在于强化政府部门和社会公众的绩效观念、强化政府部门的服务观念、强化政府部门和全体公众的社会公共责任，弱化官僚化、自我主义和本位主义观念。这种理念价值是无形的、潜移默化的、持续的，这个价值阶段或短或长，但都不可或缺。
与理念价值功能相比，公共支出绩效管理的财政价值功能是实在的、有形的。它的作用主要表现在：首先，公共支出绩效管理能够有效的节约财政资金，降低公共支出中的浪费和低效率问题；其次，公共支出绩效评估与管理要求按照绩效高低安排预算资金，这使得优化公共支出结构变得可行；最后，公共支出绩效管理作为一种制度化工具，从根本上能够改善公共产品和公共服务的品质，强化公共支出效果和效率。
从长期发展来看，公共支出绩效管理的财政功能价值必然要求公共治理制度层面的改革，即公共支出绩效管理的制度价值功能变得重要。公共支出绩效管理的制度价值功能主要是指公共支出绩效评价与管理本身有利于政府支出管理以及公共行政和公共服务的变革。事实上，公共支出绩效管理对于政府职能优化、政府机构改革及其业务流程的再造以及公务人员官僚化形象的改变都具有十分重要的间接作用。基于公共支出绩效管理本身的复杂性、困难性，公共支出绩效管理的三种价值功能往
往是融合的、交叉式共同发展的。
［参考文献］
［1］詹姆斯·M·布坎南.公共财政［M］.北京：中国财政经济出版社，1991.
［2］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：商务印书馆，2002.
［3］财政部财政科学研究所.美国政府绩效评价体系［M］.北京：经济管理出版社，2004.
［4］王磊. 试探公共产品最优供给规模及效率的模型与方法［J］.经济与管理，2007，（7）.
［关键词］地方政府支出；绩效管理；基本理论；价值功能
［中图分类号］F244.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-3115（2011）020-0126-02
公共支出绩效管理正在成为世界范围内各国政府实施公共财政改革的代名词，并对政府的公共组织行为、财政管理制度以及社会经济发展产生着深远意义。无论对于中央政府还是地方政府，绩效化管理及其制度改革都是为了“创造一个少花钱多办事的公共服务性政府”。公共支出绩效管理本身具有复杂性和多样性，需要科学理论的指导。
一、公共选择理论与地方政府公共支出绩效管理
作为公共财政两大基础理论之一，公共选择理论最早始于“公共选择理论之父”邓肯·布莱克于1948年提出的中位选民理论。公共选择理论以经济人假定作为分析的逻辑前提，认为绩效管理表面上是政府的选择，但本质上是公共或者公众选择在公共支出领域的必然结果。以下通过几种典型的公共选择模型来说明公共选择理论对公共支出绩效管理的影响。
（一） 官僚预算最大化模型
官僚预算最大化模型是1971年尼斯坎南提出的。尼斯坎南模型假设官僚及官僚机构是追求预算规模最大化的。相关研究认为，政府官僚的效用函数包含了诸如权力、声誉、薪金、津贴、产出等诸多变量，其中大部分都是预算的正的单调函数，预算规模越大，官僚或者官僚机构的效用也越大，因此，官僚机构会追求部门预算规模的最大化。尼斯坎南模型的成立表明了公共支出管理的必要性和重要性，也揭示了公共支出绩效管理的困难和阻力。
（二） 罗森豪和罗默的提议者模型
1980年，罗森豪和罗默建立提议者模型，模型假设：地方公共产品的支出数量由公民投票机制来决定；供给主体是地方政府；提议公共支出数量的代理者是法定的、能够代表选民的、并且知晓选民的偏好；如果法定代理者提出的公共支出数量在公民投票中被否决，公共支出数量将依据最大预算限额来确定；最初法定代理者的提议和基准数量的提议者都是预算效用最大化者。如果这些假设成立，那么，公共选择的提议者模型将会导致支出规模的绩效水平很低。
（三） 贪婪政治家模型
贪婪政治家模型是由麦戈瑞建立的。1975年，麦戈瑞在研究中指出，自利的政治家们在并不完全会按照他们竞选时承诺的公民利益最大化来行动。为了最大化自身福利，政治家们可能会将大量的公共性资金用于没有实际绩效的政绩工程，并通过大量的不完全的甚至是错误的信息来误导选民或者纳税人，从而产生公共支出“绩效幻觉”。显然，贪婪政治家模型在本质上类似于尼斯坎南模型。
二、 公共产品理论与地方政府公共支出绩效管理
最早的公共产品定义出现于1954年萨缪尔森的《公共支出纯理论》。萨缪尔森认为公共产品受益上的非排他性，会导致公共产品提供方面的“搭便车难题”。同时，公共产品与私人产品最大的区别特征是它消费上的非竞争性。1956年，蒂鲍特发表了著名的《一个地方支出的纯理论》。随即地方公共产品的文献大量涌现，丰富的公共产品理论对地方政府公共支出绩效管理提供了基本的理论依据。
首先，公共产品理论认为只有当公共产品活动处于合理的领域时，对其展开绩效管理才可能是积极、有效的。在公共产品和准公共产品提供领域，存在着严重的市场缺陷和市场失灵，因此，运用公共资金提供一定数量的公共产品成为政府的重要职责。从实践层面看，公共支出绩效评价的目标和内容是政府公共职能的明确化和具体化，绩效目标与公共支出的供给范围和规模紧密结合在一起，这会对强化公共资金的公共性起到导向和激励作用。
其次，公共产品的多层次性和多样性为公共支出绩效管理指标体系的设置提供了重要的理论启示。公共产品根据受益范围的不同可划分为全国性和地方性公共产品。按照权利与义务对等原则，全国性公共产品应由中央政府来供给，地方性公共产品则由地方政府来供给。相应地，公共支出绩效管理工作也划分为中央政府公共支出绩效管理工作和地方政府公共支出绩效管理工作。
最后，从国内外实践来看，公共产品和公共支出绩效管理之间客观上存在良性互动关系。提供公共产品是为了满足社会共同需要，与全体社会成员的自身利益紧密关联。明确了公共支出的使用范围，社会公众的关注焦点就会集中在公共支出的使用效率、效果和效益上。所以公共支出绩效管理的根本出发点不在于节约了多少了财政资金，而在于资金使用的效率、效果，在于促使政府各部门提供更为有效的公共产品和公共服务。
三、3E理论与地方政府公共支出绩效管理
3E理论是著名学者芬维克1955年提出的。3E是指经济性、效率性、有效性。目前，3E理念已经成为西方国家公共支出绩效管理制度的基本理论平台。国内学者也将3E理论确立为公共支出绩效管理的基本理论和原则。根据3E理论，理想的、完美的公共支出应该是经济性、效率性和有效性的高度和谐统一。对于地方政府公共支出绩效管理而言，3E理论的主要贡献在于：
首先，3E理论较好地兼容了理念的先进性和操作的可行性。理论上，对公共支出实施绩效管理无疑是绝对正确和十分必要的，但如何科学、全面地对支出项目、单位或者部门实施绩效管理却是一道难题。3E理论要求对任何一项公共支出，既要关注财政资源投入的多少，又要关注产出的效率高低，还要关注其影响结果的好坏和程度。这三个关注构成了评价任何一项公共支出对象的三个重要维度。
其次，3E本身的理念内涵是选择绩效管理评估指标的重要指南。3E体系的具体内容包括：经济性评价指标、效率性评价指标和效果性评价指标。芬维克的3E绩效管理指标模式要求我们在经济类指标内考虑“成本”与“资源”，在效率类指标内考虑“投入”与“产出”，在效果类指标内考虑“产出”与“结果”，最终通过所有指标的综合来考量评价对象的绩效水平。
最后，3E对于我国公共支出管理中存在的问题具有很好的导向和监督功能。目前，我国公共支出管理中存在着诸如政府公共服务的缺失、专项支出“只见投入难见产出”、公共投资领域的“胡子工程”等问题。3E要求政府部门用最低的成本、最少的资源的投入、最高的效率提供服务，并取得最好的效果，这对于我国公共支出管理中存在的问题具有很好的导向和监督功能。
四、地方政府公共支出绩效管理的价值功能分析
公共支出绩效管理的价值功能分析对于我们充分认识公共支出绩效管理的重要性以及挖掘公共支出绩效管理的效能至关重要。地方政府实施公共支出绩效管理是一个动态的渐进过程，公共支出绩效管理价值功能的体现也是一个渐进的过程。笔者认为，公共支出绩效管理的价值功能主要表现为理念价值功能、财政价值功能和制度价值功能三大方面。公共支出绩效管理在初始阶段首先表现为一种理念价值。理念价值阶段的主要任务是灌输和普及绩效管理的基本概念、存在意义以及公共价值观、公共责任和公共职业道德观念。公共支出绩效价值认同阶段的主要作用在于强化政府部门和社会公众的绩效观念、强化政府部门的服务观念、强化政府部门和全体公众的社会公共责任，弱化官僚化、自我主义和本位主义观念。这种理念价值是无形的、潜移默化的、持续的，这个价值阶段或短或长，但都不可或缺。
与理念价值功能相比，公共支出绩效管理的财政价值功能是实在的、有形的。它的作用主要表现在：首先，公共支出绩效管理能够有效的节约财政资金，降低公共支出中的浪费和低效率问题；其次，公共支出绩效评估与管理要求按照绩效高低安排预算资金，这使得优化公共支出结构变得可行；最后，公共支出绩效管理作为一种制度化工具，从根本上能够改善公共产品和公共服务的品质，强化公共支出效果和效率。
从长期发展来看，公共支出绩效管理的财政功能价值必然要求公共治理制度层面的改革，即公共支出绩效管理的制度价值功能变得重要。公共支出绩效管理的制度价值功能主要是指公共支出绩效评价与管理本身有利于政府支出管理以及公共行政和公共服务的变革。事实上，公共支出绩效管理对于政府职能优化、政府机构改革及其业务流程的再造以及公务人员官僚化形象的改变都具有十分重要的间接作用。基于公共支出绩效管理本身的复杂性、困难性，公共支出绩效管理的三种价值功能往
往是融合的、交叉式共同发展的。
［参考文献］
［1］詹姆斯·M·布坎南.公共财政［M］.北京：中国财政经济出版社，1991.
［2］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：商务印书馆，2002.
［3］财政部财政科学研究所.美国政府绩效评价体系［M］.北京：经济管理出版社，2004.
［4］王磊. 试探公共产品最优供给规模及效率的模型与方法［J］.经济与管理，2007，（7）.