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摘要：乔治·凯勒所著的《大学战略与规划》一书是高等教育规划领域的经典之作。这部作品提出了“大学战略是高等教育管理革命”的伟大命题，该理论命题蕴含着高校管理文化的两次重大变迁：从“垃圾桶决策”到“战略决策”是大学决策方式的根本转变，从“权威决策”到“参与决策”是大学治理理念的价值诉求。目前我国大学战略面临的诸多困境归根结底是由于大学治理中的文化斗争所导致的。这种文化斗争的冲突集中表现为，政府管控文化、市场调节文化、大学自治文化以及师生参与文化之间的力量失衡。因此，未来大学战略规划需要以正式的制度安排和非正式的契约精神作为文化治理的有效手段，以促进大学的可持续发展。
中图分类号：G640
文献标志码：A文章编号：1009-4474（2016）02-0020-06
关键词：大学战略；大学治理；文化斗争；文化治理；高等教育
Abstract： Academic Strategy written by George Keller becomes a classic in the field of higher education planning. It puts forward a major proposition that university strategy set off a management revolution in higher education. Meanwhile， the theoretical proposition reveals two big transformations of management culture i.e.， the obvious clue is from “trash decisionmaking” to “strategic decisionmaking”， and the hidden one from “authority decisionmaking” to “participatory decisionmaking”. Fundamentally， those difficulties in university strategic management are the result of cultural struggle in university governance. The conflict mainly shows a kind of cultural power imbalance among government controls， market regulation， university autonomy， and teachers and students participation. In the future， formal institution arrangements and informal contract spirit will be considered as an effective means of cultural governance in university strategic planning， promoting the sustainable development of the university.
Key words： university strategy； university governance； cultural struggle； cultural governance；higher education
大学战略规划是世界高等教育发展的基本共识，也成为我国大学面向未来发展的重要管理方式。2015年既是“十二五”规划的收官之年，又是“十三五”规划的谋篇之年。在如此关键的时间节点，如何制定一份科学、合理的大学战略规划成为摆在许多大学面前的现实课题，但诸多利益主体之间的矛盾与冲突使得大学战略陷入重重困境，这些困境归根结底是由于大学治理中的文化斗争所导致的。在大学治理的宏观背景下，如何实现大学战略突围成为当前许多高校面临的最直接的问题，也是最棘手的难题。在这一点上，我们通过重温乔治·凯勒的经典作品可以获得巨大的思想启发。
一、《大学战略与规划》中的管理文化变迁
从背景上分析，大学战略规划的兴起缘于高校传统管理模式的衰落。20世纪70年代后期，美国高等教育由“黄金时代”滑至“生存时期”，这主要是因为它遭到前所未有的生源危机与财政危机，原有的管理模式已经无法推动大学的可持续发展。面对突如其来的教育变革，人们把批判的矛头集中指向高校传统的管理模式，至此“学校管理的自由放任时代结束，学校规划的时代已经到来”〔1〕，一场高等教育管理革命悄然开始。正是在这样的社会背景下，美国著名高等教育规划专家乔治·凯勒（George Keller）所著的《大学战略与规划：美国高等教育管理革命》（Academic Strategy： The Management Revolution in American Higher Education）一书应时而生。该书自1983年首次出版就获得强烈的反响，许多美国大学将战略思维与行动作为一种直面未来发展的集体抉择。别敦荣教授翻译的中文版本在2005年正式出版发行之后，更是引发了我国高教界同仁的高度关注。一方面，这部经典作品契合了我国高等教育发展的时代背景，大众化的到来迫切要求高校由粗放型管理向精细化管理转变，从而大学战略管理开始受到重视。另一方面，无论从内容上揣摩，还是从结构上分析，我们都可以从中深刻感受到高校正经历着管理文化的重大变迁。
从内容上分析，大学战略规划标志着高校新型管理文化的崛起。《大学战略与规划》一书首先从美国高等教育危机发题，引出战略规划对高等教育管理以及大学发展前景的革命性意义，并从“大学领导面临的深切危机”以及“学术旧瓶里的管理新酒”〔1〕正反两个方面论证了积极的战略决策的重要作用，继而通过胡德学院（Hood College）、伦瑟莱多科技术学院（Rensselaer Polytechnic Institute）、贝拉特学院（Barat College）、明尼苏达大学（University of Minnesota）、卡内基—梅隆大学（Carnegie Mellon University）以及哥伦比亚大学（Columbia University）的教育学院等6个典型案例进一步证实大学战略规划的重大价值〔1〕。但当时它们“跌跌撞撞”的探索并没有演化为美国高等院校的普遍行为，主要是受到渐进主义思维以及匮乏的战略理论的钳制〔1〕。鉴于此，乔治·凯勒大胆提出信息、质量以及人员三大规划要素的重要地位，并强调了战略制定需要进一步剖析的六大因素，这就为大学战略规划提供了基本的指导理论与操作方法。更可贵的是，乔治·凯勒在全书的最后还善意地提醒大学领导者，大学战略规划一定要因校而制宜，切莫照搬照抄〔1〕。由此，乔治·凯勒不仅较为完整地绘制了大学战略规划在美国教育史上的发展谱系，也详细阐述了大学战略规划的基本理论与方法，从而新型的战略管理理念与文化开始崛起。 从结构上分析，高校管理理念经历了两次文化变迁。大学战略规划的出现，实现了高等教育管理由“垃圾桶决策”到“战略决策”的革命性转换。这是全书直接而明显的一条叙说线索。它对我国高等教育发展极具启发意义，有助于高校逐步摆脱以往“指令式”、“无目标”、“模糊式”以及“紊乱式”的办学模式〔2〕。应该说，我国部分高校在20世纪八九十年代就开始了大学战略的自主探索。进入21世纪之后，越来越多的高校设立发展规划部门〔3〕，大学战略规划在我国蔚然成风。透过该书的字里行间，我们会发现：大学战略管理的背后还潜藏着另一重理念的转型，即“权威决策”走向“参与决策”。这是高等教育管理领域潜在的一种文化变迁逻辑。正如书中所言：“通过敏锐的分析和参与式讨论，每一个教师和管理人员都能为未来竞争制定富有想象力的学术战略，并随着环境的变化而不断进行调整。通过协同工作、运用新的管理手段和更自觉的战略规划，学者和管理者就能带领学校顺利闯过发展道路上的各种难关。”〔1〕也就是说，仅仅依靠个别决策者来制定与推行大学战略的想法和做法是行不通的，也是极其危险的，因为无论是多么完美无暇的一幅战略图景，也可能会由于缺乏足够的组织基础而面临破产。
如此看来，从“垃圾桶决策”到“战略决策”、从“权威决策”到“参与决策”是高校管理文化的两次重大变迁。两条逻辑线索一明一暗、遥相呼应，共同促成了高等教育管理革命。尤其后一种管理理念的转型更是乔治·凯勒对我国大学战略规划无言的忠告，这契合了当前我国现代大学制度建设的核心要义与大学治理所强调的多元、民主的文化精髓。可以说，大学战略与大学治理相辅相成，两者之间形成了紧密的逻辑链条。大学治理为大学战略制定与实施提供了制度保障和组织基础，反过来，大学战略又可以为推进大学治理提供方向指导与技术支持。由于美国大学的治理结构较为完善，所以它们的大学战略管理带有较强的自主性与共治性特点，这一点对我国大学则具有尤为迫切、特殊而重大的意义。当前我国大学诸多相关主体之间的利益纠葛已经成为制约大学发展战略制定与实施的巨大障碍，这从根本上表征为大学治理的困境。
二、大学战略管理中面临的文化难题
当前我国高等教育整体上处于艰难的转型时期，大学战略管理也随之暴露出许多问题，集中体现为战略管理思维淡薄、战略目标设计趋同、战略实施动力不足、战略组织监控不力等。这些难题无一例外地揭示出大学治理所遭遇的四重文化困境。
（一）强势的“行政管控”文化
从大学与政府的关系看，我国高等教育长期处于计划经济的发展模式，教育逻辑服从政治逻辑。改革开放之后，高等教育体制改革也并未从根本上动摇强势的行政管控文化。尽管《高等教育法》明确规定大学享有独立的法人资格，但具体的法人性质模糊不清，管理者、评价者同构化现象蔓延，从而致使高校的办学自主权严重受限，办学积极性遭到压制。如此一来，大学战略规划难免沦为一纸行政公文乃至空文，战略的实施效果也就可想而知。这就说明，政府的“管控思维”塑造了高校的“懒汉思维”，许多高校都习惯于在政府的襁褓中喃喃自语，听命于政府指令或长官意志〔4〕，这是大学战略管理思维单薄的根源。基于降低行政风险的考虑，许多高校纷纷模仿世界或国内同类优秀院校的大学战略文本，这就是大学战略目标设计趋同的重要原因。如此炮制出的大学战略无非是一些应景之作，难以对学校未来发展起到实质性作用，导致大学战略实施动力不足，这几乎成为公办院校战略规划的通病。对于民办院校而言，它们有着较为强烈的办学愿望，在制定大学战略规划方面也更为务实、用心。近年来，西安欧亚学院制定的质量战略、经营战略以及品牌战略等就是典型的例证。但由于国家在民办高等教育方面的政策仍不明朗，导致民办院校的发展也是步履蹒跚。应该说，高等教育是一种极具创造性的活动，内在蕴含着自由、自治的精神气质，与政府机构管控、服从的处事原则截然不同。这两种组织文化的分歧就成为当前大学战略管理效果堪忧的根源性因素。
（二）缺位的“市场调节”文化
国家行政力量具有绝对的威权，这种绝对权威挤压了市场或社会参与力量在我国大学治理结构中的有效空间。这就导致我国的大学战略规划既不是大学自主意志的产物，也缺乏高等教育市场的声音，更不是多种利益主体沟通协调的结果，只能沦为行政意志的衍生品。如果放眼美国，我们可以发现，“美国高等院校的历史就是一部没有止境的斗争史”〔1〕。他们所谓的“斗争”是大学在满足市场需求与坚守独立精神之间的力量拉扯。就此而言，美国的大学战略往往是依据劳动力市场、院校市场以及生源市场的动态变化而做出的适当调整。也就是说，中美大学治理模式的差异导致大学战略管理取向上的分歧。目前我国许多大学尤其是民办院校逐步启动了高等教育市场化的运作模式，市场力量的介入对大学治理和大学战略都是一种积极的调节机制，因为市场不仅可以适度扭转大学封闭办学的弊端，还可以作为政府权力的一种制衡力量出现。但需要警惕的是，如果我们过分把大学与学生视为卖主与消费者之间的关系，试图将大学与产业之间建立一种无缝对接联系，那么这样的大学战略导向的可能是美国哈瑞·刘易斯所言的“失去灵魂的卓越”〔5〕。当前这种苗头已经非常明显，我们需要审慎处理。
（三）萎靡的“大学自治”文化
从理论上说，政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与以及高校自主办学是大学外部治理理念。实际上，强势的“行政管控”文化与“市场调节”文化的缺位使得高校的自治理想在二者的相互裹挟中变得萎靡不振。出现这种状况的主要原因在于，大学独立法人地位没有真正落实，从而大学的办学自主性与积极性难以激活。在这种现实境遇下，大学战略规划就很难真实反映大学未来的发展前景，更遑论对大学发展的实际指导意义。每一份大学战略规划都应该是基于大学发展的现实状况而制定出的具有差异性、个性化的设计蓝图。如果一所高校不能坚守教育立场、不能守望大学理想、不能捍卫学术价值，也就丧失了其大学灵魂，这样的大学战略规划及其实施效果不免令人怀疑。尽管当前落实高校自主权成为大学治理的共同呼声，但问题在于，大学自主权究竟应该落在谁的手中。如果只是落在行政权力手中，那么自主权的呼吁以及落实不仅不会为大学松绑，反而会为大学行政力量进一步绑架教师寻找到更为合理、合法和正当的理由。这是大学内部治理的难以突破的困境，也是大学战略规划实施举步维艰的根源。可以说，大学自治文化的主要衡量标准是对学术群体的尊重程度，绝非行政权力的无限边界。从权力来源角度分析，大学组织范围内的党政权力来源于学术权力，但现实中却产生党政权力与学术权力奇特的“倒挂现象”。这是因为党政权力具有权力来源的法定性质，拥有强制性威权，处于大学内部权力结构的中心，而学术权力的合法性源于知识的专业性，往往以一种感召力量出现，也就容易沦为权力结构的边缘。如此来说，学术权力的边缘化折射出当前大学自治文化的没落。因此，如何真正落实高校办学自主权，成为高等教育领域亟待解决的重大命题，也是推动大学战略管理的积极策略。 （四）泛滥的“消极参与”文化
从纵向维度来看，学校战略规划的制定与推进必须考虑院系组织的声音、依托基层师生的力量。因为学术组织特性要求大学建立“底部沉重”的治理结构或者说“橄榄型”的治理模型，即院系层面应该成为大学治理的中坚力量。也就是说，大学战略规划需要积极吸纳院系组织与师生群体的建设性意见，一旦基层组织对大学战略抗拒、不配合抑或不理解，就会使大学战略的实施效果大打折扣。不容忽视的是，行政化问题已经成为大学内部治理的顽疾，从而大学战略往往沦为大学决策集团的“独角戏”。尽管有些决策通过召开学术委员会或教职工代表大会征求意见，但往往带有相当程度的程序性或象征性色彩。学生参与学校管理的权利被虚化也是一个不争的事实。长此以往，大学战略的实践基础将遭到破坏或瓦解。
从横向角度看，“块块分割”的管理方式使大学内部各职能部门“各司其职”，这种“准科层”模式适应了大学对分工、效率的诉求，但它也容易带来推诿责任、资源浪费等弊端，这是大学内部人员“消极参与”大学战略的另一重表现。这都衍射出大学战略实施动力不足以及监控不力的问题。由此来说，大学战略规划的关键是，应该使组织内的每一个成员都以某种方式积极思考大学未来的方展方向，并为之积极参与、努力奋斗。
总体而言，政府管控、市场调节以及大学自治三者力量失衡是大学战略管理困境的根源，而师生群体的消级参与则直接导致大学战略管理的困局。无论是大学外部治理中的行政管控，还是内部治理中的行政化难题，都折射出两种大学战略决策模式的价值冲突或文化斗争。行政逻辑主导下的权威决策往往属于线性思维方式，尊崇效率至上的管理原则与等级主义的组织氛围。但大学组织的多样性与复杂性要求大学决策者必须采用非线性的复杂逻辑，以弘扬学术中心的治校方略与民主平等的组织文化。因此，行政逻辑与学术逻辑的分立、线性思维与复杂思维的对垒、权威主义与民主主义的分歧，集中体现了战略规划在大学治理中的文化斗争。
三、我国大学战略突围的文化治理策略
大学战略管理中存在的治理困境是当前我国高等教育改革领域的一大缩影。“头痛医头，脚痛医脚”的策略并不能从根本上疗治我国大学战略的痼疾。不容讳言，大学战略的前提在于大学治理，大学治理的核心在于文化治理，文化治理的精髓在于民主参与。因此，“政府服务”文化、“市场调节”文化、“大学自治”文化以及“师生参与”文化的培育与营造将成为未来大学战略管理的必然趋势。具体而言，只有通过正式的制度安排与非正式的契约精神加以规制或约束，这场文化斗争才有可能平息，我国的大学战略方可突出重围，建设世界一流大学才有希望。
（一）正式的制度安排是大学战略突围的现实路径
在依法治教的背景下，正式的制度安排是大学战略走出治理困境的现实策略。当前，我国致力于推进现代大学治理能力与治理体系的现代化，目的就是希望政府、市场、高校以及师生几者能够各司其职，做到“不缺位”、“不错位”、“不越位”。也就是说，大学战略的制定与实施需要根据高校自身的办学定位不断权衡几者之间的关系，这就需要正式的制度对各自的权力与义务关系做出明确的安排。
从外部治理角度看，政府开始有意识地逐步向高校下放权力，高校也开始与企业或其他社会组织展开更为密切的交流合作，这些都为大学战略规划提供了多元的参与力量，发挥了“智库”的作用。但问题在于，如何从制度设计或法律规制上明确划定大学与外部治理主体的权力边界，使“参与共治”实践成为大学治理的常态？目前我国并没有一套行之有效的权力制衡机制，也没有完善的法律规定与司法解释。
从内部治理角度看，落实办学自主权是大学内部治理的关键所在，党政权力与学术权力的协调是大学内部治理的核心内容，基层治理是大学内部治理的必然趋势，建立健全制度体系是大学内部治理的重要保障。然而，当前大学办学“不自主”、权力“不协调”以及重心“不合理”的问题，全面指向制度“不健全”的现实窘境。然而，大学章程的出现也没有完全触及相关治理主体的权责关系。归根结底，大学的法律地位是模糊不清的，从而难以辨明大学复杂的身份属性，也就难以廓清大学权利能力的内容与范围，进而在处理与其他治理主体的关系问题上无所适从，这从根本上制约着大学战略的制定与实施。这就将教育立法问题凸现出来，即需要通过正式的制度规范确保权力结构的横向制衡以及权力重心的纵向下移〔6〕，进而实现对利益相关者的有序化安排。日前，《教育法律一揽子修正案（草案）》释放出的正是依法治教的积极讯号。
（二）非正式的契约精神是文化治理的根本追求
从相当程度上讲，大学作为独立的法人组织与政府、市场、师生之间都存在一定的民事法律关系，也就是一种非正式的平等契约关系。换言之，社会、政府、高校以及教师之间形成了多重委托——代理关系〔7〕。大学与社会或市场之间本是一种平等的民事关系，这无须赘言。大学与政府之间可以就大学发展战略达成某种契约——即便不如德国、法国签订合同那般正式——也能作为理顺大学与政府关系的一种探索性手段。可以说，大学内部治理效果是衡量大学战略管理的关键指标。高校在建立健全现代大学制度的同时，非正式的制度设计或相互尊重、相互信任的组织文化与价值观念亟待建构。
具体而言，无论是大学战略的制定阶段还是实施阶段，大学领导者都必须能够迈过命令、等级、指示等优越心理门槛，“特别能够容忍争执和冲突，学校主要人员最深沉的感情和最狂热的想法都应当允许表达出来。大学管理者必须就自己的主张征询其他人，让人们进行对比，改变自己的看法，以便能够获得决策所需要的最完整、有效的信息”〔8〕。另外，尽管许多教师都在呼吁参与学校管理或决策的权利，但事实上教师的集体权力在使用中正逐步走向弱化，因为大多数教师很少会持续关注学校或院系组织发展，而是把更多的注意力放在个人的科研成果上，这恰恰是刚性制度的结果与局限。因此，大学组织内外都需要营造民主、平等、自由的组织氛围与主动、参与、合作的文化观念，在这种非正式的心理契约精神的浸染中凝聚大学的发展力量。 如此看来，解决或缓和大学战略管理中文化斗争的有效方法就是将正式的制度安排与非正式的契约精神结合起来，单纯地依靠某种策略都是不足取的。如果集中到一点，我们需要借助哈贝马斯所言的“沟通理性”来实现多元利益主体的“共同治理”，这就是破解大学战略治理难题的逻辑路径。
四、结语
如前所述，乔治·凯勒提出的大学战略规划是高等教育管理领域一场革命。这场革命首先砸碎了“小作坊式”管理模式存在的合法基础，继而隐含地表达出对“权威决策”模式的质疑与反叛，从而拉开了“参与决策”大学战略管理时代的帷幕。这两次“静悄悄”的管理革命对我国高等教育具有非凡的意义，尤其是后者更加契合我国建设现代大学制度的基本精神，也反映出我国大学治理现代化的实践取向。大学战略的前提在于大学治理，就是在大学自治的基础上强调多元主体的参与决策；大学治理的核心在于文化治理，即通过制度文化建设与理念文化培育实现大学战略的科学制定与顺利实施；文化治理的精髓在于民主平等，也就是采用权力的制衡机制与心理的契约精神保障各主体的民主权利。尽管我国大学战略仍存在诸多问题，但我们相信这些问题会逐步得到解决，我国大学也必将迎来一个崭新的时代。
参考文献：
〔1〕乔治·凯勒.大学战略与规划：美国高等教育管理革命〔M〕.别敦荣，主译.青岛：中国海洋大学出版社，2005：2-29，35-49，54-91，98-130，133-156，164-186，189-216，221-228，237-238.
〔2〕别敦荣.高校发展战略规划的理论与实践〔J〕.现代教育管理，2015，（5）：1-2.
〔3〕陈廷柱.我国高校推进战略规划的历史回顾〔J〕.高等教育研究，2007，（1）：59-63.
〔4〕解德渤，赵光锋.地方本科院校转型发展：理念、困境与突围〔J〕.山东高等教育，2015，（4）：15.
〔5〕哈瑞·刘易斯.失去灵魂的卓越：哈佛是如何忘记教育宗旨的〔M〕.侯定凯，等，译.上海：华东师范大学出版社，2012：序.
〔6〕黄志纯，等.地方本科院校内部治理问题与对策研究〔J〕.高校教育管理，2014，（6）：61-64.
〔7〕金家新，张力.论公立高校法人制度的双界性及其契约不完全性〔J〕.清华大学教育研究，2015，（4）：19.
（责任编辑：陈艳艳）
中图分类号：G640
文献标志码：A文章编号：1009-4474（2016）02-0020-06
关键词：大学战略；大学治理；文化斗争；文化治理；高等教育
Abstract： Academic Strategy written by George Keller becomes a classic in the field of higher education planning. It puts forward a major proposition that university strategy set off a management revolution in higher education. Meanwhile， the theoretical proposition reveals two big transformations of management culture i.e.， the obvious clue is from “trash decisionmaking” to “strategic decisionmaking”， and the hidden one from “authority decisionmaking” to “participatory decisionmaking”. Fundamentally， those difficulties in university strategic management are the result of cultural struggle in university governance. The conflict mainly shows a kind of cultural power imbalance among government controls， market regulation， university autonomy， and teachers and students participation. In the future， formal institution arrangements and informal contract spirit will be considered as an effective means of cultural governance in university strategic planning， promoting the sustainable development of the university.
Key words： university strategy； university governance； cultural struggle； cultural governance；higher education
大学战略规划是世界高等教育发展的基本共识，也成为我国大学面向未来发展的重要管理方式。2015年既是“十二五”规划的收官之年，又是“十三五”规划的谋篇之年。在如此关键的时间节点，如何制定一份科学、合理的大学战略规划成为摆在许多大学面前的现实课题，但诸多利益主体之间的矛盾与冲突使得大学战略陷入重重困境，这些困境归根结底是由于大学治理中的文化斗争所导致的。在大学治理的宏观背景下，如何实现大学战略突围成为当前许多高校面临的最直接的问题，也是最棘手的难题。在这一点上，我们通过重温乔治·凯勒的经典作品可以获得巨大的思想启发。
一、《大学战略与规划》中的管理文化变迁
从背景上分析，大学战略规划的兴起缘于高校传统管理模式的衰落。20世纪70年代后期，美国高等教育由“黄金时代”滑至“生存时期”，这主要是因为它遭到前所未有的生源危机与财政危机，原有的管理模式已经无法推动大学的可持续发展。面对突如其来的教育变革，人们把批判的矛头集中指向高校传统的管理模式，至此“学校管理的自由放任时代结束，学校规划的时代已经到来”〔1〕，一场高等教育管理革命悄然开始。正是在这样的社会背景下，美国著名高等教育规划专家乔治·凯勒（George Keller）所著的《大学战略与规划：美国高等教育管理革命》（Academic Strategy： The Management Revolution in American Higher Education）一书应时而生。该书自1983年首次出版就获得强烈的反响，许多美国大学将战略思维与行动作为一种直面未来发展的集体抉择。别敦荣教授翻译的中文版本在2005年正式出版发行之后，更是引发了我国高教界同仁的高度关注。一方面，这部经典作品契合了我国高等教育发展的时代背景，大众化的到来迫切要求高校由粗放型管理向精细化管理转变，从而大学战略管理开始受到重视。另一方面，无论从内容上揣摩，还是从结构上分析，我们都可以从中深刻感受到高校正经历着管理文化的重大变迁。
从内容上分析，大学战略规划标志着高校新型管理文化的崛起。《大学战略与规划》一书首先从美国高等教育危机发题，引出战略规划对高等教育管理以及大学发展前景的革命性意义，并从“大学领导面临的深切危机”以及“学术旧瓶里的管理新酒”〔1〕正反两个方面论证了积极的战略决策的重要作用，继而通过胡德学院（Hood College）、伦瑟莱多科技术学院（Rensselaer Polytechnic Institute）、贝拉特学院（Barat College）、明尼苏达大学（University of Minnesota）、卡内基—梅隆大学（Carnegie Mellon University）以及哥伦比亚大学（Columbia University）的教育学院等6个典型案例进一步证实大学战略规划的重大价值〔1〕。但当时它们“跌跌撞撞”的探索并没有演化为美国高等院校的普遍行为，主要是受到渐进主义思维以及匮乏的战略理论的钳制〔1〕。鉴于此，乔治·凯勒大胆提出信息、质量以及人员三大规划要素的重要地位，并强调了战略制定需要进一步剖析的六大因素，这就为大学战略规划提供了基本的指导理论与操作方法。更可贵的是，乔治·凯勒在全书的最后还善意地提醒大学领导者，大学战略规划一定要因校而制宜，切莫照搬照抄〔1〕。由此，乔治·凯勒不仅较为完整地绘制了大学战略规划在美国教育史上的发展谱系，也详细阐述了大学战略规划的基本理论与方法，从而新型的战略管理理念与文化开始崛起。 从结构上分析，高校管理理念经历了两次文化变迁。大学战略规划的出现，实现了高等教育管理由“垃圾桶决策”到“战略决策”的革命性转换。这是全书直接而明显的一条叙说线索。它对我国高等教育发展极具启发意义，有助于高校逐步摆脱以往“指令式”、“无目标”、“模糊式”以及“紊乱式”的办学模式〔2〕。应该说，我国部分高校在20世纪八九十年代就开始了大学战略的自主探索。进入21世纪之后，越来越多的高校设立发展规划部门〔3〕，大学战略规划在我国蔚然成风。透过该书的字里行间，我们会发现：大学战略管理的背后还潜藏着另一重理念的转型，即“权威决策”走向“参与决策”。这是高等教育管理领域潜在的一种文化变迁逻辑。正如书中所言：“通过敏锐的分析和参与式讨论，每一个教师和管理人员都能为未来竞争制定富有想象力的学术战略，并随着环境的变化而不断进行调整。通过协同工作、运用新的管理手段和更自觉的战略规划，学者和管理者就能带领学校顺利闯过发展道路上的各种难关。”〔1〕也就是说，仅仅依靠个别决策者来制定与推行大学战略的想法和做法是行不通的，也是极其危险的，因为无论是多么完美无暇的一幅战略图景，也可能会由于缺乏足够的组织基础而面临破产。
如此看来，从“垃圾桶决策”到“战略决策”、从“权威决策”到“参与决策”是高校管理文化的两次重大变迁。两条逻辑线索一明一暗、遥相呼应，共同促成了高等教育管理革命。尤其后一种管理理念的转型更是乔治·凯勒对我国大学战略规划无言的忠告，这契合了当前我国现代大学制度建设的核心要义与大学治理所强调的多元、民主的文化精髓。可以说，大学战略与大学治理相辅相成，两者之间形成了紧密的逻辑链条。大学治理为大学战略制定与实施提供了制度保障和组织基础，反过来，大学战略又可以为推进大学治理提供方向指导与技术支持。由于美国大学的治理结构较为完善，所以它们的大学战略管理带有较强的自主性与共治性特点，这一点对我国大学则具有尤为迫切、特殊而重大的意义。当前我国大学诸多相关主体之间的利益纠葛已经成为制约大学发展战略制定与实施的巨大障碍，这从根本上表征为大学治理的困境。
二、大学战略管理中面临的文化难题
当前我国高等教育整体上处于艰难的转型时期，大学战略管理也随之暴露出许多问题，集中体现为战略管理思维淡薄、战略目标设计趋同、战略实施动力不足、战略组织监控不力等。这些难题无一例外地揭示出大学治理所遭遇的四重文化困境。
（一）强势的“行政管控”文化
从大学与政府的关系看，我国高等教育长期处于计划经济的发展模式，教育逻辑服从政治逻辑。改革开放之后，高等教育体制改革也并未从根本上动摇强势的行政管控文化。尽管《高等教育法》明确规定大学享有独立的法人资格，但具体的法人性质模糊不清，管理者、评价者同构化现象蔓延，从而致使高校的办学自主权严重受限，办学积极性遭到压制。如此一来，大学战略规划难免沦为一纸行政公文乃至空文，战略的实施效果也就可想而知。这就说明，政府的“管控思维”塑造了高校的“懒汉思维”，许多高校都习惯于在政府的襁褓中喃喃自语，听命于政府指令或长官意志〔4〕，这是大学战略管理思维单薄的根源。基于降低行政风险的考虑，许多高校纷纷模仿世界或国内同类优秀院校的大学战略文本，这就是大学战略目标设计趋同的重要原因。如此炮制出的大学战略无非是一些应景之作，难以对学校未来发展起到实质性作用，导致大学战略实施动力不足，这几乎成为公办院校战略规划的通病。对于民办院校而言，它们有着较为强烈的办学愿望，在制定大学战略规划方面也更为务实、用心。近年来，西安欧亚学院制定的质量战略、经营战略以及品牌战略等就是典型的例证。但由于国家在民办高等教育方面的政策仍不明朗，导致民办院校的发展也是步履蹒跚。应该说，高等教育是一种极具创造性的活动，内在蕴含着自由、自治的精神气质，与政府机构管控、服从的处事原则截然不同。这两种组织文化的分歧就成为当前大学战略管理效果堪忧的根源性因素。
（二）缺位的“市场调节”文化
国家行政力量具有绝对的威权，这种绝对权威挤压了市场或社会参与力量在我国大学治理结构中的有效空间。这就导致我国的大学战略规划既不是大学自主意志的产物，也缺乏高等教育市场的声音，更不是多种利益主体沟通协调的结果，只能沦为行政意志的衍生品。如果放眼美国，我们可以发现，“美国高等院校的历史就是一部没有止境的斗争史”〔1〕。他们所谓的“斗争”是大学在满足市场需求与坚守独立精神之间的力量拉扯。就此而言，美国的大学战略往往是依据劳动力市场、院校市场以及生源市场的动态变化而做出的适当调整。也就是说，中美大学治理模式的差异导致大学战略管理取向上的分歧。目前我国许多大学尤其是民办院校逐步启动了高等教育市场化的运作模式，市场力量的介入对大学治理和大学战略都是一种积极的调节机制，因为市场不仅可以适度扭转大学封闭办学的弊端，还可以作为政府权力的一种制衡力量出现。但需要警惕的是，如果我们过分把大学与学生视为卖主与消费者之间的关系，试图将大学与产业之间建立一种无缝对接联系，那么这样的大学战略导向的可能是美国哈瑞·刘易斯所言的“失去灵魂的卓越”〔5〕。当前这种苗头已经非常明显，我们需要审慎处理。
（三）萎靡的“大学自治”文化
从理论上说，政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与以及高校自主办学是大学外部治理理念。实际上，强势的“行政管控”文化与“市场调节”文化的缺位使得高校的自治理想在二者的相互裹挟中变得萎靡不振。出现这种状况的主要原因在于，大学独立法人地位没有真正落实，从而大学的办学自主性与积极性难以激活。在这种现实境遇下，大学战略规划就很难真实反映大学未来的发展前景，更遑论对大学发展的实际指导意义。每一份大学战略规划都应该是基于大学发展的现实状况而制定出的具有差异性、个性化的设计蓝图。如果一所高校不能坚守教育立场、不能守望大学理想、不能捍卫学术价值，也就丧失了其大学灵魂，这样的大学战略规划及其实施效果不免令人怀疑。尽管当前落实高校自主权成为大学治理的共同呼声，但问题在于，大学自主权究竟应该落在谁的手中。如果只是落在行政权力手中，那么自主权的呼吁以及落实不仅不会为大学松绑，反而会为大学行政力量进一步绑架教师寻找到更为合理、合法和正当的理由。这是大学内部治理的难以突破的困境，也是大学战略规划实施举步维艰的根源。可以说，大学自治文化的主要衡量标准是对学术群体的尊重程度，绝非行政权力的无限边界。从权力来源角度分析，大学组织范围内的党政权力来源于学术权力，但现实中却产生党政权力与学术权力奇特的“倒挂现象”。这是因为党政权力具有权力来源的法定性质，拥有强制性威权，处于大学内部权力结构的中心，而学术权力的合法性源于知识的专业性，往往以一种感召力量出现，也就容易沦为权力结构的边缘。如此来说，学术权力的边缘化折射出当前大学自治文化的没落。因此，如何真正落实高校办学自主权，成为高等教育领域亟待解决的重大命题，也是推动大学战略管理的积极策略。 （四）泛滥的“消极参与”文化
从纵向维度来看，学校战略规划的制定与推进必须考虑院系组织的声音、依托基层师生的力量。因为学术组织特性要求大学建立“底部沉重”的治理结构或者说“橄榄型”的治理模型，即院系层面应该成为大学治理的中坚力量。也就是说，大学战略规划需要积极吸纳院系组织与师生群体的建设性意见，一旦基层组织对大学战略抗拒、不配合抑或不理解，就会使大学战略的实施效果大打折扣。不容忽视的是，行政化问题已经成为大学内部治理的顽疾，从而大学战略往往沦为大学决策集团的“独角戏”。尽管有些决策通过召开学术委员会或教职工代表大会征求意见，但往往带有相当程度的程序性或象征性色彩。学生参与学校管理的权利被虚化也是一个不争的事实。长此以往，大学战略的实践基础将遭到破坏或瓦解。
从横向角度看，“块块分割”的管理方式使大学内部各职能部门“各司其职”，这种“准科层”模式适应了大学对分工、效率的诉求，但它也容易带来推诿责任、资源浪费等弊端，这是大学内部人员“消极参与”大学战略的另一重表现。这都衍射出大学战略实施动力不足以及监控不力的问题。由此来说，大学战略规划的关键是，应该使组织内的每一个成员都以某种方式积极思考大学未来的方展方向，并为之积极参与、努力奋斗。
总体而言，政府管控、市场调节以及大学自治三者力量失衡是大学战略管理困境的根源，而师生群体的消级参与则直接导致大学战略管理的困局。无论是大学外部治理中的行政管控，还是内部治理中的行政化难题，都折射出两种大学战略决策模式的价值冲突或文化斗争。行政逻辑主导下的权威决策往往属于线性思维方式，尊崇效率至上的管理原则与等级主义的组织氛围。但大学组织的多样性与复杂性要求大学决策者必须采用非线性的复杂逻辑，以弘扬学术中心的治校方略与民主平等的组织文化。因此，行政逻辑与学术逻辑的分立、线性思维与复杂思维的对垒、权威主义与民主主义的分歧，集中体现了战略规划在大学治理中的文化斗争。
三、我国大学战略突围的文化治理策略
大学战略管理中存在的治理困境是当前我国高等教育改革领域的一大缩影。“头痛医头，脚痛医脚”的策略并不能从根本上疗治我国大学战略的痼疾。不容讳言，大学战略的前提在于大学治理，大学治理的核心在于文化治理，文化治理的精髓在于民主参与。因此，“政府服务”文化、“市场调节”文化、“大学自治”文化以及“师生参与”文化的培育与营造将成为未来大学战略管理的必然趋势。具体而言，只有通过正式的制度安排与非正式的契约精神加以规制或约束，这场文化斗争才有可能平息，我国的大学战略方可突出重围，建设世界一流大学才有希望。
（一）正式的制度安排是大学战略突围的现实路径
在依法治教的背景下，正式的制度安排是大学战略走出治理困境的现实策略。当前，我国致力于推进现代大学治理能力与治理体系的现代化，目的就是希望政府、市场、高校以及师生几者能够各司其职，做到“不缺位”、“不错位”、“不越位”。也就是说，大学战略的制定与实施需要根据高校自身的办学定位不断权衡几者之间的关系，这就需要正式的制度对各自的权力与义务关系做出明确的安排。
从外部治理角度看，政府开始有意识地逐步向高校下放权力，高校也开始与企业或其他社会组织展开更为密切的交流合作，这些都为大学战略规划提供了多元的参与力量，发挥了“智库”的作用。但问题在于，如何从制度设计或法律规制上明确划定大学与外部治理主体的权力边界，使“参与共治”实践成为大学治理的常态？目前我国并没有一套行之有效的权力制衡机制，也没有完善的法律规定与司法解释。
从内部治理角度看，落实办学自主权是大学内部治理的关键所在，党政权力与学术权力的协调是大学内部治理的核心内容，基层治理是大学内部治理的必然趋势，建立健全制度体系是大学内部治理的重要保障。然而，当前大学办学“不自主”、权力“不协调”以及重心“不合理”的问题，全面指向制度“不健全”的现实窘境。然而，大学章程的出现也没有完全触及相关治理主体的权责关系。归根结底，大学的法律地位是模糊不清的，从而难以辨明大学复杂的身份属性，也就难以廓清大学权利能力的内容与范围，进而在处理与其他治理主体的关系问题上无所适从，这从根本上制约着大学战略的制定与实施。这就将教育立法问题凸现出来，即需要通过正式的制度规范确保权力结构的横向制衡以及权力重心的纵向下移〔6〕，进而实现对利益相关者的有序化安排。日前，《教育法律一揽子修正案（草案）》释放出的正是依法治教的积极讯号。
（二）非正式的契约精神是文化治理的根本追求
从相当程度上讲，大学作为独立的法人组织与政府、市场、师生之间都存在一定的民事法律关系，也就是一种非正式的平等契约关系。换言之，社会、政府、高校以及教师之间形成了多重委托——代理关系〔7〕。大学与社会或市场之间本是一种平等的民事关系，这无须赘言。大学与政府之间可以就大学发展战略达成某种契约——即便不如德国、法国签订合同那般正式——也能作为理顺大学与政府关系的一种探索性手段。可以说，大学内部治理效果是衡量大学战略管理的关键指标。高校在建立健全现代大学制度的同时，非正式的制度设计或相互尊重、相互信任的组织文化与价值观念亟待建构。
具体而言，无论是大学战略的制定阶段还是实施阶段，大学领导者都必须能够迈过命令、等级、指示等优越心理门槛，“特别能够容忍争执和冲突，学校主要人员最深沉的感情和最狂热的想法都应当允许表达出来。大学管理者必须就自己的主张征询其他人，让人们进行对比，改变自己的看法，以便能够获得决策所需要的最完整、有效的信息”〔8〕。另外，尽管许多教师都在呼吁参与学校管理或决策的权利，但事实上教师的集体权力在使用中正逐步走向弱化，因为大多数教师很少会持续关注学校或院系组织发展，而是把更多的注意力放在个人的科研成果上，这恰恰是刚性制度的结果与局限。因此，大学组织内外都需要营造民主、平等、自由的组织氛围与主动、参与、合作的文化观念，在这种非正式的心理契约精神的浸染中凝聚大学的发展力量。 如此看来，解决或缓和大学战略管理中文化斗争的有效方法就是将正式的制度安排与非正式的契约精神结合起来，单纯地依靠某种策略都是不足取的。如果集中到一点，我们需要借助哈贝马斯所言的“沟通理性”来实现多元利益主体的“共同治理”，这就是破解大学战略治理难题的逻辑路径。
四、结语
如前所述，乔治·凯勒提出的大学战略规划是高等教育管理领域一场革命。这场革命首先砸碎了“小作坊式”管理模式存在的合法基础，继而隐含地表达出对“权威决策”模式的质疑与反叛，从而拉开了“参与决策”大学战略管理时代的帷幕。这两次“静悄悄”的管理革命对我国高等教育具有非凡的意义，尤其是后者更加契合我国建设现代大学制度的基本精神，也反映出我国大学治理现代化的实践取向。大学战略的前提在于大学治理，就是在大学自治的基础上强调多元主体的参与决策；大学治理的核心在于文化治理，即通过制度文化建设与理念文化培育实现大学战略的科学制定与顺利实施；文化治理的精髓在于民主平等，也就是采用权力的制衡机制与心理的契约精神保障各主体的民主权利。尽管我国大学战略仍存在诸多问题，但我们相信这些问题会逐步得到解决，我国大学也必将迎来一个崭新的时代。
参考文献：
〔1〕乔治·凯勒.大学战略与规划：美国高等教育管理革命〔M〕.别敦荣，主译.青岛：中国海洋大学出版社，2005：2-29，35-49，54-91，98-130，133-156，164-186，189-216，221-228，237-238.
〔2〕别敦荣.高校发展战略规划的理论与实践〔J〕.现代教育管理，2015，（5）：1-2.
〔3〕陈廷柱.我国高校推进战略规划的历史回顾〔J〕.高等教育研究，2007，（1）：59-63.
〔4〕解德渤，赵光锋.地方本科院校转型发展：理念、困境与突围〔J〕.山东高等教育，2015，（4）：15.
〔5〕哈瑞·刘易斯.失去灵魂的卓越：哈佛是如何忘记教育宗旨的〔M〕.侯定凯，等，译.上海：华东师范大学出版社，2012：序.
〔6〕黄志纯，等.地方本科院校内部治理问题与对策研究〔J〕.高校教育管理，2014，（6）：61-64.
〔7〕金家新，张力.论公立高校法人制度的双界性及其契约不完全性〔J〕.清华大学教育研究，2015，（4）：19.
（责任编辑：陈艳艳）