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摘 要：水利是农业的命脉，农田水利建设不仅关系到农业的可持续发展和国家粮食安全，而且关系到一个地区经济社会的可持续发展。在特大旱灾面前，薄弱的防灾减灾体系、脆弱的农田水利设施充分暴露出我国农业抗御自然灾害能力低下的现状，加强农田水利建设已到了不得不引起高度重视的时候。
关键词：农村；农田水利；问题；建议
近年来我国频繁发生严重的水旱灾害，特别是特别是近几年我国个别地方出现的特大旱灾，暴露出广大农村农田水利设施十分薄弱的问题。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，着力加快农田水利建设，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，推动水利实现跨越式发展。农田水利建设任重道远，农田水利问题已到了不得不解决的时候，我们要以创先争优的精神推动农田水利发展。
一、加强农田水利建设的紧迫性
水利是农业的命脉，农田水利建设不仅关系到农业的可持续发展和国家粮食安全，而且关系到一个地区经济社会的可持续发展。在特大旱灾面前，薄弱的防灾减灾体系、脆弱的农田水利设施充分暴露出我国农业抗御自然灾害能力低下的现状，加强农田水利建设已到了不得不引起高度重视的时候。各级党委、政府和广大农民要以“等不起、慢不得、坐不住”的紧迫感，切实加强农田水利建设，推动基层水利发展。
1、加强农田水利建设是增强防灾减灾能力的迫切需要。农田水利设施是抵御自然风险、增强防灾减灾能力的硬件基础。我国地理气候条件复杂，是世界上治水任务最艰巨的国家之一。近年来，随着工业化、城镇化发展，我国农田水利发展面临严峻的挑战，洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，干旱灾害仍然是影响城乡人民生产生活的重大隐忧，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。农田水利建设与经济社会发展的要求相比，投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。从近几年的特大旱灾来看，农田水利设施较好的地方，抗灾能力就强；农田水利设施薄弱的地方，抗灾能力就弱。高度重视农田水利建设、提高农业抗御自然灾害的能力，是增强农村农业防灾减灾能力的迫切需要。
2、加强农田水利建设是发展现代农业的迫切需要。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，农田水利设施建设是支撑农村经济发展的硬件基础，也是实现农业可持续发展的基本要素，没有完善的农田水利设施就没有农业的现代化。近年来，我国现代农业在发展过程中，农业科技、农业机械化、农业产业化等方面发展较快，但农田水利建设明显滞后。据有关资料表明，我国农田有效灌溉面积还不到耕地总面积的50%，部分地区农业生产仍处于“靠天吃饭”的被动局面。农业要实现现代化，首先是农田水利要现代化，加强农田水利建设特别是小型农田水利基础设施建设，不断改善水利条件，是促进农业发展、保障粮食安全、发展现代农业的迫切需要。
3、加强农田水利建设是扩大内需的迫切需要。水是生命之源、生产之要、生态之基。农田水利建设涉及农业生产发展、农村防洪安全、农村人畜饮水及生态环境改善等方方面面，是一项重要的基础工程。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，要大兴农田水利建设，加快中小河流治理和小型水库除险加固，加快推进工程性缺水地区重点水源工程建设，继续推进农村饮水安全建设等。很显然，这些基础设施建设的工程量非常浩大，完成这些基础工程建设既能增加资金、建材、劳动力等需求，拉动经济增长，又能改善农业生产条件，增强农业发展的后劲，不论对近期还是远期，都具有重要意义。
二、农田水利建设中存在的主要问题
新中国成立以来，我国农田水利建设取得了十分显著的成就，有力地推动了农业乃至整个经济社会的发展。但我们也要看到，我国大部分大型农田水利设施均修建于20世纪50至70年代。20世纪80年代以来，特别是实行农村税费改革后，由于各方面原因，地方政府和农民这两大“主体”对农田水利建设、维修、管护重视不够、职责不明、投入不足，造成农田水利持续发展缺乏后劲，农业生产主要是“吃老本”。近几年我国个别地方出现的特大旱灾充分暴露出我国农田水利设施薄弱、农田水利建设严重滞后等突出问题。
1、对农田水利建设重视不够。农田水利建设是保障农业生产发展的关键环节，有利于增强农业防灾减灾能力、发展现代农业、改善农业生态环境、降低农业生产成本等，对当代和子孙后代都非常有利。但近年来，各级政府及广大农民群众对农田水利建设重视不够。从宏观层面看，主要原因有两个方面。一方面，在水利建设布局上，国家更重视“大江大河”的治理，各级政府把各种水利建设资源重点投放在大型水利设施建设和城市、工业用水保障上，对农田水利建设重视不够。旱情主要集中在农村，就是因为农村的农田水利设施薄弱，造成各种蓄水设施汛期蓄不住水、枯期又无水可蓄的局面。另一方面，农田水利设施建设属于“公共品”，需要集体投入，但现实情况是原有的“两工”（农村劳动积累工和义务工）体系被取消后没有相应的替代机制，导致农田水利建设公共投入缺失，甚至有些农村原有的沟、塘、渠、堰等因无人管护而荒废。
2、农田水利建设主体缺位。税费改革后，农村原有的水利设施普遍存在老化失修、设备破损、效益衰减严重等突出问题。全国现有部分灌溉设施质量差，配套不全，尤其是末级渠系不配套，据有关资料，我国大型灌区骨干建筑工程的损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%，配套率不足70%。在新建的许多小型农田水利中，存在工程设计标准低、技术落后、服务功能严重退化等问题。这些问题折射出农田水利建设主体缺位的现状。一方面，部分基层政府官员在不科学政绩观的影响下，对农田水利建设不重视，不愿开展人力财力物力投入大而短期效益不明显的农田水利基础设施建设；另一方面，我国的农村义务工和劳动积累工“两工”体系一度维系着农田水利设施修建与维护，“两工”取消后，农民投入产生外部性，若没有合理的报酬，农民不愿投入农田水利设施建设。农田水利建设主体缺位，直接导致农田水利建设陷入困境，现有的农田水利设施无人管护。
3、农田水利建设投入不足。近年来，农田水利建设资源投入力度不够，远远滞后于现实需求。农田水利设施建设的投入主体包括地方政府、金融机构、农民等，地方政府是组织资源的投入者，金融机构是资金资源的投入者，农民是劳动力资源的投入者，在这三个投入主体中，地方政府如前所述，不愿提供花费资金多、短期显性效益不明显的农村基础设施，金融机构或民间资金因农田水利设施建设投资大、风险高、资金回收期长、比较利益低等原因，缺乏投资激励，而农民作为“理性小农”对具有外部性的共用设施，更多的选择是“只用不管”。总体来看，在市场化条件下，这三大投入主体在利益权衡中最容易选择放弃投资农田水利设施建设。
三、加强农田水利建设的几点建议
1、把农田水利建设摆在优先发展的战略位置。农田水利基础设施对于农业抵御自然灾害、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全等方面发挥着重要作用。水利建设能否摆在优先发展领域，农田水利建设能不能成为农村基础设施建设的重点任务，关键要看各级政府对农田水利建设的认识高度、重视程度及投入力度。首先，各级政府要认真总结西南地区特大旱灾的教训，充分认识农田水利建设的重要性和紧迫性，增强忧患意识，树立正确的政绩观，以“创先争优”的精神加强农田水利建设。其次，要紧紧围绕国家加快水利改革和发展的重要机遇，高度重视农田水利发展规划，正确处理好远期和近期、城市与农村、全局与区域的关系，在农田水利建设中加强监管，注重提高农田水利的建设效率和使用效益。再次，要研究人民群众参与治水的政策机制，充分调动社会各界尤其是广大农民群众建设农田水利的积极性，加快建设一批带动力强、覆盖范围广、受益群众多的骨干水源工程，推进“五小水利”建设，推动形成全社会共同关心、支持和参与农田水利建设的强大合力。
2、解决农田水利建设的主体问题。如何建立新的农田水利建设投入机制以保持农田水利建设的持续发展，是当前农村水利工作的难点问题。应根据农田水利工程的功能，明确农田水利建设及管护主体，并督促建设及管护主体各负其责。农田水利工程按功能可以分成公益性工程、经营性工程和生产性工程。首先，公益性工程的建设主体是政府，公益性工程所提供的服务具有公众性和非排他性，其受益者不仅仅是农民和农业，应当由社会公众共同承担，政府是该类工程建设的主体，发挥着行政组织、资金引导、矛盾协调等作用。其次，经营性工程的建设主體是经营者，在市场经济条件下，水利工程供水已被界定为经营性行为，农田水利中属于经营性的工程，应当由经营者负责建设和管理。再次，生产性工程的建设主体是农业生产者，生产性工程与农业生产紧密相连，建设主体应当是直接从事农业生产的农户或其他经济组织，工程建设投入相当于从事农业生产的投入成本。
3、构建多渠道的农田水利建设投入机制。农业基础设施脆弱，主要原因是农田水利建设“欠账”太多。加强农田水利建设需要构建多渠道的投入机制。首先是建立公共财政投入经常性机制。加强农田水利建设，要逐步建立农田水利建设资金稳定增长机制，财政、发改、水利、国土资源等部门要整合资金大力支持农田水利建设；地方政府要承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设投入纳入投资和财政预算。其次是完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。农田水利建设要花费大量人力、物力、财力，这是分散的农户无力担负的，必须依靠集体力量。在农田水利建设中，政府要在规划、宣传发动、资金补助扶持、技术指导服务等方面多做工作，注重引导村集体或农民采用“一事一议”方式搞好农田水利建设，充分调动村集体和农民投入农田水利建设的积极性。再次是引入市场竞争机制和激励机制，营造全社会参与农田水利建设的氛围，广泛吸纳社会资金投入农田水利建设，使农田水利建设、经营、管理更具活力，发挥持久的、最大的效益。
关键词：农村；农田水利；问题；建议
近年来我国频繁发生严重的水旱灾害，特别是特别是近几年我国个别地方出现的特大旱灾，暴露出广大农村农田水利设施十分薄弱的问题。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，着力加快农田水利建设，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，推动水利实现跨越式发展。农田水利建设任重道远，农田水利问题已到了不得不解决的时候，我们要以创先争优的精神推动农田水利发展。
一、加强农田水利建设的紧迫性
水利是农业的命脉，农田水利建设不仅关系到农业的可持续发展和国家粮食安全，而且关系到一个地区经济社会的可持续发展。在特大旱灾面前，薄弱的防灾减灾体系、脆弱的农田水利设施充分暴露出我国农业抗御自然灾害能力低下的现状，加强农田水利建设已到了不得不引起高度重视的时候。各级党委、政府和广大农民要以“等不起、慢不得、坐不住”的紧迫感，切实加强农田水利建设，推动基层水利发展。
1、加强农田水利建设是增强防灾减灾能力的迫切需要。农田水利设施是抵御自然风险、增强防灾减灾能力的硬件基础。我国地理气候条件复杂，是世界上治水任务最艰巨的国家之一。近年来，随着工业化、城镇化发展，我国农田水利发展面临严峻的挑战，洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，干旱灾害仍然是影响城乡人民生产生活的重大隐忧，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。农田水利建设与经济社会发展的要求相比，投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。从近几年的特大旱灾来看，农田水利设施较好的地方，抗灾能力就强；农田水利设施薄弱的地方，抗灾能力就弱。高度重视农田水利建设、提高农业抗御自然灾害的能力，是增强农村农业防灾减灾能力的迫切需要。
2、加强农田水利建设是发展现代农业的迫切需要。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，农田水利设施建设是支撑农村经济发展的硬件基础，也是实现农业可持续发展的基本要素，没有完善的农田水利设施就没有农业的现代化。近年来，我国现代农业在发展过程中，农业科技、农业机械化、农业产业化等方面发展较快，但农田水利建设明显滞后。据有关资料表明，我国农田有效灌溉面积还不到耕地总面积的50%，部分地区农业生产仍处于“靠天吃饭”的被动局面。农业要实现现代化，首先是农田水利要现代化，加强农田水利建设特别是小型农田水利基础设施建设，不断改善水利条件，是促进农业发展、保障粮食安全、发展现代农业的迫切需要。
3、加强农田水利建设是扩大内需的迫切需要。水是生命之源、生产之要、生态之基。农田水利建设涉及农业生产发展、农村防洪安全、农村人畜饮水及生态环境改善等方方面面，是一项重要的基础工程。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，要大兴农田水利建设，加快中小河流治理和小型水库除险加固，加快推进工程性缺水地区重点水源工程建设，继续推进农村饮水安全建设等。很显然，这些基础设施建设的工程量非常浩大，完成这些基础工程建设既能增加资金、建材、劳动力等需求，拉动经济增长，又能改善农业生产条件，增强农业发展的后劲，不论对近期还是远期，都具有重要意义。
二、农田水利建设中存在的主要问题
新中国成立以来，我国农田水利建设取得了十分显著的成就，有力地推动了农业乃至整个经济社会的发展。但我们也要看到，我国大部分大型农田水利设施均修建于20世纪50至70年代。20世纪80年代以来，特别是实行农村税费改革后，由于各方面原因，地方政府和农民这两大“主体”对农田水利建设、维修、管护重视不够、职责不明、投入不足，造成农田水利持续发展缺乏后劲，农业生产主要是“吃老本”。近几年我国个别地方出现的特大旱灾充分暴露出我国农田水利设施薄弱、农田水利建设严重滞后等突出问题。
1、对农田水利建设重视不够。农田水利建设是保障农业生产发展的关键环节，有利于增强农业防灾减灾能力、发展现代农业、改善农业生态环境、降低农业生产成本等，对当代和子孙后代都非常有利。但近年来，各级政府及广大农民群众对农田水利建设重视不够。从宏观层面看，主要原因有两个方面。一方面，在水利建设布局上，国家更重视“大江大河”的治理，各级政府把各种水利建设资源重点投放在大型水利设施建设和城市、工业用水保障上，对农田水利建设重视不够。旱情主要集中在农村，就是因为农村的农田水利设施薄弱，造成各种蓄水设施汛期蓄不住水、枯期又无水可蓄的局面。另一方面，农田水利设施建设属于“公共品”，需要集体投入，但现实情况是原有的“两工”（农村劳动积累工和义务工）体系被取消后没有相应的替代机制，导致农田水利建设公共投入缺失，甚至有些农村原有的沟、塘、渠、堰等因无人管护而荒废。
2、农田水利建设主体缺位。税费改革后，农村原有的水利设施普遍存在老化失修、设备破损、效益衰减严重等突出问题。全国现有部分灌溉设施质量差，配套不全，尤其是末级渠系不配套，据有关资料，我国大型灌区骨干建筑工程的损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%，配套率不足70%。在新建的许多小型农田水利中，存在工程设计标准低、技术落后、服务功能严重退化等问题。这些问题折射出农田水利建设主体缺位的现状。一方面，部分基层政府官员在不科学政绩观的影响下，对农田水利建设不重视，不愿开展人力财力物力投入大而短期效益不明显的农田水利基础设施建设；另一方面，我国的农村义务工和劳动积累工“两工”体系一度维系着农田水利设施修建与维护，“两工”取消后，农民投入产生外部性，若没有合理的报酬，农民不愿投入农田水利设施建设。农田水利建设主体缺位，直接导致农田水利建设陷入困境，现有的农田水利设施无人管护。
3、农田水利建设投入不足。近年来，农田水利建设资源投入力度不够，远远滞后于现实需求。农田水利设施建设的投入主体包括地方政府、金融机构、农民等，地方政府是组织资源的投入者，金融机构是资金资源的投入者，农民是劳动力资源的投入者，在这三个投入主体中，地方政府如前所述，不愿提供花费资金多、短期显性效益不明显的农村基础设施，金融机构或民间资金因农田水利设施建设投资大、风险高、资金回收期长、比较利益低等原因，缺乏投资激励，而农民作为“理性小农”对具有外部性的共用设施，更多的选择是“只用不管”。总体来看，在市场化条件下，这三大投入主体在利益权衡中最容易选择放弃投资农田水利设施建设。
三、加强农田水利建设的几点建议
1、把农田水利建设摆在优先发展的战略位置。农田水利基础设施对于农业抵御自然灾害、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全等方面发挥着重要作用。水利建设能否摆在优先发展领域，农田水利建设能不能成为农村基础设施建设的重点任务，关键要看各级政府对农田水利建设的认识高度、重视程度及投入力度。首先，各级政府要认真总结西南地区特大旱灾的教训，充分认识农田水利建设的重要性和紧迫性，增强忧患意识，树立正确的政绩观，以“创先争优”的精神加强农田水利建设。其次，要紧紧围绕国家加快水利改革和发展的重要机遇，高度重视农田水利发展规划，正确处理好远期和近期、城市与农村、全局与区域的关系，在农田水利建设中加强监管，注重提高农田水利的建设效率和使用效益。再次，要研究人民群众参与治水的政策机制，充分调动社会各界尤其是广大农民群众建设农田水利的积极性，加快建设一批带动力强、覆盖范围广、受益群众多的骨干水源工程，推进“五小水利”建设，推动形成全社会共同关心、支持和参与农田水利建设的强大合力。
2、解决农田水利建设的主体问题。如何建立新的农田水利建设投入机制以保持农田水利建设的持续发展，是当前农村水利工作的难点问题。应根据农田水利工程的功能，明确农田水利建设及管护主体，并督促建设及管护主体各负其责。农田水利工程按功能可以分成公益性工程、经营性工程和生产性工程。首先，公益性工程的建设主体是政府，公益性工程所提供的服务具有公众性和非排他性，其受益者不仅仅是农民和农业，应当由社会公众共同承担，政府是该类工程建设的主体，发挥着行政组织、资金引导、矛盾协调等作用。其次，经营性工程的建设主體是经营者，在市场经济条件下，水利工程供水已被界定为经营性行为，农田水利中属于经营性的工程，应当由经营者负责建设和管理。再次，生产性工程的建设主体是农业生产者，生产性工程与农业生产紧密相连，建设主体应当是直接从事农业生产的农户或其他经济组织，工程建设投入相当于从事农业生产的投入成本。
3、构建多渠道的农田水利建设投入机制。农业基础设施脆弱，主要原因是农田水利建设“欠账”太多。加强农田水利建设需要构建多渠道的投入机制。首先是建立公共财政投入经常性机制。加强农田水利建设，要逐步建立农田水利建设资金稳定增长机制，财政、发改、水利、国土资源等部门要整合资金大力支持农田水利建设；地方政府要承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设投入纳入投资和财政预算。其次是完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。农田水利建设要花费大量人力、物力、财力，这是分散的农户无力担负的，必须依靠集体力量。在农田水利建设中，政府要在规划、宣传发动、资金补助扶持、技术指导服务等方面多做工作，注重引导村集体或农民采用“一事一议”方式搞好农田水利建设，充分调动村集体和农民投入农田水利建设的积极性。再次是引入市场竞争机制和激励机制，营造全社会参与农田水利建设的氛围，广泛吸纳社会资金投入农田水利建设，使农田水利建设、经营、管理更具活力，发挥持久的、最大的效益。