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【摘要】：在精准扶贫背景下，保障性住房是政府解决广大中低收入群体居住问题的重大举措，也是我国一项重大的民生工程，但保障性住房在建设中却出现了一些问题，如：建设资金筹集难度大；建设用地供给情况复杂；保障性住房运行管理机制还不完善；住房建设量和需求量不匹配。针对这些问题，提出的解决策略有：中央和地方应继续加大财政支持力度，多渠道筹集保障性住房建设资金，提高社会资金参与积极性；应尽快完善土地出让净收益核定的相关制度，简化成本预算；尽快明确保障性住房后续运营管理的相关制度和政策；加强对保障性住房的申请、销售、分配等环节的监管，坚持保障“精准扶贫”对象的住房需求。
【关键词】： 精准扶贫；保障性住房；解决策略
一、引 言
改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，以及2013年提出的“精准扶贫”，且扶贫工作的顺利开展，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，使数亿中国人甩掉了贫困的帽子，走上了小康社会，扶贫工作也取得了举世瞩目的成就。但是，由于我国长期以来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题也较为突出，贫困地区发展滞后问题没有根本改变，因此，中国的扶贫仍然面临艰巨的任务。
党和国家为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标。中共中央制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》，并提出到2020 年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是：“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，简称“两不愁、三保障”。其中“不愁吃、不愁穿和保障其义务教育和基本医疗”的相关制度体系已经基本完善，已落实农村低保、农村养老金发放、农村免费义务教育和农村合作医疗等制度和措施，取得了较好成效。然而“保障其住房”则成为农村扶贫工作的重点和难点，成为农村实现全面小康的拦路虎和硬骨头。因此，加强农村保障性住房的建设，必将成为实现“精准扶贫”的重要环节，成为促进农村长期、全面、可持续脱贫的重要保障。
二、文献综述
国外对于保障性住房建设的研究，都远早于我国。从政策专注度看，美国于1993年开始使用联邦资金建设廉价住房，标志着美国公共住房计划的启动。从政策覆盖面看，新加坡有87.6%的居民享受这政策，中国香港约50%的市民享受到保障性住房。从供应机制看，韩国将保障性住房供给对象划分为10个级别、5种类型，建立多元化供给体系，并严格限制家庭拥有套数。从保障幅度及形势看，美国以住房支出不超过居民家庭收入的30%作为核心思想，超出部分由政府通过租房券形式予以补贴。从管理制度及配套政策看，英国为防止人为占有多套房源进而高价出租，对出租房屋实行高额征税；日本在保障性住房建设方面注重调动各界力量，强化公众参与修建保障性住房。
国内对于保障性住房的研究，多集中在2004年以后。在保障性住房建设的意义和必要性方面，有观点认为解决低收入群体住房问题不能单靠市场化，也要靠政府的住房保障，住房保障制度落实好，有利于人民群众住房条件的改善和社会的稳定。在用地储备及供应上，有学者认为保障性住房用地供应需要进一步优化城市区位规划，建立动态供应机制，并试图从规划、融资、监控、参与、法规等多个方面完善保障性住房土地储备机制。在定价和居民支付能力测度上，有学者利用城市数据建立了VAR模型，并对城市居民动态购买力进行测算，从价格主体、内容、形式、要素等方面定性分析了保障性住房定价机制。在补贴方式和方法上，有研究定性描述了政府梯度补贴模型的构建思路，认为我国现阶段保障性住房供给不足，应当采取以供给方补贴为主的保障政策[1]。
三、郧阳区保障性住房建设的现状
从2013年党中央提出“精准扶贫”理念开始，十堰市郧阳区就积极响应党的扶贫政策，大力开展扶贫工作。现阶段，郧阳区已成为十堰市“精准扶贫”的示范点和秦巴山片区扶贫开发的攻坚之地。从2014年截止到2015年中旬，郧阳区发放各类涉农补贴6386万元，实施“认人认亲、扶智扶贫”精准扶贫工程，减少贫困人口1.8万人[2]。
2016年，郧阳区充分尊重搬迁群众意愿，摸清易地扶贫搬迁对象基本情况，按照安置点向中心村、集镇、旅游区、产业园区、城区 “五靠近”原则，紧盯7232户易地扶贫搬迁建房、2000户入住目标，启动安置点规划、选址及建设工作，到年末郧阳区共安置易地扶贫搬迁户2862户9621人，其中建设集中安置点72个，村内集中安置1222户4026人、幸福院安置323户346人；进城及购房安置1317户5249人，目前已全部搬迁入住。
2017年，湖北省下达十堰市郧阳区任务为25412人，目前启动建房11364户32446人，目前已搬迁入住830户2554人，房建主体完成4031户12368人。
2018年，计划将有292个工地同时开建1149625平方米的扶贫房，新房建好后将有4.6万名贫困村民搬进新居。
四、郧阳区保障性住房建设中存在的问题
目前，郧阳区正在加紧建设精准扶贫保障房，且规模日益宏大，扶贫对象安置的需求也越来越多，保障性住房建设的问题也日益突出。
一是建设资金出现缺口，资金筹集难度大。虽然中央政府和十堰市政府对郧阳区保障性住房建设的资金投入力度较大，但随着“精准扶贫”工作的深入开展，山区村民易地搬迁越来越多，而为了保障扶贫对象的住房要求，保障性住房建設规模也越来越大。面对迅速增大的住房规模，又由于保障性住房投资较大，投资回收期较长，且不确定因素较多，因此社会资金参与的动力不足，就加大了政府财政资金投入的压力，而建设资金投入跟不上，就会出现资金空缺。 二是建设用地供给问题。除建设资金筹集较难以外，土地供给的持续性也是影响保障性住房开工和建设的一个主要因素。郧阳区精准扶贫易地搬迁住房多建于郊区，虽然郊区地价比城区便宜，但是保障性住房周边也需要建设基本的生活配套设施，如居民活动区、生活区、学校、医院等，而这些配套设施建设也需要占用土地，故使郧阳区土地供给紧张。
三是保障性住房运行管理机制还不完善。随着大量保障性住房投入使用，管理任务和工作难度日益加剧，而且管理费用也出现上升趋势。但目前政府尚未对保障性住房的后续运行管理的体制给出明确的指导意见，对于可能出现的运行管理资金缺口，也沒有提出明确的处理办法。另外，郧阳区地方政府对保障性住房的退出没有一个准确的机制。
四是保障性住房建设量和需求量之间的不匹配。目前，我国保障性住房建设任务是由中央下任务给省市，再层层向下分解下达。这种方式就容易造成建设任务与具体需求之间的不匹配，会出现大量保障性住房建成后出现空置现象。郧阳区保障性住房入住率约为30%，且大多属于精准扶贫户入住，而剩下的滞销房屋，则因为按规定符合申购条件的低收入家庭缺乏购买能力而买不起，有能力购买的人又不属于保障对象，这就出现了较低的入住率。
五、推进郧阳区保障性住房建设发展的策略
一是中央和地方应继续加大财政支持力度，多渠道筹集保障性住房建设资金，提高社会资金参与积极性。精准扶贫工作实施以来的这几年，也是保障性住房建设规模最大、最集中的几年，对建设资金的需求量也较大，这就需要中央和地方财政继续加大投资力度，保证建设资金落实到位。针对郧阳区特别贫穷的乡村地区，也需要地方政府加大补助力度，在易地扶贫搬迁建设中，加大建设资金投入，积极吸引社会资金参与保障性住房的建设。
二是应尽快完善土地出让净收益核定的相关制度，简化成本预算。建议郧阳区政府在建设保障性住房前，尽量缩短土地出让净收益核算周期，简化成本预算和扣除方法。其次，政府应本着合理布局、方便群众的原则，配置一些交通方便的地段进行保障性住房建设，使精准扶贫户的住房和生活质量得以改善。
三是尽快明确保障性住房后续运营管理的相关制度和政策。保障性住房能否取得预期效果，关键在于能否形成公开、公正、透明、可持续的住房保障的相关制度和政策。建议严格执行申请、审核和退出制度，实行对精准扶贫户的动态管理，接受社会和群众的广泛监督，合理制定明确的退出机制，还有就是积极探索建立政府监管、市场化运作的保障性住房运行管理模式。
四是加强对保障性住房的申请、销售、分配等环节的监管，坚持保障“精准扶贫”对象的住房需求。现阶段仍应严格坚持以精准扶贫户为保障性住房的主要供应对象，保障性住房建设的面积标准也应依据国务院[2007]24号文件要求，不能面积越建越大，申购对象范围越来越宽，应严格按照市场要求建设住房。加强对保障性住房的申请和分配等环节的监管，为防止出现大量建设后的空置住房，郧阳区相关部门应事先做好精准扶贫户的入住调查情况和登记工作，避免建设的盲目性，保证需要住房的贫困户有房住。
六、小结
随着郧阳区精准扶贫工作的顺利进行，越来越多的精准扶贫户通过易地搬迁扶贫的方式逐渐摆脱贫困，跟上现代化建设的步伐，融入全面小康社会新时代。而积极推进郧阳区保障性住房建设的顺利发展，则最大程度的满足了精准扶贫户的住房需求，完成了一部分扶贫攻坚工作，缩小了贫富差距，也改善了贫困人民的生活质量，而且还最大限度的发挥了保障性住房的作用，助推了我国保障性住房的建设发展，也逐渐完善了保障性住房的运行和管理。
注释：
[1]张远索. 保障性住房市场板块设计与动态管理研究[M].北京：中国农业出版社，2016（5）：9—10.
[2]郧阳区人民政府. 2015年政府工作报告. http：//www.hbyx.gov.cn/images/logo.png.
参考文献：
[1]张远索，保障性住房市场板块设计与动态管理研究[M]，北京：中国农业出版社，2016
[2]丁燕、张协奎，我国住房保障制度的研究综述[J]，改革与战略，2010
[3]曹伊清，保障性住房的后续管理问题及其解决途径[J]，城市问题，2013
【关键词】： 精准扶贫；保障性住房；解决策略
一、引 言
改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，以及2013年提出的“精准扶贫”，且扶贫工作的顺利开展，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，使数亿中国人甩掉了贫困的帽子，走上了小康社会，扶贫工作也取得了举世瞩目的成就。但是，由于我国长期以来贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题也较为突出，贫困地区发展滞后问题没有根本改变，因此，中国的扶贫仍然面临艰巨的任务。
党和国家为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标。中共中央制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》，并提出到2020 年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是：“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，简称“两不愁、三保障”。其中“不愁吃、不愁穿和保障其义务教育和基本医疗”的相关制度体系已经基本完善，已落实农村低保、农村养老金发放、农村免费义务教育和农村合作医疗等制度和措施，取得了较好成效。然而“保障其住房”则成为农村扶贫工作的重点和难点，成为农村实现全面小康的拦路虎和硬骨头。因此，加强农村保障性住房的建设，必将成为实现“精准扶贫”的重要环节，成为促进农村长期、全面、可持续脱贫的重要保障。
二、文献综述
国外对于保障性住房建设的研究，都远早于我国。从政策专注度看，美国于1993年开始使用联邦资金建设廉价住房，标志着美国公共住房计划的启动。从政策覆盖面看，新加坡有87.6%的居民享受这政策，中国香港约50%的市民享受到保障性住房。从供应机制看，韩国将保障性住房供给对象划分为10个级别、5种类型，建立多元化供给体系，并严格限制家庭拥有套数。从保障幅度及形势看，美国以住房支出不超过居民家庭收入的30%作为核心思想，超出部分由政府通过租房券形式予以补贴。从管理制度及配套政策看，英国为防止人为占有多套房源进而高价出租，对出租房屋实行高额征税；日本在保障性住房建设方面注重调动各界力量，强化公众参与修建保障性住房。
国内对于保障性住房的研究，多集中在2004年以后。在保障性住房建设的意义和必要性方面，有观点认为解决低收入群体住房问题不能单靠市场化，也要靠政府的住房保障，住房保障制度落实好，有利于人民群众住房条件的改善和社会的稳定。在用地储备及供应上，有学者认为保障性住房用地供应需要进一步优化城市区位规划，建立动态供应机制，并试图从规划、融资、监控、参与、法规等多个方面完善保障性住房土地储备机制。在定价和居民支付能力测度上，有学者利用城市数据建立了VAR模型，并对城市居民动态购买力进行测算，从价格主体、内容、形式、要素等方面定性分析了保障性住房定价机制。在补贴方式和方法上，有研究定性描述了政府梯度补贴模型的构建思路，认为我国现阶段保障性住房供给不足，应当采取以供给方补贴为主的保障政策[1]。
三、郧阳区保障性住房建设的现状
从2013年党中央提出“精准扶贫”理念开始，十堰市郧阳区就积极响应党的扶贫政策，大力开展扶贫工作。现阶段，郧阳区已成为十堰市“精准扶贫”的示范点和秦巴山片区扶贫开发的攻坚之地。从2014年截止到2015年中旬，郧阳区发放各类涉农补贴6386万元，实施“认人认亲、扶智扶贫”精准扶贫工程，减少贫困人口1.8万人[2]。
2016年，郧阳区充分尊重搬迁群众意愿，摸清易地扶贫搬迁对象基本情况，按照安置点向中心村、集镇、旅游区、产业园区、城区 “五靠近”原则，紧盯7232户易地扶贫搬迁建房、2000户入住目标，启动安置点规划、选址及建设工作，到年末郧阳区共安置易地扶贫搬迁户2862户9621人，其中建设集中安置点72个，村内集中安置1222户4026人、幸福院安置323户346人；进城及购房安置1317户5249人，目前已全部搬迁入住。
2017年，湖北省下达十堰市郧阳区任务为25412人，目前启动建房11364户32446人，目前已搬迁入住830户2554人，房建主体完成4031户12368人。
2018年，计划将有292个工地同时开建1149625平方米的扶贫房，新房建好后将有4.6万名贫困村民搬进新居。
四、郧阳区保障性住房建设中存在的问题
目前，郧阳区正在加紧建设精准扶贫保障房，且规模日益宏大，扶贫对象安置的需求也越来越多，保障性住房建设的问题也日益突出。
一是建设资金出现缺口，资金筹集难度大。虽然中央政府和十堰市政府对郧阳区保障性住房建设的资金投入力度较大，但随着“精准扶贫”工作的深入开展，山区村民易地搬迁越来越多，而为了保障扶贫对象的住房要求，保障性住房建設规模也越来越大。面对迅速增大的住房规模，又由于保障性住房投资较大，投资回收期较长，且不确定因素较多，因此社会资金参与的动力不足，就加大了政府财政资金投入的压力，而建设资金投入跟不上，就会出现资金空缺。 二是建设用地供给问题。除建设资金筹集较难以外，土地供给的持续性也是影响保障性住房开工和建设的一个主要因素。郧阳区精准扶贫易地搬迁住房多建于郊区，虽然郊区地价比城区便宜，但是保障性住房周边也需要建设基本的生活配套设施，如居民活动区、生活区、学校、医院等，而这些配套设施建设也需要占用土地，故使郧阳区土地供给紧张。
三是保障性住房运行管理机制还不完善。随着大量保障性住房投入使用，管理任务和工作难度日益加剧，而且管理费用也出现上升趋势。但目前政府尚未对保障性住房的后续运行管理的体制给出明确的指导意见，对于可能出现的运行管理资金缺口，也沒有提出明确的处理办法。另外，郧阳区地方政府对保障性住房的退出没有一个准确的机制。
四是保障性住房建设量和需求量之间的不匹配。目前，我国保障性住房建设任务是由中央下任务给省市，再层层向下分解下达。这种方式就容易造成建设任务与具体需求之间的不匹配，会出现大量保障性住房建成后出现空置现象。郧阳区保障性住房入住率约为30%，且大多属于精准扶贫户入住，而剩下的滞销房屋，则因为按规定符合申购条件的低收入家庭缺乏购买能力而买不起，有能力购买的人又不属于保障对象，这就出现了较低的入住率。
五、推进郧阳区保障性住房建设发展的策略
一是中央和地方应继续加大财政支持力度，多渠道筹集保障性住房建设资金，提高社会资金参与积极性。精准扶贫工作实施以来的这几年，也是保障性住房建设规模最大、最集中的几年，对建设资金的需求量也较大，这就需要中央和地方财政继续加大投资力度，保证建设资金落实到位。针对郧阳区特别贫穷的乡村地区，也需要地方政府加大补助力度，在易地扶贫搬迁建设中，加大建设资金投入，积极吸引社会资金参与保障性住房的建设。
二是应尽快完善土地出让净收益核定的相关制度，简化成本预算。建议郧阳区政府在建设保障性住房前，尽量缩短土地出让净收益核算周期，简化成本预算和扣除方法。其次，政府应本着合理布局、方便群众的原则，配置一些交通方便的地段进行保障性住房建设，使精准扶贫户的住房和生活质量得以改善。
三是尽快明确保障性住房后续运营管理的相关制度和政策。保障性住房能否取得预期效果，关键在于能否形成公开、公正、透明、可持续的住房保障的相关制度和政策。建议严格执行申请、审核和退出制度，实行对精准扶贫户的动态管理，接受社会和群众的广泛监督，合理制定明确的退出机制，还有就是积极探索建立政府监管、市场化运作的保障性住房运行管理模式。
四是加强对保障性住房的申请、销售、分配等环节的监管，坚持保障“精准扶贫”对象的住房需求。现阶段仍应严格坚持以精准扶贫户为保障性住房的主要供应对象，保障性住房建设的面积标准也应依据国务院[2007]24号文件要求，不能面积越建越大，申购对象范围越来越宽，应严格按照市场要求建设住房。加强对保障性住房的申请和分配等环节的监管，为防止出现大量建设后的空置住房，郧阳区相关部门应事先做好精准扶贫户的入住调查情况和登记工作，避免建设的盲目性，保证需要住房的贫困户有房住。
六、小结
随着郧阳区精准扶贫工作的顺利进行，越来越多的精准扶贫户通过易地搬迁扶贫的方式逐渐摆脱贫困，跟上现代化建设的步伐，融入全面小康社会新时代。而积极推进郧阳区保障性住房建设的顺利发展，则最大程度的满足了精准扶贫户的住房需求，完成了一部分扶贫攻坚工作，缩小了贫富差距，也改善了贫困人民的生活质量，而且还最大限度的发挥了保障性住房的作用，助推了我国保障性住房的建设发展，也逐渐完善了保障性住房的运行和管理。
注释：
[1]张远索. 保障性住房市场板块设计与动态管理研究[M].北京：中国农业出版社，2016（5）：9—10.
[2]郧阳区人民政府. 2015年政府工作报告. http：//www.hbyx.gov.cn/images/logo.png.
参考文献：
[1]张远索，保障性住房市场板块设计与动态管理研究[M]，北京：中国农业出版社，2016
[2]丁燕、张协奎，我国住房保障制度的研究综述[J]，改革与战略，2010
[3]曹伊清，保障性住房的后续管理问题及其解决途径[J]，城市问题，2013