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[摘要] 农村城市化作为实现城乡经济社会统筹协调发展、全面建设小康社会奋斗目标的重要途径，在这个过程中存在着诸多不稳定因素。如何在此过程中兼顾农民的利益，对于增强群众对公共权威机构的信任、扩大国家政权的合法性基础乃至维持社会的稳定，起着至关重要的作用。
[关键词] 农村城市化； 党群关系； 社会稳定
[中图分类号] F291 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）15-0039-02
党的十六大明确提出了新世纪的头20年全面建设小康社会的奋斗目标。要实现这个目标，必须有发达的农村作支撑。而农村地区的城镇化与现代化建设，可以说是实现城乡经济社会统筹协调发展、完成从总体小康到全面小康的历史性跨越的重要途径。近些年来，在一些大城市近郊区和城乡结合部地区，由于加速推进农村城市化进程，城市的地域范围日益向外扩张。在城市向外扩张的过程中，如果不能很好地处理农民的利益问题，极容易引发党群、干群矛盾，由以前的鱼水关系向油水关系乃至水火关系演变，从而导致农村地区的不稳定因素增多。要说明的一点是，这里所讲的农村地区是指正在进行城市化过程的“都市里的乡村”地区，与进行纯农业生产的农村地区所指不同。
一、农村不稳定因素的主要表现
在当前农村城市化进程中，影响农村地区稳定的因素主要表现在以下几个方面：一是重点工程建设和绿化建设的征占地、房屋拆迁补偿以及农民转居(即转为城市居民，农民身份发生变化)、转工安置、自谋职业的补偿标准问题；二是农村劳动力的就业和社会保障问题；三是村级管理体制如集体经济产权制度和行政管理存在问题。
二、导致农村地区不稳定的原因分析
综合起来看，导致农村城市化进程中不稳定系数增加的原因主要有以下几个方面：
(1)某些基本政策不到位，缺乏连续性、稳定性，使农民的切身利益受损。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的初步建立，一些改革措施的出台也波及到工农关系、城乡关系，导致了一些新矛盾的产生。比如，在一些重点基础工程建设和绿化建设中，由于道路施工和绿化，不可避免地需征用或占用大量耕地，拆迁部分房屋。按照国家的政策规定，应给予及时的补偿和拆迁等方面的安排，过去一般由国家和地方财政支付这笔费用。但是，如果前后补偿标准和政策不统一，补偿相差过大或长期得不到落实，相关的配套政策如房屋产权、就业、子女教育、社会保险待遇等也不完善，极容易引起人们的心理失衡，导致过激行为或群体性上访行为的增多。
(2)计划经济体制下的城乡二元经济社会结构给农民进城就业、享受社会保障等福利待遇设置了“门槛”，加上现行的产业结构调整对农村劳动力就业不利，农民怨言较多。中国改革与发展的过程，就是实现现代化的过程；而国家的现代化离不开农村的现代化，农村的现代化离不开农业的现代化和农村的城市化。从根本上说，农业的现代化和农村的城市化进程受两个基本矛盾的制约，一是劳动力素质低下与市场经济要求和结构调整之间的矛盾，二是城乡分割对立的二元体制矛盾。农村城市化的主要目的，在于通过农村城市化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步在某些地区率先基本实现现代化。应该说，中央政府推进农村城市化的政策目标是好的，有利于农业和农村经济的可持续发展。但是，由于缺乏一套完整的、与其政策目标相配套的政策和制度安排，加之在政策执行过程中农民的利益没有得到很好地保护，因此，农村城市化的进程受到了一定程度的阻碍。一旦与农民切身利益密切相关的某些问题处理不好，极易诱发群众上访。
50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制，最终形成了城乡分割对立的二元体制。它主要表现为14种具体的制度，如户籍制度、城市居民就业计划安排制度、城市居民社会福利保障制度等。客观地说，这种体制在动员、组织、集聚巨额资金以保证现代化的起步和发展，提高中国现代化的整体水平以及将农村的人才和资源通过一定渠道转移到城市和工业等方面，发挥了巨大的作用。但是，二元经济社会结构导致城乡社会保障、福利待遇差距十分悬殊，绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，只能享有附着在土地上的生存和就业保障，城镇居民享有的就业、医疗、住房、失业、退休金等福利措施农民均无权享受，而且农民不得随意流动。在就业和社会保障等问题上设置“门槛”是一种典型的政府行为，“门槛”的设置，阻断了城乡互动关系，极大地损害了农民的利益，只会进一步激化城乡矛盾。城市化的本质是农业剩余劳动力向城市的转移。显然，靠国家的政策约束来维系劳动力就业市场和社会保障体系的分割是十分困难的。事实上，我们现有的城市在很大程度上是靠对广大农民的长期剥夺形成的，因此，应当保护而不是继续侵犯农民这个弱势集团的利益。
(3)集体资产产权不明晰，农村基层政权组织的职能转化相对滞后，权威基础弱化。乡村集体资产产权的模糊性和社会保障体系的缺乏，在很大程度上阻碍了农民转居、进城。研究表明：当经济不发达、土地还是农民的基本谋生手段时，农民不愿意轻易放弃土地；当经济发达、土地资源的有限性展示其迅速增值的前景时，农民也不愿意轻易放弃土地。目前，城市化进程中的乡村两级集体资产处置就面临这个难题。城市的向外扩张，农村大量土地被征用或出租，乡村集体资产急剧增加。但在城市化以前，并没有明确农民在集体资产中所占份额，或是明确其所有权和收益权，而是实行“归大堆”的集体经济，农民与集体资产之间长期存在着“谁都有谁都没有”的产权关系不清问题，导致农民外出就业或转居、转工就有可能丧失已有的集体福利和对集体财产的一切权利。因此，农民迫切要求“分清家底”，即对集体资产进行处置。这也是适应农村城市化和市场经济发展要求，在陆续撤销乡、村行政建制时亟待解决的问题。在进行集体资产产权制度创新和经营体制改革时，由于有的乡村干部不能很好地平衡各方面的利益，出台有关措施时存在不同人群之间股权分配或现金分配不平等，或是存在财务管理不规范的现象，如账目不清、财务手续不健全等，个别村干部工作作风不扎实，工作方法简单粗暴，在有关政策的宣传与沟通方面不到位，有的乡政府或村委会甚至拒绝执行中央制定的土地延包30年不变的政策，因此引起党群、干群矛盾激化，极易引发冲突。
在村级管理上，大多数村仍实行“一套班子，三块牌子”(指党支部、村委会和村经济合作组织)的计划经济模式，导致政企不分、政社不分，基层政权组织的职能转化相对滞后，难以适应农村经济社会迅速变迁的要求，且有的干部在用人上存在裙带关系，致使村民对乡村公共权威机构的信任度越来越低。事实上，我们可以把村级管理看作农民与基层政权的一种博弈。在这个博弈过程中，由于双方经济政治地位的差异，使得农民在博弈中处于明显不利地位，由此也决定了博弈的结果，导致农民对既定的社会权威结构产生怀疑，于是诱发过激行为，围攻乡政府，发生“食堂抢饭”风波，或殴打政府工作人员，从根本上破坏农民与国家基层政权合作的基础。
三、建议与措施
概况起来看，对农村社会稳定起着广泛和直接影响的仍然是经济因素。邓小平同志曾经指出，“农村不稳定，整个局势就不稳定”。针对农村城市化过程中出现的一系列新情况、新问题，我们一方面要深入实际，深入基层，进一步加大政策宣传的力度，耐心做好微观各个相关环节的工作和群众的思想工作，理顺情绪，化解矛盾，全力推进依法行政；另一方面，迫切需要政府及有关职能部门高度重视这些问题，更好地理解农民，研究他们的现实需求与发展愿望，并尽快采取得力措施，落实相关政策，切实解决农民群众的实际问题。
我国推进农村城市化的根本目的，在于消除城乡差别，较快地提高农民的物质文化生活水平，尽快实现共同富裕。这是由社会主义的本质所决定的，也是农村城市化模式选择的根本依据和出发点。而要填平城乡之间的这条鸿沟，绝非一朝一夕之功所能做到。事实上，如果在农村城市化进程中，一些政策的制定能够充分考虑到农民的利益问题，始终把人民群众的利益放在第一位，例如在就业和社会保障政策等方面体现权利的平等，并且在制定政策的过程中，考虑到政策的连续性、稳定性和有效性等问题，那么，这一方面将有助于政策的顺利执行与实施，另一方面也会使群众在一定程度上更好地融入城市主流社会，增强群众对公共权威机构的信任感，从而使国家政权的合法性基础不断扩大。如果位于中间层次的基层政权能够处理好对上(上级政府)和对下(民众)的关系，把握好二者的利益诉求，那么，最终就不会出现与民争利、夺民之利，甚至害民之利的情形，实现社会稳定的目标就有保障。
(作者单位：中共中央党校社会学教研室)
责任编辑 谭荣邦
[关键词] 农村城市化； 党群关系； 社会稳定
[中图分类号] F291 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）15-0039-02
党的十六大明确提出了新世纪的头20年全面建设小康社会的奋斗目标。要实现这个目标，必须有发达的农村作支撑。而农村地区的城镇化与现代化建设，可以说是实现城乡经济社会统筹协调发展、完成从总体小康到全面小康的历史性跨越的重要途径。近些年来，在一些大城市近郊区和城乡结合部地区，由于加速推进农村城市化进程，城市的地域范围日益向外扩张。在城市向外扩张的过程中，如果不能很好地处理农民的利益问题，极容易引发党群、干群矛盾，由以前的鱼水关系向油水关系乃至水火关系演变，从而导致农村地区的不稳定因素增多。要说明的一点是，这里所讲的农村地区是指正在进行城市化过程的“都市里的乡村”地区，与进行纯农业生产的农村地区所指不同。
一、农村不稳定因素的主要表现
在当前农村城市化进程中，影响农村地区稳定的因素主要表现在以下几个方面：一是重点工程建设和绿化建设的征占地、房屋拆迁补偿以及农民转居(即转为城市居民，农民身份发生变化)、转工安置、自谋职业的补偿标准问题；二是农村劳动力的就业和社会保障问题；三是村级管理体制如集体经济产权制度和行政管理存在问题。
二、导致农村地区不稳定的原因分析
综合起来看，导致农村城市化进程中不稳定系数增加的原因主要有以下几个方面：
(1)某些基本政策不到位，缺乏连续性、稳定性，使农民的切身利益受损。随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的初步建立，一些改革措施的出台也波及到工农关系、城乡关系，导致了一些新矛盾的产生。比如，在一些重点基础工程建设和绿化建设中，由于道路施工和绿化，不可避免地需征用或占用大量耕地，拆迁部分房屋。按照国家的政策规定，应给予及时的补偿和拆迁等方面的安排，过去一般由国家和地方财政支付这笔费用。但是，如果前后补偿标准和政策不统一，补偿相差过大或长期得不到落实，相关的配套政策如房屋产权、就业、子女教育、社会保险待遇等也不完善，极容易引起人们的心理失衡，导致过激行为或群体性上访行为的增多。
(2)计划经济体制下的城乡二元经济社会结构给农民进城就业、享受社会保障等福利待遇设置了“门槛”，加上现行的产业结构调整对农村劳动力就业不利，农民怨言较多。中国改革与发展的过程，就是实现现代化的过程；而国家的现代化离不开农村的现代化，农村的现代化离不开农业的现代化和农村的城市化。从根本上说，农业的现代化和农村的城市化进程受两个基本矛盾的制约，一是劳动力素质低下与市场经济要求和结构调整之间的矛盾，二是城乡分割对立的二元体制矛盾。农村城市化的主要目的，在于通过农村城市化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步在某些地区率先基本实现现代化。应该说，中央政府推进农村城市化的政策目标是好的，有利于农业和农村经济的可持续发展。但是，由于缺乏一套完整的、与其政策目标相配套的政策和制度安排，加之在政策执行过程中农民的利益没有得到很好地保护，因此，农村城市化的进程受到了一定程度的阻碍。一旦与农民切身利益密切相关的某些问题处理不好，极易诱发群众上访。
50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制，最终形成了城乡分割对立的二元体制。它主要表现为14种具体的制度，如户籍制度、城市居民就业计划安排制度、城市居民社会福利保障制度等。客观地说，这种体制在动员、组织、集聚巨额资金以保证现代化的起步和发展，提高中国现代化的整体水平以及将农村的人才和资源通过一定渠道转移到城市和工业等方面，发挥了巨大的作用。但是，二元经济社会结构导致城乡社会保障、福利待遇差距十分悬殊，绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外，只能享有附着在土地上的生存和就业保障，城镇居民享有的就业、医疗、住房、失业、退休金等福利措施农民均无权享受，而且农民不得随意流动。在就业和社会保障等问题上设置“门槛”是一种典型的政府行为，“门槛”的设置，阻断了城乡互动关系，极大地损害了农民的利益，只会进一步激化城乡矛盾。城市化的本质是农业剩余劳动力向城市的转移。显然，靠国家的政策约束来维系劳动力就业市场和社会保障体系的分割是十分困难的。事实上，我们现有的城市在很大程度上是靠对广大农民的长期剥夺形成的，因此，应当保护而不是继续侵犯农民这个弱势集团的利益。
(3)集体资产产权不明晰，农村基层政权组织的职能转化相对滞后，权威基础弱化。乡村集体资产产权的模糊性和社会保障体系的缺乏，在很大程度上阻碍了农民转居、进城。研究表明：当经济不发达、土地还是农民的基本谋生手段时，农民不愿意轻易放弃土地；当经济发达、土地资源的有限性展示其迅速增值的前景时，农民也不愿意轻易放弃土地。目前，城市化进程中的乡村两级集体资产处置就面临这个难题。城市的向外扩张，农村大量土地被征用或出租，乡村集体资产急剧增加。但在城市化以前，并没有明确农民在集体资产中所占份额，或是明确其所有权和收益权，而是实行“归大堆”的集体经济，农民与集体资产之间长期存在着“谁都有谁都没有”的产权关系不清问题，导致农民外出就业或转居、转工就有可能丧失已有的集体福利和对集体财产的一切权利。因此，农民迫切要求“分清家底”，即对集体资产进行处置。这也是适应农村城市化和市场经济发展要求，在陆续撤销乡、村行政建制时亟待解决的问题。在进行集体资产产权制度创新和经营体制改革时，由于有的乡村干部不能很好地平衡各方面的利益，出台有关措施时存在不同人群之间股权分配或现金分配不平等，或是存在财务管理不规范的现象，如账目不清、财务手续不健全等，个别村干部工作作风不扎实，工作方法简单粗暴，在有关政策的宣传与沟通方面不到位，有的乡政府或村委会甚至拒绝执行中央制定的土地延包30年不变的政策，因此引起党群、干群矛盾激化，极易引发冲突。
在村级管理上，大多数村仍实行“一套班子，三块牌子”(指党支部、村委会和村经济合作组织)的计划经济模式，导致政企不分、政社不分，基层政权组织的职能转化相对滞后，难以适应农村经济社会迅速变迁的要求，且有的干部在用人上存在裙带关系，致使村民对乡村公共权威机构的信任度越来越低。事实上，我们可以把村级管理看作农民与基层政权的一种博弈。在这个博弈过程中，由于双方经济政治地位的差异，使得农民在博弈中处于明显不利地位，由此也决定了博弈的结果，导致农民对既定的社会权威结构产生怀疑，于是诱发过激行为，围攻乡政府，发生“食堂抢饭”风波，或殴打政府工作人员，从根本上破坏农民与国家基层政权合作的基础。
三、建议与措施
概况起来看，对农村社会稳定起着广泛和直接影响的仍然是经济因素。邓小平同志曾经指出，“农村不稳定，整个局势就不稳定”。针对农村城市化过程中出现的一系列新情况、新问题，我们一方面要深入实际，深入基层，进一步加大政策宣传的力度，耐心做好微观各个相关环节的工作和群众的思想工作，理顺情绪，化解矛盾，全力推进依法行政；另一方面，迫切需要政府及有关职能部门高度重视这些问题，更好地理解农民，研究他们的现实需求与发展愿望，并尽快采取得力措施，落实相关政策，切实解决农民群众的实际问题。
我国推进农村城市化的根本目的，在于消除城乡差别，较快地提高农民的物质文化生活水平，尽快实现共同富裕。这是由社会主义的本质所决定的，也是农村城市化模式选择的根本依据和出发点。而要填平城乡之间的这条鸿沟，绝非一朝一夕之功所能做到。事实上，如果在农村城市化进程中，一些政策的制定能够充分考虑到农民的利益问题，始终把人民群众的利益放在第一位，例如在就业和社会保障政策等方面体现权利的平等，并且在制定政策的过程中，考虑到政策的连续性、稳定性和有效性等问题，那么，这一方面将有助于政策的顺利执行与实施，另一方面也会使群众在一定程度上更好地融入城市主流社会，增强群众对公共权威机构的信任感，从而使国家政权的合法性基础不断扩大。如果位于中间层次的基层政权能够处理好对上(上级政府)和对下(民众)的关系，把握好二者的利益诉求，那么，最终就不会出现与民争利、夺民之利，甚至害民之利的情形，实现社会稳定的目标就有保障。
(作者单位：中共中央党校社会学教研室)
责任编辑 谭荣邦