论文部分内容阅读
摘 要 农村土地要真正实现市场化流转，必须要做到：明确界定农村土地所有权主体；完善土地流转法律法规；培育农村土地市场；加强农村社会保障制度建设；改革户籍管理制度。
关键词 农村 土地流转 所有权
中图分类号：D922.32 文献标识码：A
我国农村土地流转在具体运行过程中存在着一些制约因素，这就需要我们在政策上、体制上及操作上采取相应的对策，以确保农村土地流转沿着合理、合法、有序、健康的方向发展。
一、明确界定农村土地所有权主体
目前，理论界对我国农村土地所有权改革，大致有三种思路：第一是土地国有化；第二是土地私有化；第三是在保持农村土地集体所有的前提下，实行土地制度改革。前两者理论上有助于解决集体所有制存在的产权主体不清以及行政代理人的寻租问题，但在改革过程中将付出巨大的社会成本。因此，当前土地制度改革的重点不应是所有权归属问题，而是要明确集体土地所有权的主体代表。
结合我国农村的实际，笔者认为应当确立村民委员会作为集体土地所有权的主体代表，主要有三点原因：第一，虽然目前我国大部分农村土地掌握在村民小组手里，但村民小组这个农村最基层经济组织存在着组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等一系列问题。将我国农村土地所有权主体代表定位于村民小组，显然不利于农村土地流转的健康发展和规范管理。第二，农业集体经济组织范围广泛，既有农村政权组织管辖的比较稳定的集体经济组织，又有自由组合非稳定型组织；因此，农村集体经济组织不能完全代表该集体全体成员的整体和长远利益，不适合充当农村集体土地所有权主体代表。第三，村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，在农民中间享有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任。
在明确村民委员会为集体土地所有权的主体代表的同时，也应该让主体代表做到权责明确。所谓权，包括土地所有权、集体土地的发包权、机动土地的调查权等；所谓责，即为村民服务的责任、稳定承包权的责任、处理村内事务的责任、协助土地流转的责任等。土地所有者身份及其职责范围的明确为土地的有序流转创造了条件。
二、完善土地流转法律法规
国有土地市场经过多年的发展，符合市场法则的法律法规和制度构架已经建立，国有土地市场正处于逐步成熟和完善之中，而涉及农村土地流转的两部法律《土地承包法》和《土地管理法》已越来越不适应农村土地流转的发展需要，在具体实施过程中存在种种问题，这就迫切需要制定与农村土地产权、土地流转相关的法律法规，具体建议如下：
（一）制定《农村土地产权法》。
我国现有法律如《民法通则》、《土地承包法》、《土地管理法》等法律法规对农户承包经营权的主体和性质界定不清，内容界定不完整。当土地对所有者有利时，各种主体都来行使所有者权利，容易引发侵权行为。当土地对所有者无利时，各种主体又都放手不管，致使集体财产、土地资源受到损失。因此，笔者建议，应该制定《农村土地产权法》，并在以下两个方面作出明确规定：
第一，明确规定农户对承包经营权依法享有占有、使用、收益和有限处分权(转包、出租、互换、转让、股份合作制等)，以实现承包经营权内容的明晰化。简而言之，就是要把除处分权以外的其他权利尽可能多地赋予农民，让农民成为名副其实的土地主人。从而在根本上解决农民在土地上的权益问题，使土地有了真正的主体，农民可以理直气壮地维护自身的权益。
第二，以法律形式规定，取消现行的30年或50年承包期的限制，实现承包经营权的长久化。这样农民才会将自己的全部人力、物力投入在其承包的土地上，既促进了土地的大规模流转，又促进了农村土地的可持续发展。
（二）制定《农村土地流转法》。
目前关于农村土地流转的法律法规集中于《土地承包法》和《土地管理法》两部法律中，缺乏系统性。2005年1月中央下发《中共中央关于农户承包地使用权流转工作的通知》，该通知内容较为具体，但没有上升到法律层次，不具有法律约束力。因而急需研究制定《农村土地流转法》，对农村土地流转的内涵、形式、运作程序及相应的法律后果做出明确的界定。由于各地农业经济发展水平参差不齐，地方可以先行制定地方性的条例或办法，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转合法、有序进行，从而达到集约利用、规模经营的目的。
三、培育农村土地市场
建立完善的农村土地市场主要包括：市场的主体、客体；市场交易的载体；市场交易的中介；市场交易的督导；市场交易的仲裁等。土地市场的主体是指进行土地流转的买方和卖方。既包括拥有一定区域范围内土地承包经营权而欲将其转让的卖方，又包括那些愿意有偿获得土地使用权从事农业规模经营的买方。土地市场的客体是指买卖双方进行交易的土地凭证，即代表一定数量土地的使用权。
土地市场交易的载体是指买卖双方进行土地交易的场所。可考虑以乡镇为单位建立土地流转中心，其职能主要是进行土地流转的规划、收集、提供土地供需信息，确立土地流转指导价格，制订标准化合同，办理交割、登记等相关手续。土地市场的中介组织是土地流转双方的桥梁和纽带。必须培育建立相关的市场中介服务组织和机构，主要包括：土地资产评估机构、法律咨询机构，信息传导与预测机构、土地融资机构等。土地评估机构通过采用科学的评估方法，按照一定的评估程序，为土地流转提供参考价格。法律咨询机构主要对流转双方资格的认定、流转的法定程序与合同签订、流转中出现的纠纷等提供法律咨询与援助。信息传导与预测机构是运用先进的网络通讯设施，对土地市场内的价格、期限、交易量等相关信息进行收集、加工与发布，预测市场行情或者对不同区域、不同规模市场的信息进行交流与沟通，为买卖双方提供信息方面的帮助。土地融资机构主要对农户买入大规模土地进行融资，帮助解决其资金短缺问题。
土地市场交易的督导是指土地交易活动要接受村级集体组织或其他政府组织的监督和指导。范围主要包括：土地流转的价格、期限；合同的签订是否有效；监督土地流转执行等。监督的目的是防止农用土地向非农用途转变以及集体土地产权的流失，指导的目的是使土地交易合法、规范、有序。土地市场交易的仲裁是指对交易行为不符合法律规定、交易发生后未按照有关合同执行等问题产生的纠纷进行仲裁。仲裁机构可以是乡、村集体组织，也可以是县、乡地方政府的有关职能部门。
四、加强农村社会保障制度建设
农村社会保障制度是国家通过立法的形式，为那些年老、疾病、伤残、失业、等生存发生困难的农村社会成员提供基本生活保障而建立起来的一种社会救济制度。按照党和政府对农村社会保障制度建设的统一部署，联系农村发展和农村社会经济结构的现状，当前的农村社会保障制度建设要立足于现有基础，普遍保障农村人口的基本生存，重点解决农民医疗和养老保障问题，以顺利实现农村劳动力转移，加速土地流转，推动土地适度规模经营。要彻底解决农村居民对土地的依赖性，就必须坚决而稳妥地推进农村社会保障制度建设，逐步将农村的各项保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障，从而使广大农民贫困有所救助，生病能得到救治，年老有衣食来源。只有这样，农民才会不再固守自己的土地，土地流转的积极性也会大大提高。
五、改革户籍管理制度
我国现行的户籍制度在建国初期对稳定大局起过积极作用，但时至今日，再要维系这种制度，只能给生产力发展和社会进步设置障碍。若不让农业剩余劳动力转移出来，进入城镇从事二、三产业，大规模的土地流转是不可能实现的。根据我国经济发展水平的现状和能为城乡户籍制度提供的改革空间，当前城乡户籍制度改革宜分两步走。第一步是彻底放开小城镇户籍管理。其中关键是切实贯彻党中央、国务院关于改革小城镇户籍制度的有关规定。对进入城镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。在条件成熟时，鼓励进城农民逐步自愿割断与承包土地和宅基地的联系。第二步是彻底放开户籍管理，实行户口登记制。在逐步建立起农村基本生活保障体系的条件下，消除现存的大城市户口与小城镇户口、农村户口与城市户口之间的区别，并通过承包地继承、土地使用权市场化流转等手段解决人口与土地的关系，彻底放开户籍管理。这样一方面从根本上改变和完善了农民的定居方式，促进农村城市化、城乡一体化建设进程，另一方面又可使土地获得规模经营效益，促进了大规模的土地流转。□
（作者单位：梁海芬，江西省城乡规划设计研究院；姚瑶，南昌工程学院）
参考文献：
[1]孙瑞玲.农村土地流转机制的创新研究.农业经济,2008(2).
[2]冷淑莲,徐建平,冷崇总.农村土地流转的成效、问题与对策.价格月刊，2008(6) .
[3]洪增林.我国集体土地流转系统研究.科学出版社,2008.
[4]姚洋.土地、制度和农业发展.北京大学出版社,2004.
关键词 农村 土地流转 所有权
中图分类号：D922.32 文献标识码：A
我国农村土地流转在具体运行过程中存在着一些制约因素，这就需要我们在政策上、体制上及操作上采取相应的对策，以确保农村土地流转沿着合理、合法、有序、健康的方向发展。
一、明确界定农村土地所有权主体
目前，理论界对我国农村土地所有权改革，大致有三种思路：第一是土地国有化；第二是土地私有化；第三是在保持农村土地集体所有的前提下，实行土地制度改革。前两者理论上有助于解决集体所有制存在的产权主体不清以及行政代理人的寻租问题，但在改革过程中将付出巨大的社会成本。因此，当前土地制度改革的重点不应是所有权归属问题，而是要明确集体土地所有权的主体代表。
结合我国农村的实际，笔者认为应当确立村民委员会作为集体土地所有权的主体代表，主要有三点原因：第一，虽然目前我国大部分农村土地掌握在村民小组手里，但村民小组这个农村最基层经济组织存在着组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等一系列问题。将我国农村土地所有权主体代表定位于村民小组，显然不利于农村土地流转的健康发展和规范管理。第二，农业集体经济组织范围广泛，既有农村政权组织管辖的比较稳定的集体经济组织，又有自由组合非稳定型组织；因此，农村集体经济组织不能完全代表该集体全体成员的整体和长远利益，不适合充当农村集体土地所有权主体代表。第三，村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，在农民中间享有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任。
在明确村民委员会为集体土地所有权的主体代表的同时，也应该让主体代表做到权责明确。所谓权，包括土地所有权、集体土地的发包权、机动土地的调查权等；所谓责，即为村民服务的责任、稳定承包权的责任、处理村内事务的责任、协助土地流转的责任等。土地所有者身份及其职责范围的明确为土地的有序流转创造了条件。
二、完善土地流转法律法规
国有土地市场经过多年的发展，符合市场法则的法律法规和制度构架已经建立，国有土地市场正处于逐步成熟和完善之中，而涉及农村土地流转的两部法律《土地承包法》和《土地管理法》已越来越不适应农村土地流转的发展需要，在具体实施过程中存在种种问题，这就迫切需要制定与农村土地产权、土地流转相关的法律法规，具体建议如下：
（一）制定《农村土地产权法》。
我国现有法律如《民法通则》、《土地承包法》、《土地管理法》等法律法规对农户承包经营权的主体和性质界定不清，内容界定不完整。当土地对所有者有利时，各种主体都来行使所有者权利，容易引发侵权行为。当土地对所有者无利时，各种主体又都放手不管，致使集体财产、土地资源受到损失。因此，笔者建议，应该制定《农村土地产权法》，并在以下两个方面作出明确规定：
第一，明确规定农户对承包经营权依法享有占有、使用、收益和有限处分权(转包、出租、互换、转让、股份合作制等)，以实现承包经营权内容的明晰化。简而言之，就是要把除处分权以外的其他权利尽可能多地赋予农民，让农民成为名副其实的土地主人。从而在根本上解决农民在土地上的权益问题，使土地有了真正的主体，农民可以理直气壮地维护自身的权益。
第二，以法律形式规定，取消现行的30年或50年承包期的限制，实现承包经营权的长久化。这样农民才会将自己的全部人力、物力投入在其承包的土地上，既促进了土地的大规模流转，又促进了农村土地的可持续发展。
（二）制定《农村土地流转法》。
目前关于农村土地流转的法律法规集中于《土地承包法》和《土地管理法》两部法律中，缺乏系统性。2005年1月中央下发《中共中央关于农户承包地使用权流转工作的通知》，该通知内容较为具体，但没有上升到法律层次，不具有法律约束力。因而急需研究制定《农村土地流转法》，对农村土地流转的内涵、形式、运作程序及相应的法律后果做出明确的界定。由于各地农业经济发展水平参差不齐，地方可以先行制定地方性的条例或办法，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转合法、有序进行，从而达到集约利用、规模经营的目的。
三、培育农村土地市场
建立完善的农村土地市场主要包括：市场的主体、客体；市场交易的载体；市场交易的中介；市场交易的督导；市场交易的仲裁等。土地市场的主体是指进行土地流转的买方和卖方。既包括拥有一定区域范围内土地承包经营权而欲将其转让的卖方，又包括那些愿意有偿获得土地使用权从事农业规模经营的买方。土地市场的客体是指买卖双方进行交易的土地凭证，即代表一定数量土地的使用权。
土地市场交易的载体是指买卖双方进行土地交易的场所。可考虑以乡镇为单位建立土地流转中心，其职能主要是进行土地流转的规划、收集、提供土地供需信息，确立土地流转指导价格，制订标准化合同，办理交割、登记等相关手续。土地市场的中介组织是土地流转双方的桥梁和纽带。必须培育建立相关的市场中介服务组织和机构，主要包括：土地资产评估机构、法律咨询机构，信息传导与预测机构、土地融资机构等。土地评估机构通过采用科学的评估方法，按照一定的评估程序，为土地流转提供参考价格。法律咨询机构主要对流转双方资格的认定、流转的法定程序与合同签订、流转中出现的纠纷等提供法律咨询与援助。信息传导与预测机构是运用先进的网络通讯设施，对土地市场内的价格、期限、交易量等相关信息进行收集、加工与发布，预测市场行情或者对不同区域、不同规模市场的信息进行交流与沟通，为买卖双方提供信息方面的帮助。土地融资机构主要对农户买入大规模土地进行融资，帮助解决其资金短缺问题。
土地市场交易的督导是指土地交易活动要接受村级集体组织或其他政府组织的监督和指导。范围主要包括：土地流转的价格、期限；合同的签订是否有效；监督土地流转执行等。监督的目的是防止农用土地向非农用途转变以及集体土地产权的流失，指导的目的是使土地交易合法、规范、有序。土地市场交易的仲裁是指对交易行为不符合法律规定、交易发生后未按照有关合同执行等问题产生的纠纷进行仲裁。仲裁机构可以是乡、村集体组织，也可以是县、乡地方政府的有关职能部门。
四、加强农村社会保障制度建设
农村社会保障制度是国家通过立法的形式，为那些年老、疾病、伤残、失业、等生存发生困难的农村社会成员提供基本生活保障而建立起来的一种社会救济制度。按照党和政府对农村社会保障制度建设的统一部署，联系农村发展和农村社会经济结构的现状，当前的农村社会保障制度建设要立足于现有基础，普遍保障农村人口的基本生存，重点解决农民医疗和养老保障问题，以顺利实现农村劳动力转移，加速土地流转，推动土地适度规模经营。要彻底解决农村居民对土地的依赖性，就必须坚决而稳妥地推进农村社会保障制度建设，逐步将农村的各项保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障，从而使广大农民贫困有所救助，生病能得到救治，年老有衣食来源。只有这样，农民才会不再固守自己的土地，土地流转的积极性也会大大提高。
五、改革户籍管理制度
我国现行的户籍制度在建国初期对稳定大局起过积极作用，但时至今日，再要维系这种制度，只能给生产力发展和社会进步设置障碍。若不让农业剩余劳动力转移出来，进入城镇从事二、三产业，大规模的土地流转是不可能实现的。根据我国经济发展水平的现状和能为城乡户籍制度提供的改革空间，当前城乡户籍制度改革宜分两步走。第一步是彻底放开小城镇户籍管理。其中关键是切实贯彻党中央、国务院关于改革小城镇户籍制度的有关规定。对进入城镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。在条件成熟时，鼓励进城农民逐步自愿割断与承包土地和宅基地的联系。第二步是彻底放开户籍管理，实行户口登记制。在逐步建立起农村基本生活保障体系的条件下，消除现存的大城市户口与小城镇户口、农村户口与城市户口之间的区别，并通过承包地继承、土地使用权市场化流转等手段解决人口与土地的关系，彻底放开户籍管理。这样一方面从根本上改变和完善了农民的定居方式，促进农村城市化、城乡一体化建设进程，另一方面又可使土地获得规模经营效益，促进了大规模的土地流转。□
（作者单位：梁海芬，江西省城乡规划设计研究院；姚瑶，南昌工程学院）
参考文献：
[1]孙瑞玲.农村土地流转机制的创新研究.农业经济,2008(2).
[2]冷淑莲,徐建平,冷崇总.农村土地流转的成效、问题与对策.价格月刊，2008(6) .
[3]洪增林.我国集体土地流转系统研究.科学出版社,2008.
[4]姚洋.土地、制度和农业发展.北京大学出版社,2004.