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由市场供给用来满足个别人需要的商品和服务称之为私人产品。由以政府为代表的国家机构———公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务称之为公共产品。公共产品具有非排他性、非竞争性、不可分割性、非盈利性四个特征。非排他性和非竞争性是公共产品的核心特征，决定了公共产品的提供是政府财政的一项重要职能，无论是城市还是乡村，政府都应该向人们提供相应的公共产品。在实际生活中，有些产品兼备公共产品与私人产品的特征，因而可称之为混合产品或准公共产品。农村公共产品是指相对于农民的“私人产品”而言，用于满足农村公共需要，具有不可分割性、非竞争性、非排他性的产品。公共财政是指在市场经济条件下政府提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。
当前，我国城乡二元经济结构决定了公共产品的提供表现出明显的城市倾向，农村公共产品资金供给不足。这必然引发两种问题：一是农村公共产品“缺位”，即政府忽略了一些本该由政府提供的公共产品。比如农村社会保障，广大农民被排除在社会保障体系之外，与此同时，城市居民或多或少都能从社会保障制度中获益。二是公共产品资金负担不合理，一些在城市无偿或低收费提供的路灯、自来水系统、九年制义务教育等公共产品，在农村却要由农民承担绝大部分费用。
公共产品供给的城市偏向，社会保障制度的收入再分配功能扭曲客观上加重了农民的负担，固化了二元经济结构问题，拉大了城乡差距。统筹城乡发展，建设和谐社会是我国现阶段社会经济建设的根本目标。为此应改革农村公共产品供给体制，伴之以降低农民税费负担的政策措施。与此同时，还应积极探索建立针对农村县乡财政的转移支付框架体系，以改善基层财政的状况，将公共财政推进到农村去。
一、改革农村公共产品的供给体制
农村私人产品对农村公共产品的依赖性决定了农村经济发展、农民收入的提高。为真正实现城乡统筹发展，我国应改革农村公共产品供给体制缩小日益扩大的城乡差距。具体而言，需要从以下几个方面着手:
（一）完善农村公共产品的供给决策机制，充分体现农民的意愿
村民自治引入的最初诱因，本来是要将农民重新组织起来，解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应该做到以下几点:
1．明确划分各级政府和农村社区村民自治组织供给公共产品的责任。这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，既要防止“政务”对“村务”的冲击，又要防止借口自治而拒不履行法律规定的义务。
2．充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区最高权力机构，对社区事物享有最终表决权。社区公共资源的筹集和公共产品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意，凡未经投票表决而擅自动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。对于公共资源的使用，村民大会和村民代表大会也依法拥有监督权。
3．县乡社区内的大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决，常规性的公共产品供给也应接受人民代表大会的监督检查。
（二）积极引进私人投资，构建多层次的公共产品供给结构
1．农村纯公共产品由政府公共提供。大型骨干水利工程、农业基础科学研究、气象、农业区划、种子培育、全国性的水土保持工程、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。
2．农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力、节水农业等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产。
3．小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。灌溉，治虫，湖泊的渔业资源利用，种植、养殖的供产销联合体，乡村道路，农产品的加工和流通等，由于其外溢较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作社，通过合作社将外部收益内在化，提高供给效率。
4．确保农民私人产品的生产不受政府干预。农业耕作、种植养殖、施肥、收获、销售等，是纯粹的私人产品，应当由农民自主进行，避免政府的直接行政干预，但政府可以给予适当的指导。
（三）加强对公共资源使用的监督、检查，坚决杜绝权力腐败行为
1．实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度。
2．积极发挥各级人民代表大会的监督、检查作用，确保公共资源的合理使用。
3．强化社会审计监督作用，及时查处各项违规、违纪行为，将公共资源的使用置于严格的社会监督之下。
二、农村公共财政体制背景下的税费改革
从当前来看，运用公共财政理论推进农村税费改革，按照市场经济要求构建公共财政基本框架，是财政分配体制改革的中心任务。实行农村税费改革，有利于解决农民负担重的问题，提高农民的收入水平和实际购买力，从而有利于为国民经济的快速、健康、持续发展开辟广阔的农村市场，提供强有力的支撑。具体可以从如下几点着手：
（一）要加大财税体制，特别是宏观财税体制的改革力度，按照财权与事权相对称的原则，进一步规范完善分税制，彻底消除财税包干体制的影响
迄今为止的农村税费改革试点，通过一些相关配套措施，如积极开展乡镇机构改革、加强农村基层组织建设、完善乡镇财政体制、积极发展乡镇及村级集体经济等等，较多地关注了中微观财税体制的改革，尤其是乡镇和村级。但对宏观财税体制的改革，则关注较少。以后在加快农村税费改革的过程中，应该加大力度改革宏观财税体制，强化宏观改革与中微观改革的协调配套，努力做到标本兼治。
（二）中央和地方财政共同建立对农村义务教育的专项转移支付制度
农村税费改革以后，县、乡财政的财力受到削弱，完全由县或乡政府承担农村九年制义务教育的经费已不太可能。九年制基础教育关系到国民基本素质的培养，属于非盈利性、非竞争的“公共产品”，不能依靠向农民收费来解决经费保障问题，而应由国家财政提供经费。在当前县、乡财政比较困难的情况下，建立中央与地方共同的九年制义务教育专项转移支付制度尤为迫切和重要，可以按照各级财政的财力状况，决定中央与地方各级财政分摊基础教育经费的比例，确保农村九年制义务教育的经费供应。制定和倡导农村社会办学的优惠政策，吸引各种社会资金承办农村基础教育，减轻政府财政的资金供应压力。
（三）调整财政支农资金的使用方向，更多地转向农村公共产品的供应上
目前财政支农资金的渠道很多，多用于直接农业生产的支持。国家应将各种支农资金加以整合，或归口国务院农业资金管理委员会统一协调使用，并将支农资金的使用方向由过去用于农业生产转向增加农村公共产品的供应。如增加对农田水利设施建设和维护、农业科技推广、农村公共医疗卫生设施和队伍的建设、农村贫困群体的社会救助、农村供电和道路的维护等方面的投入，真正解除农民的后顾之忧，促进农民生产和生活环境不断优化，从根本上改变农村落后的面貌。
三、建立对农村基层财政的转移支付体系
在实现城乡统一税制的过程中，要逐渐削减直到取消农业税，这减轻了农民负担，但也会随之造成政府财政收入的减少。从中央财政的角度来看，由于农业税在中央财政收入占的比重很小，减免乃至取消农业税对中央财政并无大碍。但是，从全国大部分县乡一级，尤其是欠发达地区的县乡财政来看，农业税是其收入的重要来源，加上目前县乡财政困难的现实，如果缺少中央对省和省以下相应的转移支付，一部分农业县的财政状况将雪上加霜，更加困难。因此，在农村公共财政体系的建设中，建立对农村基层财政的转移支付体系是至关重要的。现阶段我国转移支付体系的规范与完善可以采取分类实施、分步实现的现实优化途径。
（一）从转移支付的基本模式选择来看，先完善纵向财政平衡形式，再逐步向纵横交错的财政平衡形式转化。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款。按人均相关因素计算后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。
（二）从农村公共产品与服务的选择来看，首先确保农村基层政权运转与义务教育这一最低标准与要求的实现。中央政府在农村税费改革中提出“三个确保”的具体要求，确保农民负担明显减轻不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。而要真正实现这“三个确保”的具体要求，则必须依靠中央政府和省级政府对县乡基层政府的适量转移支付资金的支持。
（三）从转移支付数额的计算方式来看，我国自1996年首次采用数学公式来估算地方财政能力和支出需求以来，转移支付计算公式也不断调整与完善，并在确定此次农村税费改革中各试点省份所需转移支付额度时发挥了重要作用，与此同时，由近年来农村税费改革反馈的有关地区的资料与信息也将为进一步完善转移支付公式提供依据。
（作者单位：暨南大学经济学院）
当前，我国城乡二元经济结构决定了公共产品的提供表现出明显的城市倾向，农村公共产品资金供给不足。这必然引发两种问题：一是农村公共产品“缺位”，即政府忽略了一些本该由政府提供的公共产品。比如农村社会保障，广大农民被排除在社会保障体系之外，与此同时，城市居民或多或少都能从社会保障制度中获益。二是公共产品资金负担不合理，一些在城市无偿或低收费提供的路灯、自来水系统、九年制义务教育等公共产品，在农村却要由农民承担绝大部分费用。
公共产品供给的城市偏向，社会保障制度的收入再分配功能扭曲客观上加重了农民的负担，固化了二元经济结构问题，拉大了城乡差距。统筹城乡发展，建设和谐社会是我国现阶段社会经济建设的根本目标。为此应改革农村公共产品供给体制，伴之以降低农民税费负担的政策措施。与此同时，还应积极探索建立针对农村县乡财政的转移支付框架体系，以改善基层财政的状况，将公共财政推进到农村去。
一、改革农村公共产品的供给体制
农村私人产品对农村公共产品的依赖性决定了农村经济发展、农民收入的提高。为真正实现城乡统筹发展，我国应改革农村公共产品供给体制缩小日益扩大的城乡差距。具体而言，需要从以下几个方面着手:
（一）完善农村公共产品的供给决策机制，充分体现农民的意愿
村民自治引入的最初诱因，本来是要将农民重新组织起来，解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应该做到以下几点:
1．明确划分各级政府和农村社区村民自治组织供给公共产品的责任。这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，既要防止“政务”对“村务”的冲击，又要防止借口自治而拒不履行法律规定的义务。
2．充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区最高权力机构，对社区事物享有最终表决权。社区公共资源的筹集和公共产品的供给须经村民会议或村民代表会议表决同意，凡未经投票表决而擅自动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。对于公共资源的使用，村民大会和村民代表大会也依法拥有监督权。
3．县乡社区内的大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上，由本级人民代表大会投票表决，常规性的公共产品供给也应接受人民代表大会的监督检查。
（二）积极引进私人投资，构建多层次的公共产品供给结构
1．农村纯公共产品由政府公共提供。大型骨干水利工程、农业基础科学研究、气象、农业区划、种子培育、全国性的水土保持工程、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。
2．农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力、节水农业等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产。
3．小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。灌溉，治虫，湖泊的渔业资源利用，种植、养殖的供产销联合体，乡村道路，农产品的加工和流通等，由于其外溢较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作社，通过合作社将外部收益内在化，提高供给效率。
4．确保农民私人产品的生产不受政府干预。农业耕作、种植养殖、施肥、收获、销售等，是纯粹的私人产品，应当由农民自主进行，避免政府的直接行政干预，但政府可以给予适当的指导。
（三）加强对公共资源使用的监督、检查，坚决杜绝权力腐败行为
1．实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度。
2．积极发挥各级人民代表大会的监督、检查作用，确保公共资源的合理使用。
3．强化社会审计监督作用，及时查处各项违规、违纪行为，将公共资源的使用置于严格的社会监督之下。
二、农村公共财政体制背景下的税费改革
从当前来看，运用公共财政理论推进农村税费改革，按照市场经济要求构建公共财政基本框架，是财政分配体制改革的中心任务。实行农村税费改革，有利于解决农民负担重的问题，提高农民的收入水平和实际购买力，从而有利于为国民经济的快速、健康、持续发展开辟广阔的农村市场，提供强有力的支撑。具体可以从如下几点着手：
（一）要加大财税体制，特别是宏观财税体制的改革力度，按照财权与事权相对称的原则，进一步规范完善分税制，彻底消除财税包干体制的影响
迄今为止的农村税费改革试点，通过一些相关配套措施，如积极开展乡镇机构改革、加强农村基层组织建设、完善乡镇财政体制、积极发展乡镇及村级集体经济等等，较多地关注了中微观财税体制的改革，尤其是乡镇和村级。但对宏观财税体制的改革，则关注较少。以后在加快农村税费改革的过程中，应该加大力度改革宏观财税体制，强化宏观改革与中微观改革的协调配套，努力做到标本兼治。
（二）中央和地方财政共同建立对农村义务教育的专项转移支付制度
农村税费改革以后，县、乡财政的财力受到削弱，完全由县或乡政府承担农村九年制义务教育的经费已不太可能。九年制基础教育关系到国民基本素质的培养，属于非盈利性、非竞争的“公共产品”，不能依靠向农民收费来解决经费保障问题，而应由国家财政提供经费。在当前县、乡财政比较困难的情况下，建立中央与地方共同的九年制义务教育专项转移支付制度尤为迫切和重要，可以按照各级财政的财力状况，决定中央与地方各级财政分摊基础教育经费的比例，确保农村九年制义务教育的经费供应。制定和倡导农村社会办学的优惠政策，吸引各种社会资金承办农村基础教育，减轻政府财政的资金供应压力。
（三）调整财政支农资金的使用方向，更多地转向农村公共产品的供应上
目前财政支农资金的渠道很多，多用于直接农业生产的支持。国家应将各种支农资金加以整合，或归口国务院农业资金管理委员会统一协调使用，并将支农资金的使用方向由过去用于农业生产转向增加农村公共产品的供应。如增加对农田水利设施建设和维护、农业科技推广、农村公共医疗卫生设施和队伍的建设、农村贫困群体的社会救助、农村供电和道路的维护等方面的投入，真正解除农民的后顾之忧，促进农民生产和生活环境不断优化，从根本上改变农村落后的面貌。
三、建立对农村基层财政的转移支付体系
在实现城乡统一税制的过程中，要逐渐削减直到取消农业税，这减轻了农民负担，但也会随之造成政府财政收入的减少。从中央财政的角度来看，由于农业税在中央财政收入占的比重很小，减免乃至取消农业税对中央财政并无大碍。但是，从全国大部分县乡一级，尤其是欠发达地区的县乡财政来看，农业税是其收入的重要来源，加上目前县乡财政困难的现实，如果缺少中央对省和省以下相应的转移支付，一部分农业县的财政状况将雪上加霜，更加困难。因此，在农村公共财政体系的建设中，建立对农村基层财政的转移支付体系是至关重要的。现阶段我国转移支付体系的规范与完善可以采取分类实施、分步实现的现实优化途径。
（一）从转移支付的基本模式选择来看，先完善纵向财政平衡形式，再逐步向纵横交错的财政平衡形式转化。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款。按人均相关因素计算后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。
（二）从农村公共产品与服务的选择来看，首先确保农村基层政权运转与义务教育这一最低标准与要求的实现。中央政府在农村税费改革中提出“三个确保”的具体要求，确保农民负担明显减轻不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。而要真正实现这“三个确保”的具体要求，则必须依靠中央政府和省级政府对县乡基层政府的适量转移支付资金的支持。
（三）从转移支付数额的计算方式来看，我国自1996年首次采用数学公式来估算地方财政能力和支出需求以来，转移支付计算公式也不断调整与完善，并在确定此次农村税费改革中各试点省份所需转移支付额度时发挥了重要作用，与此同时，由近年来农村税费改革反馈的有关地区的资料与信息也将为进一步完善转移支付公式提供依据。
（作者单位：暨南大学经济学院）