论文部分内容阅读
一、公共投资项目生命周期
公共投资项目的生命周期是指建设项目从社会公共需求识别、评估选项、设计、采购、施工到竣工验收、投产运行，满足社会公共需求的全过程，反映了项目实施程序的内在客观运动规律。
项目生命周期的主要特点，首先表现为周期性。无论什么公共投资项目，都必须完整而严格的划分为若干阶段。项目建设不能跳跃其中某一阶段，否则就会违背客观规律；其次表现为时限性。公共投资项目建设时间的长短和建设速度的快慢直接影响工程项目的经济效益；最后表现为综合性。公共投资项目生命周期的运转是一个庞大的系统工程，涉及多个部门，需要各方的合作、密切配合、共同努力才能完成。
根据各个具体阶段的特征，将公共投资项目的生命周期按照实施先后顺序划分为四个大的阶段：立项阶段、建设阶段、竣工阶段和运行阶段。
立项阶段是项目的投资决策阶段，包括采用科学的方法对社会公共需求进行识别，以及经过全面的可行性分析论证和多方案比较确定项目的建设方案。建设阶段是项目由立项规划转变为建筑实体性操作阶段，包括方案设计、人力与物质生产要素采购，以及建设施工等重要内容。竣工验收是工程完成建设目标的标志，是全面考核建设成果、检验设计和工程质量、检查其是否能按设计标准投入生产和发挥效益的重要步骤。运行阶段是项目产出正式投入生产或使用，满足社会公共需求，对社会和自然环境产生积极（或消极）的影响的阶段。
从项目效益的形式来看，立项阶段和建设阶段的本质是项目管理活动，是项目效益的形成过程；竣工阶段和运行阶段的本质则是取得项目产出和发挥项目效果，是项目效益的具体实现。从与“3E”的关系来看，立项阶段和运行阶段的核心是项目运作的效果性，而建设阶段和竣工阶段的核心则是经济性和效率性。
公共投资项目效益审计的目标是对项目运作过程和结果的经济性、效率性和效果性进行评价。由此，公共投资项目效益审计的“3E”与项目生命周期的四个阶段形成了有机的映射关系。
二、公共投资项目效益审计各阶段评价内容
（一）立项阶段的评价内容
1.项目建议书阶段是提出并论证项目建设必要性的阶段。正确的项目投资行动来源于正确的项目投资决策。项目决策正确，意味着对项目需求和目标作出科学的决断。因此，要实现项目效益，必须要保证项目建设目标的合理性。
2.可行性研究报告阶段是选择和决定建设方案的过程。对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，从而对不同建设方案进行技术经济比较选择，并作出判断。在建设的前提下，优选出最佳投资行动方案，达到资源的合理配置。同时，合理地估计和计算项目工程造价，从而在实施最优投资方案过程中，有效的控制项目成本和产出等方面，实现项目目标。
（二）建设阶段的评价内容
1.设计质量管理。设计是设计者根据已批准的设计任务书，为具体实现拟建项目的技术、经济要求，拟定建筑、安装及设备制造等所需的规划、图纸、数据等技术文件的工作，包括初步设计、技术设计和施工图设计。设计单位选择是要选择设计能力强、经验丰富、收费合理的单位来承担项目的设计工作。
设计方案选择是公共投资项目由计划变为现实的具有决定意义的阶段。设计费一般只相当于公共投资项目全生命周期成本的1%以下，但正是这少于1%的费用对工程造价的影响占75%以上。公共投资项目在建设过程中能否保证进度、保证质量和节约投资，在很大程度上取决于设计质量的高低。项目投入运营后，能否获得满意的效益，除了投资决策外，设计起着决定性的作用。此外，合理的设计还可以有效地节约项目运营成本。由此可见，选择高水平的设计单位，做出高质量的设计方案，对于项目的成败至关重要。
2.承包人选择和合同管理。项目招投标阶段是对项目建设所需人力资源的采购，也是成本管理、质量管理等目标顺利实施的前提。在招投标阶段，不仅要选择和确定承包人，而且还要选择和确定采用的合同类型及其计价方式。不论是承包人选择还是合同计价方式，都会对公共投资项目的建设阶段产生重要影响。
3.材料与设备采购管理。建设准备阶段最重要的任务就是对项目工程所需的材料和设备进行采购。工程材料与设备的采购管理的好坏，将直接影响到工程的成本、工期和质量。良好的采购管理，能够确保以最优的成本在恰当的时机采购恰当种类、质量和数量的材料和设备。
4.工程施工管理。建设实施阶段是将项目采购的材料、设备和人力资源转化为项目实体的过程。工程施工管理过程就是对上述资源的维护和使用，以实现项目产出。它对项目的经济性和效率性具有举足轻重的影响。工程施工管理可以进一步细化为：施工方法管理、施工环境管理、工序质量管理、施工顺序管理、成品保护管理，以及施工进度管理等。
（三）竣工阶段的评价内容
竣工阶段的评价内容是工程的实际成本、质量和工期。实际成本是指在工程建设过程中实际花费的全部成本，即竣工决算总额；实际质量是指竣工项目符合设计、标准、规范等有关质量标准的程度，包括使用质量和施工质量两个重要部分；实际工期是指通过实际开工实践和实际完工时间所确定的工程进度，工程的质量和工期共同反映出项目的产出水平。
竣工验收是项目完成建设目标的标志，是全面综合考核项目成本、工期和质量的最终阶段。在项目实际投入的条件下，将项目成本和项目产出分别于项目投入相比较，从而可以得出对经济性和效率性的结果评价。
（四）运行阶段的评价内容
运行阶段的评价内容是项目产出的使用情况和外部效益（包括社会效益和环境效益）。项目投产运行之后，其产品和服务被公众所使用，并发挥社会效益和环境效益。公共投资项目效益审计对运行阶段的评价体现为对效果性的评价。将项目效果与项目目标进行对比，从而判断目标在多大程度上得到了实现。
三、公共投资项目效益审计评价标准的确定
当审计人员采取各种审计方法获取审计证据，计量评价指标的时候，已经获得了“项目效益是什么样”的结论。接下来，审计人员需要将效益评价指标的计量结果与适当的评价指标“项目效益应该是什么样”相比较，判断“项目效益好或不好”。评价指标如果偏离了评价标准，则意味着需要进一步分析原因，提出改进建议。
评价标准是用以评价公共投资项目运作的经济性、效率性和效果性的合理的、可达到的效益标准，即衡量和考核有关效益评价指标的准绳和尺度。它们反映了针对公共投资项目运作的合理化期望，代表了理性并具备相关信息的人对“事情应该是什么样”的看法。在这里需要明确一点，评价标准不应该是理想化的难以企及的完美状态，根据这样的标准得出的审计结论不仅被审计单位难以接受，审计报告的使用者也会认为结论有失公允。
在公共投资项目效益审计的整个过程中，评价标准并不是一成不变的。它可能随着审计人员获得信息量的增加而需要不断修改。审计人员在建立评价标准的时候，还需要与项目管理部门、承包人、施工单位讨论协商。这样，被审单位才能理解标准、赞同标准，并接受依据标准得出的审计结论。
（一）评价标准的特点
合适的评价标准对审计结论的形成至关重要，因此其应该具有以下特点：
1.有用性：审计人员通过将效益评价指标与评价标准比较，可以得出满足审计报告使用者需要的审计发现和审计结论；
2.可靠性：对于同一个公共投资项目，不同审计人员运用项目的评价标准能够得出高度一致的审计结论；
3.客观性：评价标准不受审计人员主观偏见的影响；
4.可理解性：评价标准内容清晰，不会导致大相径庭的理解；
5.可比性：评价标准与其他类似项目的效益审计中运用的标准一致，而且与以前开展的公共投资项目效益审计所应用的标准相一致；
6.完整性：审计人员要确立适合于公共投资项目效益审计评价的所有指标评价标准体系；
7.可接受性：审计报告使用者同意认可的标准。评价标准的可接受性越高，效益审计的效果也就越明显。
（二）评价标准的确立
评价标准的确立，需要审计人员充分考虑评价指标的性质、项目的特征以及审计的目标，并与被审单位及有关专家沟通交流。一般情况下，评价标准可以通过以下渠道获得：
1.审计小组以前审计公共投资项目采用过的标准；
2.类型相似或相同地区公共投资项目的效益表现；
3.公共投资项目管理部门运作的法律和规定；
4.行政机关针对公共投资项目的专设标准；
5.公共投资项目涉及行业的行业标准；
6.权威机构或专家的建议；
7.外国类似公共投资项目的效益表现；
8.公共投资项目前期指定的项目目标；
9.相关效益审计准则提及的评价标准等。
评价标准可以来源于上述一项数据，或者是多项数据的加权平均值，或者是某项数据根据项目具体情况的修正值。总的来说，评价标准的确立并不存在一成不变的固定模式。审计人员需要以各类标准的特点为根据，结合公共投资项目的具体情况确立合适的评价标准。
（作者单位：陕西省审计厅）
公共投资项目的生命周期是指建设项目从社会公共需求识别、评估选项、设计、采购、施工到竣工验收、投产运行，满足社会公共需求的全过程，反映了项目实施程序的内在客观运动规律。
项目生命周期的主要特点，首先表现为周期性。无论什么公共投资项目，都必须完整而严格的划分为若干阶段。项目建设不能跳跃其中某一阶段，否则就会违背客观规律；其次表现为时限性。公共投资项目建设时间的长短和建设速度的快慢直接影响工程项目的经济效益；最后表现为综合性。公共投资项目生命周期的运转是一个庞大的系统工程，涉及多个部门，需要各方的合作、密切配合、共同努力才能完成。
根据各个具体阶段的特征，将公共投资项目的生命周期按照实施先后顺序划分为四个大的阶段：立项阶段、建设阶段、竣工阶段和运行阶段。
立项阶段是项目的投资决策阶段，包括采用科学的方法对社会公共需求进行识别，以及经过全面的可行性分析论证和多方案比较确定项目的建设方案。建设阶段是项目由立项规划转变为建筑实体性操作阶段，包括方案设计、人力与物质生产要素采购，以及建设施工等重要内容。竣工验收是工程完成建设目标的标志，是全面考核建设成果、检验设计和工程质量、检查其是否能按设计标准投入生产和发挥效益的重要步骤。运行阶段是项目产出正式投入生产或使用，满足社会公共需求，对社会和自然环境产生积极（或消极）的影响的阶段。
从项目效益的形式来看，立项阶段和建设阶段的本质是项目管理活动，是项目效益的形成过程；竣工阶段和运行阶段的本质则是取得项目产出和发挥项目效果，是项目效益的具体实现。从与“3E”的关系来看，立项阶段和运行阶段的核心是项目运作的效果性，而建设阶段和竣工阶段的核心则是经济性和效率性。
公共投资项目效益审计的目标是对项目运作过程和结果的经济性、效率性和效果性进行评价。由此，公共投资项目效益审计的“3E”与项目生命周期的四个阶段形成了有机的映射关系。
二、公共投资项目效益审计各阶段评价内容
（一）立项阶段的评价内容
1.项目建议书阶段是提出并论证项目建设必要性的阶段。正确的项目投资行动来源于正确的项目投资决策。项目决策正确，意味着对项目需求和目标作出科学的决断。因此，要实现项目效益，必须要保证项目建设目标的合理性。
2.可行性研究报告阶段是选择和决定建设方案的过程。对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，从而对不同建设方案进行技术经济比较选择，并作出判断。在建设的前提下，优选出最佳投资行动方案，达到资源的合理配置。同时，合理地估计和计算项目工程造价，从而在实施最优投资方案过程中，有效的控制项目成本和产出等方面，实现项目目标。
（二）建设阶段的评价内容
1.设计质量管理。设计是设计者根据已批准的设计任务书，为具体实现拟建项目的技术、经济要求，拟定建筑、安装及设备制造等所需的规划、图纸、数据等技术文件的工作，包括初步设计、技术设计和施工图设计。设计单位选择是要选择设计能力强、经验丰富、收费合理的单位来承担项目的设计工作。
设计方案选择是公共投资项目由计划变为现实的具有决定意义的阶段。设计费一般只相当于公共投资项目全生命周期成本的1%以下，但正是这少于1%的费用对工程造价的影响占75%以上。公共投资项目在建设过程中能否保证进度、保证质量和节约投资，在很大程度上取决于设计质量的高低。项目投入运营后，能否获得满意的效益，除了投资决策外，设计起着决定性的作用。此外，合理的设计还可以有效地节约项目运营成本。由此可见，选择高水平的设计单位，做出高质量的设计方案，对于项目的成败至关重要。
2.承包人选择和合同管理。项目招投标阶段是对项目建设所需人力资源的采购，也是成本管理、质量管理等目标顺利实施的前提。在招投标阶段，不仅要选择和确定承包人，而且还要选择和确定采用的合同类型及其计价方式。不论是承包人选择还是合同计价方式，都会对公共投资项目的建设阶段产生重要影响。
3.材料与设备采购管理。建设准备阶段最重要的任务就是对项目工程所需的材料和设备进行采购。工程材料与设备的采购管理的好坏，将直接影响到工程的成本、工期和质量。良好的采购管理，能够确保以最优的成本在恰当的时机采购恰当种类、质量和数量的材料和设备。
4.工程施工管理。建设实施阶段是将项目采购的材料、设备和人力资源转化为项目实体的过程。工程施工管理过程就是对上述资源的维护和使用，以实现项目产出。它对项目的经济性和效率性具有举足轻重的影响。工程施工管理可以进一步细化为：施工方法管理、施工环境管理、工序质量管理、施工顺序管理、成品保护管理，以及施工进度管理等。
（三）竣工阶段的评价内容
竣工阶段的评价内容是工程的实际成本、质量和工期。实际成本是指在工程建设过程中实际花费的全部成本，即竣工决算总额；实际质量是指竣工项目符合设计、标准、规范等有关质量标准的程度，包括使用质量和施工质量两个重要部分；实际工期是指通过实际开工实践和实际完工时间所确定的工程进度，工程的质量和工期共同反映出项目的产出水平。
竣工验收是项目完成建设目标的标志，是全面综合考核项目成本、工期和质量的最终阶段。在项目实际投入的条件下，将项目成本和项目产出分别于项目投入相比较，从而可以得出对经济性和效率性的结果评价。
（四）运行阶段的评价内容
运行阶段的评价内容是项目产出的使用情况和外部效益（包括社会效益和环境效益）。项目投产运行之后，其产品和服务被公众所使用，并发挥社会效益和环境效益。公共投资项目效益审计对运行阶段的评价体现为对效果性的评价。将项目效果与项目目标进行对比，从而判断目标在多大程度上得到了实现。
三、公共投资项目效益审计评价标准的确定
当审计人员采取各种审计方法获取审计证据，计量评价指标的时候，已经获得了“项目效益是什么样”的结论。接下来，审计人员需要将效益评价指标的计量结果与适当的评价指标“项目效益应该是什么样”相比较，判断“项目效益好或不好”。评价指标如果偏离了评价标准，则意味着需要进一步分析原因，提出改进建议。
评价标准是用以评价公共投资项目运作的经济性、效率性和效果性的合理的、可达到的效益标准，即衡量和考核有关效益评价指标的准绳和尺度。它们反映了针对公共投资项目运作的合理化期望，代表了理性并具备相关信息的人对“事情应该是什么样”的看法。在这里需要明确一点，评价标准不应该是理想化的难以企及的完美状态，根据这样的标准得出的审计结论不仅被审计单位难以接受，审计报告的使用者也会认为结论有失公允。
在公共投资项目效益审计的整个过程中，评价标准并不是一成不变的。它可能随着审计人员获得信息量的增加而需要不断修改。审计人员在建立评价标准的时候，还需要与项目管理部门、承包人、施工单位讨论协商。这样，被审单位才能理解标准、赞同标准，并接受依据标准得出的审计结论。
（一）评价标准的特点
合适的评价标准对审计结论的形成至关重要，因此其应该具有以下特点：
1.有用性：审计人员通过将效益评价指标与评价标准比较，可以得出满足审计报告使用者需要的审计发现和审计结论；
2.可靠性：对于同一个公共投资项目，不同审计人员运用项目的评价标准能够得出高度一致的审计结论；
3.客观性：评价标准不受审计人员主观偏见的影响；
4.可理解性：评价标准内容清晰，不会导致大相径庭的理解；
5.可比性：评价标准与其他类似项目的效益审计中运用的标准一致，而且与以前开展的公共投资项目效益审计所应用的标准相一致；
6.完整性：审计人员要确立适合于公共投资项目效益审计评价的所有指标评价标准体系；
7.可接受性：审计报告使用者同意认可的标准。评价标准的可接受性越高，效益审计的效果也就越明显。
（二）评价标准的确立
评价标准的确立，需要审计人员充分考虑评价指标的性质、项目的特征以及审计的目标，并与被审单位及有关专家沟通交流。一般情况下，评价标准可以通过以下渠道获得：
1.审计小组以前审计公共投资项目采用过的标准；
2.类型相似或相同地区公共投资项目的效益表现；
3.公共投资项目管理部门运作的法律和规定；
4.行政机关针对公共投资项目的专设标准；
5.公共投资项目涉及行业的行业标准；
6.权威机构或专家的建议；
7.外国类似公共投资项目的效益表现；
8.公共投资项目前期指定的项目目标；
9.相关效益审计准则提及的评价标准等。
评价标准可以来源于上述一项数据，或者是多项数据的加权平均值，或者是某项数据根据项目具体情况的修正值。总的来说，评价标准的确立并不存在一成不变的固定模式。审计人员需要以各类标准的特点为根据，结合公共投资项目的具体情况确立合适的评价标准。
（作者单位：陕西省审计厅）