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摘要随着地壳运动进入活跃期，全球自然灾害频发，防灾工作的重要性日益凸现出来。本文考察了智利、日本和新西兰等几个防灾工作较为出色的国家不同的做法及经验，发现完善的法律制度、先进的科技以及成功的防灾教育是关键所在。文章最后总结了国外防灾经验对我国构建防灾体系的启示。
关键词防灾 智利 日本 新西兰
作者简介：王映莲，重庆师范大学政治学院。
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-188-02
2010年，有两场地震令人印象深刻，一场是1月12日发生在海地的里氏7．0级地震；另一场是仅隔6周之后的智利大地震，震级高达里氏8．8级。前者令人印象深刻，是因为其伤亡之惨、损失之重：地震导致超过20万人丧生，30多万人受伤；后者令人印象深刻的原因则是其震级之高——为史上第八强震，而伤亡则不及前者的百分之一：仅723人死亡。
为什么智利大地震震级较高，而造成的死亡人数远远少于海地大地震呢？因为智利有着比海地完善、有效得多的防灾体系，从而大大降低了灾害风险。中国是一个自然灾害频发的国家，学习、借鉴其他国家行之有效的防灾体系，相当有必要。
一、智利：把法制作为防灾体系的基石
智利位于太平洋板块和美洲大陆板块交界处的狭长地带，是世界上地震和火山频发的国家之一。中低强度的地震基本上每年都有，高强度的地震也屡见不鲜，至今智利仍保留了发生史上最强地震（1960年，里氏9．5级）的记录。一些火山仍处在活跃期，地震常常引起火山喷发，使灾害的威力倍增。
由于灾害频发，长期以来智利政府和人民防灾意识强，防灾准备充分，应对灾害建立了一套比较完善的法律和机制。
首先，智利宪法以根本大法形式明确政府在处理灾难性事件中的责任。宪法第一章第一款明确规定：“确保国家安全、保护人民及家庭是国家的义务。”宪法还规定了各大区区长和省长具有采取一切必要措施防范和应对突发灾害的权利和义务。
其次，用法律的形式将许多行之有效的防灾机制固定下来。1960年高达9．5级的特大地震发生后，智利遭受了惨重的损失。灾后，智利中央政府组建了国家紧急事件办公室，专门负责监测、组织协调全国范围内的突发灾害的预防和应对。通过该办公室，智利中央政府可以对突发事件在第一时间内迅速做出反应。对于地震、火山爆发、海啸等自然灾害，以及化学品泄漏、森林火灾等其他灾害，国家紧急事件办公室都制订了详细的应对计划。另外，在智利地方政府组织法中，明确规定智利各级地方官员有责任避免突发事件或灾难的发生。在灾难发生后，地方官员有权力采取各种应对措施。
第三，立法保证建筑质量。主要体现在两个环节，一是建造流程中有严格的法律监管。1985年地震之后，智利政府要求所有建筑按抗9级地震设计。这意味着，所有建筑在开建之前，都必须由专业机构进行设计，以使建筑物的抗震性能合符要求；在设计图纸经过市政公共工程部审核后，才能拿到政府颁发的许可证；在新房建造施工时，结构工程师、力学计算师等专业人员会全程监督建筑物的质量；最后，建好的房屋需经过市政公共工程部的验收。二是强有力的事后追责。一旦发生建筑质量问题，建筑施工方、设计师、政府审查人员都将面临严厉的惩罚。
此外，长期与地震、海啸、火山爆发等灾害“相处”，使得智利人民的防灾意识深入骨髓。此次特大地震引发了海啸，塔卡瓦罗海边的一个700人的渔村却无一人伤亡，而塔卡瓦罗是受灾最严重的港口城市，令人惊叹当地居民防震意识之深。
二、日本：用现代科技为防灾服务
日本群岛正好位于亚欧板块和太平洋板块交界处，地理位置决定了日本是一个多地震、多火山、多台风的国家，据统计，全球每年有10%的地震发生在日本及其周边地区，这使得饱受自然灾害之苦的日本人非常重视防灾工作。用现代科技为防灾服务，是日本防灾体系的一大特点。
防灾救灾，科研先行。近50多年来，防灾预算在日本财政预算中始终保持在6%左右。在防灾预算中，防灾科学技术研究费保持在1．5%左右，并有逐年上升的趋势，到2000年已经占防灾预算的1．8%。大量的科研经费主要投入两个方向：一是防灾基础研究，如灾害发生机理及灾害预防，建立了一套完整的各种灾害的基础资料和数据库；二是防灾技术的开发和应用研究，如灾害预报的研究、灾害情报传输技术的开发、灾害管理技术的开发研究等。这些科研成果的应用，使本已相当完备的日本防灾体系如虎添翼。
灾害预警设备先进。灾害发生前，如能预测预报，提前应对，则能大大减轻灾害带来的损失严重程度。因此，日本十分重视灾害预警设备的研制应用。目前，日本拥有世界上最先进地震预警系统。这套系统可以在地震发生的第一时间，检测到地震的震源、震级等信息，并根据地震波传播需要一定时间的规律，利用地震发生后的纵波与横波时间差，可以在破坏力大的横波到来前几秒到十几秒发布地震警报。日本的海啸预警系统是世界上技术最为先进，信息传播最为迅速的海啸警报系统之一。它曾在1983年的日本海海啸中起到较好的减灾作用。当时，海啸发生后第7分钟，最靠近震中的验潮站观测到海啸波的来临；第14分钟，计算机自动制作的电子警报就向日本全国发布，并同时传达到太平洋沿岸各国政府指定的海啸防御机构，从而使这次海啸损失减小到最低限度，仅造成104人死亡和百余万美元的经济损失。
防灾设施科技含量高。日本的防災设施，大到全国范围的通讯、警报系统，小到居民防灾急救包，处处彰显高科技色彩。日本的中央防灾无线网络体系，可以确保日本47个都、道、府、县设置的抗灾指挥部通过紧急联络用的线路确保电话或传真的畅通。小小的防灾用品比如集充电、照明和收听广播等三项功能为一体的收音机，不需要火和电只要有水就可以加热的速食食品等，也体现了科技的力量。
防灾教育世界一流。日本有覆盖学校、家庭、社区、博物馆等各方面的防灾教育体系。东京本所防灾馆、大阪市生野防灾馆、东京消防博物馆等防灾知识学习体验馆，以及流动的地震体验车，均免费向市民开放。由于应用了三维成像等高科技，民众能够在这些体验设施里亲身体验地震等灾害发生时的感觉，如临其境，极大地提高了防灾教育的效率和效果。
三、新西兰：技术、制度与人的完美结合
新西兰地处太平洋板块与印度—澳大利亚大陆板块之间，属环太平洋地震带，是地震多发国，平均每年发生大小地震近3000次。去年9月4日，新西兰南岛发生里氏7．2级地震，仅有2人重伤，创造了零死亡的奇迹。新西兰在抗震减灾方面是怎么做的呢？
（一）独特的隔震、减震技术
新西兰在一些重要的建筑物及桥梁上均采用了结构隔震减震装置。这项技术始于上个世纪60年代末70年代初，科技人员用特制的橡胶垫将建筑体和地基梁隔开，从而有效降低地震造成的损害。目前，新西兰在一些重要的建筑物及桥梁上均采用了结构隔震减震装置，如议会内阁办公楼和卫生部大楼均采用含铅的橡胶垫。
（二）建筑物质量有法律保障
近些年来，新西兰政府在房屋建筑方面不断加强立法，例如《1963年建筑师法》、《1988年建筑师法修正案》、《1997年建筑师法修正案》、《2003年建筑法修正案》、《2004年建筑法》等详细法律法规及修正案的相继出台，为建筑的质量提供了强有力的法律依据和保障。在新西兰，每一栋商业或住宅建筑，必须经当地地方议会批准且严格按国家建筑规范执行，而新西兰国家建筑规范中，对投资者、设计师以及设计图都有明确细致的规定：施工时建筑师和设计师可在场监督。一旦建筑出现问题，包括审查人员在内的各方人员都要承担责任。正因为新西兰将监督任务落实到了各方人员的身上，让建筑建造的全部过程都有人员监督，从而有效减少了建筑质量中的各种违规问题。
（三）成功的地震保险制度
新西兰地震保险制度被誉为全球运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，以政府与市场相结合的方式来尽可能分散巨灾风险。这一地震风险应对体系由三部分组成，包括地震委员会、保险公司和保险协会，分属政府机构、商业机构和社会机构。一旦灾害发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会则负责启动应急计划。新西兰巨灾保险的核心是风险分散机制。首先，当巨灾发生时，先由新西兰地震委员会支付2亿新元。目前委员会已积累近50亿新元的巨灾风险基金。基金的主要来源是强制征收的保险费以及基金在市场投资中获得的收益。居民向保险公司购买房屋或房内财产保险时，会被强制征收地震巨灾保险和火灾保险保费，保险公司代为征收后再交给地震委员会。其次，地震委员会还利用国际再保险市场进行分保。当地震损失超过2亿新元时，则启动再保险方案。最后，当巨灾损失金额超过地震委员会支付能力时，政府将发挥托底作用，负担剩余理赔支付。地震委员会则每年支付给政府一定的保证金。
（四）防灾教育有成效
有了技术和制度作为基础，防灾关键在人。政府重视对公民的防灾、减灾教育。多年来，新西兰国家民防部都会印制防御各种具体灾害的宣传品，其内容包括灾害的识别、预防，以及如何自救、互救等，所有公民每人一套。学校不定期举行防震演习，学生人手一本地震应急逃生手册。经过长期的宣传普及，新西兰普通民众大都清楚地震发生后如何应对。
综观国外防灾的种种经验，对我国构建防灾体系有如下启示：
1．建筑物质量很重要。目前人类减轻地震灾害的最有效的办法是提高建筑工程和基础设施的抗震防灾能力。研究表明，房屋建筑抗震设防烈度提高一度，所增加的投入不足房屋建筑总造价的5%。应明确把房屋的抗震性和耐震性标准写进法律和规范，完善房屋质量追责体系。
2．民众防灾教育刻不容缓。古语云：“毋恃敌之不来，恃吾有以待之”，这是对防灾的经典提示。但不少民众对灾害的认识不充分，存在麻痹侥幸心理；整个社会的防灾教育比较零散，不成体系，没有定期化、规范化。这也是同为7．2级地震，新西兰零死亡，而我国青海玉树卻死亡多达2200人的重要原因之一。只有充分的危机意识与防灾准备，才能控制灾害免于扩大。
3．防灾工作机制化势在必行。灾前预防、灾中救援、灾后重建都应该有相应的法律及机制保障，才能避免防灾工作各自为政、效率低下。
关键词防灾 智利 日本 新西兰
作者简介：王映莲，重庆师范大学政治学院。
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-188-02
2010年，有两场地震令人印象深刻，一场是1月12日发生在海地的里氏7．0级地震；另一场是仅隔6周之后的智利大地震，震级高达里氏8．8级。前者令人印象深刻，是因为其伤亡之惨、损失之重：地震导致超过20万人丧生，30多万人受伤；后者令人印象深刻的原因则是其震级之高——为史上第八强震，而伤亡则不及前者的百分之一：仅723人死亡。
为什么智利大地震震级较高，而造成的死亡人数远远少于海地大地震呢？因为智利有着比海地完善、有效得多的防灾体系，从而大大降低了灾害风险。中国是一个自然灾害频发的国家，学习、借鉴其他国家行之有效的防灾体系，相当有必要。
一、智利：把法制作为防灾体系的基石
智利位于太平洋板块和美洲大陆板块交界处的狭长地带，是世界上地震和火山频发的国家之一。中低强度的地震基本上每年都有，高强度的地震也屡见不鲜，至今智利仍保留了发生史上最强地震（1960年，里氏9．5级）的记录。一些火山仍处在活跃期，地震常常引起火山喷发，使灾害的威力倍增。
由于灾害频发，长期以来智利政府和人民防灾意识强，防灾准备充分，应对灾害建立了一套比较完善的法律和机制。
首先，智利宪法以根本大法形式明确政府在处理灾难性事件中的责任。宪法第一章第一款明确规定：“确保国家安全、保护人民及家庭是国家的义务。”宪法还规定了各大区区长和省长具有采取一切必要措施防范和应对突发灾害的权利和义务。
其次，用法律的形式将许多行之有效的防灾机制固定下来。1960年高达9．5级的特大地震发生后，智利遭受了惨重的损失。灾后，智利中央政府组建了国家紧急事件办公室，专门负责监测、组织协调全国范围内的突发灾害的预防和应对。通过该办公室，智利中央政府可以对突发事件在第一时间内迅速做出反应。对于地震、火山爆发、海啸等自然灾害，以及化学品泄漏、森林火灾等其他灾害，国家紧急事件办公室都制订了详细的应对计划。另外，在智利地方政府组织法中，明确规定智利各级地方官员有责任避免突发事件或灾难的发生。在灾难发生后，地方官员有权力采取各种应对措施。
第三，立法保证建筑质量。主要体现在两个环节，一是建造流程中有严格的法律监管。1985年地震之后，智利政府要求所有建筑按抗9级地震设计。这意味着，所有建筑在开建之前，都必须由专业机构进行设计，以使建筑物的抗震性能合符要求；在设计图纸经过市政公共工程部审核后，才能拿到政府颁发的许可证；在新房建造施工时，结构工程师、力学计算师等专业人员会全程监督建筑物的质量；最后，建好的房屋需经过市政公共工程部的验收。二是强有力的事后追责。一旦发生建筑质量问题，建筑施工方、设计师、政府审查人员都将面临严厉的惩罚。
此外，长期与地震、海啸、火山爆发等灾害“相处”，使得智利人民的防灾意识深入骨髓。此次特大地震引发了海啸，塔卡瓦罗海边的一个700人的渔村却无一人伤亡，而塔卡瓦罗是受灾最严重的港口城市，令人惊叹当地居民防震意识之深。
二、日本：用现代科技为防灾服务
日本群岛正好位于亚欧板块和太平洋板块交界处，地理位置决定了日本是一个多地震、多火山、多台风的国家，据统计，全球每年有10%的地震发生在日本及其周边地区，这使得饱受自然灾害之苦的日本人非常重视防灾工作。用现代科技为防灾服务，是日本防灾体系的一大特点。
防灾救灾，科研先行。近50多年来，防灾预算在日本财政预算中始终保持在6%左右。在防灾预算中，防灾科学技术研究费保持在1．5%左右，并有逐年上升的趋势，到2000年已经占防灾预算的1．8%。大量的科研经费主要投入两个方向：一是防灾基础研究，如灾害发生机理及灾害预防，建立了一套完整的各种灾害的基础资料和数据库；二是防灾技术的开发和应用研究，如灾害预报的研究、灾害情报传输技术的开发、灾害管理技术的开发研究等。这些科研成果的应用，使本已相当完备的日本防灾体系如虎添翼。
灾害预警设备先进。灾害发生前，如能预测预报，提前应对，则能大大减轻灾害带来的损失严重程度。因此，日本十分重视灾害预警设备的研制应用。目前，日本拥有世界上最先进地震预警系统。这套系统可以在地震发生的第一时间，检测到地震的震源、震级等信息，并根据地震波传播需要一定时间的规律，利用地震发生后的纵波与横波时间差，可以在破坏力大的横波到来前几秒到十几秒发布地震警报。日本的海啸预警系统是世界上技术最为先进，信息传播最为迅速的海啸警报系统之一。它曾在1983年的日本海海啸中起到较好的减灾作用。当时，海啸发生后第7分钟，最靠近震中的验潮站观测到海啸波的来临；第14分钟，计算机自动制作的电子警报就向日本全国发布，并同时传达到太平洋沿岸各国政府指定的海啸防御机构，从而使这次海啸损失减小到最低限度，仅造成104人死亡和百余万美元的经济损失。
防灾设施科技含量高。日本的防災设施，大到全国范围的通讯、警报系统，小到居民防灾急救包，处处彰显高科技色彩。日本的中央防灾无线网络体系，可以确保日本47个都、道、府、县设置的抗灾指挥部通过紧急联络用的线路确保电话或传真的畅通。小小的防灾用品比如集充电、照明和收听广播等三项功能为一体的收音机，不需要火和电只要有水就可以加热的速食食品等，也体现了科技的力量。
防灾教育世界一流。日本有覆盖学校、家庭、社区、博物馆等各方面的防灾教育体系。东京本所防灾馆、大阪市生野防灾馆、东京消防博物馆等防灾知识学习体验馆，以及流动的地震体验车，均免费向市民开放。由于应用了三维成像等高科技，民众能够在这些体验设施里亲身体验地震等灾害发生时的感觉，如临其境，极大地提高了防灾教育的效率和效果。
三、新西兰：技术、制度与人的完美结合
新西兰地处太平洋板块与印度—澳大利亚大陆板块之间，属环太平洋地震带，是地震多发国，平均每年发生大小地震近3000次。去年9月4日，新西兰南岛发生里氏7．2级地震，仅有2人重伤，创造了零死亡的奇迹。新西兰在抗震减灾方面是怎么做的呢？
（一）独特的隔震、减震技术
新西兰在一些重要的建筑物及桥梁上均采用了结构隔震减震装置。这项技术始于上个世纪60年代末70年代初，科技人员用特制的橡胶垫将建筑体和地基梁隔开，从而有效降低地震造成的损害。目前，新西兰在一些重要的建筑物及桥梁上均采用了结构隔震减震装置，如议会内阁办公楼和卫生部大楼均采用含铅的橡胶垫。
（二）建筑物质量有法律保障
近些年来，新西兰政府在房屋建筑方面不断加强立法，例如《1963年建筑师法》、《1988年建筑师法修正案》、《1997年建筑师法修正案》、《2003年建筑法修正案》、《2004年建筑法》等详细法律法规及修正案的相继出台，为建筑的质量提供了强有力的法律依据和保障。在新西兰，每一栋商业或住宅建筑，必须经当地地方议会批准且严格按国家建筑规范执行，而新西兰国家建筑规范中，对投资者、设计师以及设计图都有明确细致的规定：施工时建筑师和设计师可在场监督。一旦建筑出现问题，包括审查人员在内的各方人员都要承担责任。正因为新西兰将监督任务落实到了各方人员的身上，让建筑建造的全部过程都有人员监督，从而有效减少了建筑质量中的各种违规问题。
（三）成功的地震保险制度
新西兰地震保险制度被誉为全球运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，以政府与市场相结合的方式来尽可能分散巨灾风险。这一地震风险应对体系由三部分组成，包括地震委员会、保险公司和保险协会，分属政府机构、商业机构和社会机构。一旦灾害发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会则负责启动应急计划。新西兰巨灾保险的核心是风险分散机制。首先，当巨灾发生时，先由新西兰地震委员会支付2亿新元。目前委员会已积累近50亿新元的巨灾风险基金。基金的主要来源是强制征收的保险费以及基金在市场投资中获得的收益。居民向保险公司购买房屋或房内财产保险时，会被强制征收地震巨灾保险和火灾保险保费，保险公司代为征收后再交给地震委员会。其次，地震委员会还利用国际再保险市场进行分保。当地震损失超过2亿新元时，则启动再保险方案。最后，当巨灾损失金额超过地震委员会支付能力时，政府将发挥托底作用，负担剩余理赔支付。地震委员会则每年支付给政府一定的保证金。
（四）防灾教育有成效
有了技术和制度作为基础，防灾关键在人。政府重视对公民的防灾、减灾教育。多年来，新西兰国家民防部都会印制防御各种具体灾害的宣传品，其内容包括灾害的识别、预防，以及如何自救、互救等，所有公民每人一套。学校不定期举行防震演习，学生人手一本地震应急逃生手册。经过长期的宣传普及，新西兰普通民众大都清楚地震发生后如何应对。
综观国外防灾的种种经验，对我国构建防灾体系有如下启示：
1．建筑物质量很重要。目前人类减轻地震灾害的最有效的办法是提高建筑工程和基础设施的抗震防灾能力。研究表明，房屋建筑抗震设防烈度提高一度，所增加的投入不足房屋建筑总造价的5%。应明确把房屋的抗震性和耐震性标准写进法律和规范，完善房屋质量追责体系。
2．民众防灾教育刻不容缓。古语云：“毋恃敌之不来，恃吾有以待之”，这是对防灾的经典提示。但不少民众对灾害的认识不充分，存在麻痹侥幸心理；整个社会的防灾教育比较零散，不成体系，没有定期化、规范化。这也是同为7．2级地震，新西兰零死亡，而我国青海玉树卻死亡多达2200人的重要原因之一。只有充分的危机意识与防灾准备，才能控制灾害免于扩大。
3．防灾工作机制化势在必行。灾前预防、灾中救援、灾后重建都应该有相应的法律及机制保障，才能避免防灾工作各自为政、效率低下。