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摘 要：随着公共服务概念的深入人心，加快转变政府职能，建设法治政府和服务型政府已经成为我国政府的长期目标。县级政府作为基层政府，是提供公共服务的前沿阵地。县级政府与其上级政府通过现行行政管理体制相互协调处理公共事务。所以县级政府公共服务的能力不仅受到自身因素影响，还受到到其上级政府等多方面因素的影响。本文主要从财权事权，绩效考核，社会监督等方面分析县级政府公共服务能力的制约因素，并提出相应对策，以期为强化县级政府的公共服务能力提供思路与借鉴。
关键词：县级政府；公共服务能力；制约因素
引言
在传统公共行政理念中，政府是制度化，官僚制的机构，以政府的功能和效率为第一原则，控制人们的言行，维护着社会的稳定。二十世纪七十年代开始，人们逐渐意识到政府单凭统治职能无法适应不断发展的社会，顾客至上的原则开始在政府中得到重视，市场机制成为新公共管理的重要手段。“911”事件之后，以登哈特为代表的一批提倡新公共服务的学者重新开始重视政府的重要性，献身于公益的精神被重新称颂，公民社会和人本主义思想在社会上得到广泛认同，政府致力于公民权利的复兴，服务于公民成为政府行为的最高准则。
据资料统计，我国县域的面积和人口分别占全国的的94%和70%。县级政府是中央政府、省级政府、地市级政府与乡镇政府联系的中间环节，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域，是中央政府部门决策的落实前线，向上承接省市级政府，向下主导各个乡镇政府，在中国政府体系中具有举足轻重的地位。县级政府的公共服务能力，影响着县域内公民的生活水平和县级政府的形象。
一、县级政府公共服务供给现状
我国县级政府的公共服务能力自改革开放以来已有了较大提升，但与西方发达国家相比，仍有很大差距。具体表现在水平低，地域差距较大等方面。
（一）县级政府提供的公共服务水平较低
县级政府作为一个处于中间环节的政府，其财政能力受到上级政府的制约，非常有限。但其承担的共服务却是最沉重的。在这种矛盾的体系下，县级政府常常无法按质按量提供社会所必须的公共服务，尤其是基础设施建设和公民的安全服务。另一方面，由于我国政府公共服务部门创立晚，发展滞后，公共服务人员公共服务意识和专业水平整体较低，无法满足我国日益增长的公共服务需求。
（二）县级政府提供的公共服务地域差异较大
1978年实施改革开放政策以来，我国东部地区的经济水平得到了极大的提高，尤其是东部沿海地区，其经济指标已经接近中等发达国家。但与此同时，中部和西部地区受限于环境等因素，经济增长缓慢。经济增长带来的不仅仅是财政的增加，还有先进的政府行政体制和行政理念。东部地区的县级政府更加重视民生，公平。其提供的公共服务往往也更加全面细致，深入到民众生活的细节；西部地区则由于行政理念落后，政府往往还停留在管理者的角色，没有转换到服务者的角色；另一方面，由于西部地区主要以农业为支柱产业，财政收入非常有限，可用于公共服务的财力就更加捉襟见肘，这极大的限制了西部地区县级政府的公共服务能力。
二、我国县级政府公共服务能力的制约因素
受多种历史和现实原因影响，我国县级政府的公共服务起步晚，发展迟缓，并且在财权事权匹配，政府职能定位等方面存在诸多不足，对县级政府的监督的效率也十分底下，提升我国县级政府公共服务能力任重而道远。
（一）县级政府财权事权不匹配
1994年，我国进行了一次财政分税制改革，目的是通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化。但收效却不明显。这次改革将政府部门的财政权上收，集中在中央政府部门，将事务权下放到各级基层政府。这造成了越到基层，政府所支配的财力越微薄，但承担的公共事务责任和公共服务支出却越沉重。这极大的制约了县级政府的公共服务能力。与此同时，县级政府有限的财政预算中，有相当一部分是来自上级政府部门的财政划拨，这种财政划拨经常是由上级政府部门根据上级政府所处情况所作出的预算，往往不能适应与县级政府等基层政府的实际情况，而县级政府大部分情况下都是直接按照上级政府部门的要求使用这些资金，从而难以使这些财政划拨的实际使用取得公共效益最大化。部分县级政府往往在上台时，为了提高财政收入，寅吃卯粮，大量增加土地出让，这为以后的政府带来了巨大的负担。
（二）对县级政府的有效监督不足
在我国，“慎独”县级政府很少，究其原因，在我国现行的不完善的政府监督体系下，出于于人的利己动机，县级政府公务人员倾向于将公共资源私人化，满足私人或者亲友的需求，这或多或少的的造成了公共利益的损失。我国现行的县级政府监督机制，主要是县级政府的上级政府部门对其的监督。这种自上而下的监督大多数情况下是在县级政府任期内考核其上级指标的完成情况。上级政府部门为县级政府规定的指标便成了县级政府工作的目标，很多时候这些指标仅仅是上级政府部门根据国家政策制定，并没有深入考虑到各个县级政府所处的实际情况和当地民众的实际偏好，虽然完成了上级指标，但公共服务能力并没有得到提高。
（三）县级政府职能定位模糊
受各种因素的影响，我国政府的第一核心任务一直是发展经济。从中央政府到地方基层政府，各级政府的主要工作方向是提升经济发展水平，这点在县级政府中体现的尤为明显。经济发展较好的县，中央和省市政府给其的政策扶持力度就会越大，县级政府为了争取更好的发展契机，将大部分精力都放在了促进当地经济增长上，在关乎民生基础的公共服务方面却投入不多，从而造成了县级政府职能的偏移和错位；有些县级政府为了提高工作效率，处处干预公共事务。也会带来很多问题，激发民众同政府间的矛盾，影响社会的和谐。过分作为的政府同样无法提供高效，民众满意的的公共服务。
三、我国县级政府公共服务能力提升策略 根据我国县级政府公共服务的供给现状和制约因素，县级政府应从加速县级政府职能转化，促进政府财政体制改革，强化基层监督，创建公共服务多元化平台等四个方面来提升自身的公共服务能力。
（一） 加快县级政府职能转化，完善县级政府公共服务部门结构
当代社会中，政府所扮演的角色越来越倾向于一个服务者，而不再是以前的统治者。政府的职能也逐渐向社会职能转化，统治的意味越来越淡。我国政府，尤其是县级政府，在面对日益复杂的社会问题时，要改变官本位意识，要已人本主义为中心，最大限度的满足民众的合理公共服务需求；在工作重心上，要从经济至上的桎梏中走出来，不单纯以促进县域经济水平增长为政治目标，调整其财政支出方向，以民生基础为重心，要强化自身服务意识和责任，和谐的处理民事问题，为公共服务的供给营造一个良好的社会环境。
此外，县级政府在其内部应使权责有机统一，建立健全县级政府下属公共服务组织部门，科学规划，根据县域内实际情况调整现有公共服务供给部门，通过法律规范各个公共服务部门的职能和人员岗位制度，对现有公共服务部门人员进行培训，强化其服务意识，提高其公共服务水平，从而满足社会日益增长的对公共服务的需求。
（二） 促进政府财政体制改革，为县级政府的公共服务提供物质保障
现有的政府财政体制下，县级政府财权事权严重不匹配，县级政府在公共服务上所能提供的财力分量很少，其承担的公共服务却十分沉重。要改变这一现状，应当适当增加“国管县”“省管县“在县级行政层次所占比重，减少财政体系在自上而下运行中的损失；其次，国家应出台相应政策，限制财政专项支付在财政总体中的占比，增加县级政府财政自由权，以适应其承担的公共服务。最后，县级政府要加大对于城乡基础设施的建设，基本医疗卫生和教育，以及社会保障的财政扶持力度。要大力筹集社会资金，完善公共服务投资机制，让一切有利于公共服务的资金在有效监管下充分涌流，从而提高其公共服务能力。
（三） 强化基层监督在县级政府行政监督中的作用，提高县级政府公信力
在我国现行行政管理体制下，对县级政府的监督主要是其上级政府部门对其的监督，这种监督是建立在上级政府对其设立的指标完成度上的。县级政府属于基层政府，容易受到基层民众的监督，这种基层监督信息传递横向化程度高，纵向层数少，监督的效果相对而言较好。因此，我国应提高基层民众在政府监督中的参与程度，提高公民的监督意识；积极建立县级政府政策实施的基层反馈机制；在基层监督下，县级政府工作人员的利己动机由于监督反馈快，往往无法转换为公共资源的浪费，从而限制了其对公共利益的损害，提升了县级政府在社会中的效率和公信力，进而提高其公共服务的能力。
结语
县级政府在我国政府体系中具有承上启下的重要地位，提高县级政府的公共服务能力对于提高政府公信力和县域民众生活水平具有重要作用。在政府逐渐以公民权利为行政核心要素的大背景下，我国县级政府应以人为本，充分发挥自身的社会职能，积极同县域内社会组织合作，推进基层监督，创建公共服务多元化格局以满足民众不断增长的公共服务需求，此外，中央政府部门要推进财税体制改革，使县级政府的财权和事权相匹配，从而提高县级政府的公共服务能力，实现我国和谐的社会主义现代化国家的建设目标。（作者单位：云南师范大学历史与行政学院）
参考文献：
[1] 张国庆.公共行政学[M].北京.北京大学出版社，2007.
[2] 蒋云根.提升基层政府公共服务供给能力的路径思考[J].甘肃行政学院学报，2008（3）.
[3] 张开云，张兴杰，李倩.地方政府公共服务供给能力的影响因素与实观路径[J].中国行政管理，2010（1）.
[4] 易重华.县级政府公共服务缺失的成因及对策[J].特别关注，2009（6）.
[5] 庄序莹.公共管理学[M].上海.复旦大学出版社，2012（第二版）.
关键词：县级政府；公共服务能力；制约因素
引言
在传统公共行政理念中，政府是制度化，官僚制的机构，以政府的功能和效率为第一原则，控制人们的言行，维护着社会的稳定。二十世纪七十年代开始，人们逐渐意识到政府单凭统治职能无法适应不断发展的社会，顾客至上的原则开始在政府中得到重视，市场机制成为新公共管理的重要手段。“911”事件之后，以登哈特为代表的一批提倡新公共服务的学者重新开始重视政府的重要性，献身于公益的精神被重新称颂，公民社会和人本主义思想在社会上得到广泛认同，政府致力于公民权利的复兴，服务于公民成为政府行为的最高准则。
据资料统计，我国县域的面积和人口分别占全国的的94%和70%。县级政府是中央政府、省级政府、地市级政府与乡镇政府联系的中间环节，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域，是中央政府部门决策的落实前线，向上承接省市级政府，向下主导各个乡镇政府，在中国政府体系中具有举足轻重的地位。县级政府的公共服务能力，影响着县域内公民的生活水平和县级政府的形象。
一、县级政府公共服务供给现状
我国县级政府的公共服务能力自改革开放以来已有了较大提升，但与西方发达国家相比，仍有很大差距。具体表现在水平低，地域差距较大等方面。
（一）县级政府提供的公共服务水平较低
县级政府作为一个处于中间环节的政府，其财政能力受到上级政府的制约，非常有限。但其承担的共服务却是最沉重的。在这种矛盾的体系下，县级政府常常无法按质按量提供社会所必须的公共服务，尤其是基础设施建设和公民的安全服务。另一方面，由于我国政府公共服务部门创立晚，发展滞后，公共服务人员公共服务意识和专业水平整体较低，无法满足我国日益增长的公共服务需求。
（二）县级政府提供的公共服务地域差异较大
1978年实施改革开放政策以来，我国东部地区的经济水平得到了极大的提高，尤其是东部沿海地区，其经济指标已经接近中等发达国家。但与此同时，中部和西部地区受限于环境等因素，经济增长缓慢。经济增长带来的不仅仅是财政的增加，还有先进的政府行政体制和行政理念。东部地区的县级政府更加重视民生，公平。其提供的公共服务往往也更加全面细致，深入到民众生活的细节；西部地区则由于行政理念落后，政府往往还停留在管理者的角色，没有转换到服务者的角色；另一方面，由于西部地区主要以农业为支柱产业，财政收入非常有限，可用于公共服务的财力就更加捉襟见肘，这极大的限制了西部地区县级政府的公共服务能力。
二、我国县级政府公共服务能力的制约因素
受多种历史和现实原因影响，我国县级政府的公共服务起步晚，发展迟缓，并且在财权事权匹配，政府职能定位等方面存在诸多不足，对县级政府的监督的效率也十分底下，提升我国县级政府公共服务能力任重而道远。
（一）县级政府财权事权不匹配
1994年，我国进行了一次财政分税制改革，目的是通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化。但收效却不明显。这次改革将政府部门的财政权上收，集中在中央政府部门，将事务权下放到各级基层政府。这造成了越到基层，政府所支配的财力越微薄，但承担的公共事务责任和公共服务支出却越沉重。这极大的制约了县级政府的公共服务能力。与此同时，县级政府有限的财政预算中，有相当一部分是来自上级政府部门的财政划拨，这种财政划拨经常是由上级政府部门根据上级政府所处情况所作出的预算，往往不能适应与县级政府等基层政府的实际情况，而县级政府大部分情况下都是直接按照上级政府部门的要求使用这些资金，从而难以使这些财政划拨的实际使用取得公共效益最大化。部分县级政府往往在上台时，为了提高财政收入，寅吃卯粮，大量增加土地出让，这为以后的政府带来了巨大的负担。
（二）对县级政府的有效监督不足
在我国，“慎独”县级政府很少，究其原因，在我国现行的不完善的政府监督体系下，出于于人的利己动机，县级政府公务人员倾向于将公共资源私人化，满足私人或者亲友的需求，这或多或少的的造成了公共利益的损失。我国现行的县级政府监督机制，主要是县级政府的上级政府部门对其的监督。这种自上而下的监督大多数情况下是在县级政府任期内考核其上级指标的完成情况。上级政府部门为县级政府规定的指标便成了县级政府工作的目标，很多时候这些指标仅仅是上级政府部门根据国家政策制定，并没有深入考虑到各个县级政府所处的实际情况和当地民众的实际偏好，虽然完成了上级指标，但公共服务能力并没有得到提高。
（三）县级政府职能定位模糊
受各种因素的影响，我国政府的第一核心任务一直是发展经济。从中央政府到地方基层政府，各级政府的主要工作方向是提升经济发展水平，这点在县级政府中体现的尤为明显。经济发展较好的县，中央和省市政府给其的政策扶持力度就会越大，县级政府为了争取更好的发展契机，将大部分精力都放在了促进当地经济增长上，在关乎民生基础的公共服务方面却投入不多，从而造成了县级政府职能的偏移和错位；有些县级政府为了提高工作效率，处处干预公共事务。也会带来很多问题，激发民众同政府间的矛盾，影响社会的和谐。过分作为的政府同样无法提供高效，民众满意的的公共服务。
三、我国县级政府公共服务能力提升策略 根据我国县级政府公共服务的供给现状和制约因素，县级政府应从加速县级政府职能转化，促进政府财政体制改革，强化基层监督，创建公共服务多元化平台等四个方面来提升自身的公共服务能力。
（一） 加快县级政府职能转化，完善县级政府公共服务部门结构
当代社会中，政府所扮演的角色越来越倾向于一个服务者，而不再是以前的统治者。政府的职能也逐渐向社会职能转化，统治的意味越来越淡。我国政府，尤其是县级政府，在面对日益复杂的社会问题时，要改变官本位意识，要已人本主义为中心，最大限度的满足民众的合理公共服务需求；在工作重心上，要从经济至上的桎梏中走出来，不单纯以促进县域经济水平增长为政治目标，调整其财政支出方向，以民生基础为重心，要强化自身服务意识和责任，和谐的处理民事问题，为公共服务的供给营造一个良好的社会环境。
此外，县级政府在其内部应使权责有机统一，建立健全县级政府下属公共服务组织部门，科学规划，根据县域内实际情况调整现有公共服务供给部门，通过法律规范各个公共服务部门的职能和人员岗位制度，对现有公共服务部门人员进行培训，强化其服务意识，提高其公共服务水平，从而满足社会日益增长的对公共服务的需求。
（二） 促进政府财政体制改革，为县级政府的公共服务提供物质保障
现有的政府财政体制下，县级政府财权事权严重不匹配，县级政府在公共服务上所能提供的财力分量很少，其承担的公共服务却十分沉重。要改变这一现状，应当适当增加“国管县”“省管县“在县级行政层次所占比重，减少财政体系在自上而下运行中的损失；其次，国家应出台相应政策，限制财政专项支付在财政总体中的占比，增加县级政府财政自由权，以适应其承担的公共服务。最后，县级政府要加大对于城乡基础设施的建设，基本医疗卫生和教育，以及社会保障的财政扶持力度。要大力筹集社会资金，完善公共服务投资机制，让一切有利于公共服务的资金在有效监管下充分涌流，从而提高其公共服务能力。
（三） 强化基层监督在县级政府行政监督中的作用，提高县级政府公信力
在我国现行行政管理体制下，对县级政府的监督主要是其上级政府部门对其的监督，这种监督是建立在上级政府对其设立的指标完成度上的。县级政府属于基层政府，容易受到基层民众的监督，这种基层监督信息传递横向化程度高，纵向层数少，监督的效果相对而言较好。因此，我国应提高基层民众在政府监督中的参与程度，提高公民的监督意识；积极建立县级政府政策实施的基层反馈机制；在基层监督下，县级政府工作人员的利己动机由于监督反馈快，往往无法转换为公共资源的浪费，从而限制了其对公共利益的损害，提升了县级政府在社会中的效率和公信力，进而提高其公共服务的能力。
结语
县级政府在我国政府体系中具有承上启下的重要地位，提高县级政府的公共服务能力对于提高政府公信力和县域民众生活水平具有重要作用。在政府逐渐以公民权利为行政核心要素的大背景下，我国县级政府应以人为本，充分发挥自身的社会职能，积极同县域内社会组织合作，推进基层监督，创建公共服务多元化格局以满足民众不断增长的公共服务需求，此外，中央政府部门要推进财税体制改革，使县级政府的财权和事权相匹配，从而提高县级政府的公共服务能力，实现我国和谐的社会主义现代化国家的建设目标。（作者单位：云南师范大学历史与行政学院）
参考文献：
[1] 张国庆.公共行政学[M].北京.北京大学出版社，2007.
[2] 蒋云根.提升基层政府公共服务供给能力的路径思考[J].甘肃行政学院学报，2008（3）.
[3] 张开云，张兴杰，李倩.地方政府公共服务供给能力的影响因素与实观路径[J].中国行政管理，2010（1）.
[4] 易重华.县级政府公共服务缺失的成因及对策[J].特别关注，2009（6）.
[5] 庄序莹.公共管理学[M].上海.复旦大学出版社，2012（第二版）.