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摘要 民办非企业性质的医院作为一种非营利性的单位，其存在和发展有其历史原因，也缘于我国的国情。其具有和其他医疗机构不一样的特征，但其一也存在着许多现实的社会问题，需要引起重视，加以解决。
关键词 民办 非企业性质 医院 非营利性
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.311
2016年以来，浙江省审计机关在医保基金的审计过程中，发现浙江省多家民营医院存在骗取医保基金的问题，其中丽水市某康复医院、下属县级市龙泉市某民生医院两家民办非企业单位性质的医院（以下简称民非医院）因涉嫌骗取医保基金被移送司法机关立案侦查。据此，笔者对全市范围内的民非医院进行了走访、调研，本文将就民非医院特点、当前存在的问题、解决的对策等相关事项提出看法、意见和建议。
一、民非医院的基本情况
（一）概念
民办非企业单位作为一个新概念，来源于1996年中央和国务院针对以往民办事业单位的概念所作出的修正。1998年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，将民办非企业单位界定为：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。即民间举办的社会服务活动，不再称事业单位，以此区别于国家举办的事业单位。因此，我们可以将民非医院定义为企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事医疗服务的非营利性医疗机构。
（二）基本特征
第一，非营利性。作为民办非企业单位，非营利性显然是民非医院的首要、第一特征。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第三条规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动；第二十五条规定，民办非企业单位从事营利性的经营活动的，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动；情节严重的，予以撤销登记，构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，作为民非医院基本特征的非营利性是行政法规明确规定的。但是，规定民非医院非营利性并不是说民非医院不能收取费用，不能有盈利。应当把非营利性，理解为不以营利为目的。体现在以下两个方面：一方面民非医院的宗旨是向社会提供公益服务，通过自己的服务行为，促进社会的发展与进步，其目的不是为了营利；另一方面，民非医院的盈余和财产只能用于社会公益事业和医院发展，而不得在成员中分配。用最通俗的话说就是做“慈善”，而不是赚钱发财。
第二，双重管理。民非医院身份的特殊性决定了被监管上的双重性。一方面，由于其带有的浓重的事业单位属性，决定了其资格准入与一般公司企业存在差异。1996年国家规定，对民办非企业单位实行统一归口登记管理体制，由民政部门作为民办非企业单位统一登记管理机关，负责民办非企业单位的成立、复查、注销登记。另一方面，医院业务的特殊性决定了需要专业的管理机构予以监管。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条以及2000年《民政部、卫生部关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》规定，新成立的城镇非营利性医疗机构须首先按照《医疗机构管理条例》在卫生行政部门领取《医疗机构执业许可证》，再到同级民政部门进行民办非企业单位登记。可见，业务主管部门卫计部门的前置许可是民非医院准入的先决条件。
第三，法人属性。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民政部、卫生部关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》的規定，申请登记民办非医院，应当具备规范的名称、必要的组织机构、相适应的从业人员、财产，同时应当提供验资报告、章程草案等书面材料，上述规定实质与公司法人成立的要求基本无异。另外，依据承担民事责任的不同，《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定了民办非企业单位的三种形式，分别为法人型、合伙型、个体型。现实中由于民非医院名称上医院的这一特性，一般均为两人或两人以上出资、社会团体和其他社会组织举办，因此实践中民非医院均为法人型的民办非企业单位，以举办者的出资为限对外承担责任。
第四，社会主导。民非医院作为民办非企业单位，顾名思义，民间性、社会性是其一个显著的特征。虽然《民政部、卫生部关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》规定非营利性医疗机构举办主体有社会捐资、社会团体和其他社会组织、企事业单位、自然人，这说明国有、集体资产可以参与其中。但同时也规定，企事业单位设立的对社会开放的非营利性医疗机构，其总财产中的非国有资产份额应占三分之二以上。这体现了民非医院的社会主导绝对地位。
二、当前民非医院存在的现状和问题
从社会大环境来讲，民非医院应当是民营医院重要组成部分，有着民营医院的一些共性问题，但由于其性质上的特殊性，又决定了其有着不同于营利性民营医院的一些个性问题。
（一）医院业务以大专科小综合为主
民非医院的民办性决定了其与公立医院相比没有竞争优势，只能在夹缝中求生存，走专科化、服务型的道路。而与营利性民营医院不同，民非医院的非营利性、公益性又决定其业务具有一定的局限性。现行民非医院大多走的是康复专科路线，但又伴随着综合性门诊。例如丽水某康复医院最主要的科室是康复科，整个医院以吸引生病老年人康复住院治疗为主业，但同时又兼有综合性门诊；龙泉市某民生医院成立时就以福利院的配套医院为名，业务上以中老年人内科康复治疗为主，同时又兼有综合性门诊。
（二）医学专业技术队伍呈现一多三少
与_般的民营医院一样，民非医院也面临着专业技术^、才匮乏的局面。总体来说呈现一多三少的现象，即公立医院退休人员聘请多、有经验的年青人才少、具有学科带头能力的人才少、中年专业技术骨干少。另外，民非医院人员流动性大，许多一时找不到工作的年青医生和护士将医院作为跳板和暂时就业谋生的场所，导致队伍不稳定，医院也对送年青人去大医院学习、深造有所顾虑，怕学成之后留不住。例如丽水某康复医院全院正式在职具有处方权的医生只有4人，其中1人还是公立医院退休的年近七旬的挂名副院长的老医生，主要业务部门康复科具有处方权的医生也只有1人，住院部护士长三年内更是换了4次；龙泉市某民生医院全院有处方权的医生也只有4人。 （三）医院经营基本依赖于医疗保险
随着时代进步和社会的发展，在符合条件下的情况下，民非医院作为民营医院纳入医疗保险定点单位已经基本不是问题。但随着医保的全覆盖和报销比例的提高，和一般民营医院一样，民非医院的经营也越来越依赖于医保定点资格，且医疗对象集中于离退休人员和城乡医保人员，当然极少部分有特定医疗专长、公立医院没有相对应专业技术的专科医院例外。例如丽水某康复医院收治的绝大部分病人都是医疗费用全报的离退休和有农村医保的中老年病人，住院部床位也基本住满，但在医院因涉嫌诈骗医保基金被查而暂停医保定点单位后，因无法刷社保卡，医院基本无人前来看病。
（四）出资人出资目的非为公益性
民非医院是从事非营利性社会服务活动的社会组织。非营利性、社会公益性是其首要和最大的特征。这就意味着医院出资人对医院不享有任何财产权利、不得对医院的盈利进行分红，换句话说，就是出资人是在做社会公益事业，而不是为了营利发财。而通过调研，我们发现事实并非如此，绝大多数的民非医院出资人出资的目的是为了赚钱营利，而不是做公益。例如丽水市某康复医院有实际出资人6人，除了在丽水出资经营康复医院外，还在下面的县开设了门诊部、等，其目的只是想通过在丽水树立仁济的牌子，以带动医疗产业的发展，取得利益的最大化，而并非是做慈善。龙泉市某民生医院實际出资人4人，且4人均为原龙泉市公立医院有一定能力的科室带头医生，其本身并不具备做公益医院的财政能力，其挂靠福利院成立民生医院目的也只是为了赚钱。
（五）资金来源单一且缺乏持续性
通过对丽水全市14家民非医院进行调查，发现几乎所有的民非医院的原始资金来源为自然人，除了其中几家出资人有多人外，多数均为1-2人，没有发现有企业，机构出资的。这说明当前民非医院资金来源途径单一，资金来源高度依赖于出资的自然人个人，组织生存和资金的来源仍是绝大部分民非医院首先需要解决的问题。一旦在经营过程中，出现资金困难或资金断裂，民非医院就很难维持基本运作。
三、解决民非医院存在问题的建议
随着经济社会的发展，民非医院在日常生活中已经发挥着越来越重要的作用，甚至已经成为社会医疗体系的一个有益的补充。针对调研中发现的问题，必须坚持问题导向的基本原则，提出符合民非医院发展的合理、合法化建议。
（一）加强资金来源，争取多方位的支持
作为民非医院本身来说，要有意识的多寻找多元化的合伙对象，资金来源，包括政府部门、各类基金会、企业等，全面实施资金来源多元化的战略。随着社会各种经济主体的发展以及基金会的发展，这些都为民非医院资金多元化发展战略提供了一定的基础和前提。因此，民非医院应当从自身出发，争取各方面的资金支持，拓展业务，发展空间。
（二）加强对民非医院的财务监管，确保非营利性质
保证民非医院按照非营利性医院的性质，加强监管是手段之一。财政部、原卫生部、国家中医药管理局、国家计委等8部委早在2000年颁布的（关于城镇医疗机构分类管理若干问题的意见）中就要求加强对非营利性医疗机构的财务监管，但是截止到目前，我国尚未实现对民非医院财务的监管。民非医院的登记部门是民政局，但鉴于民政部门并未对民非医院设立相应的财务管理部门，因此建议将民非医院的财务监管放在卫生部门或财政局下，以实现对民非医院财务的监管，确保民非医院的非营利性不受改变。
（三）积极引导民非医院改变性质，转向营利性民营医院
2010年《国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门（关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见）的通知》规定，社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转变为营利性医疗机构，确需转变的，需经原审批部门批准并依法办理相关手续。2011年《浙江省人民政府办公厅转发省发改委员、省卫生厅等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》规定，社会资本举办的非营利性医疗机构不得转变为营利性机构，确需转变的，应注销后进行清算，再重新申办，并根据其经营性质，报经原审批部门批准并依法办理相关手续。以上规定，为民非医院从非营利性转向营利性提供了制度上的依据。现实中，地方政府相关部门应当依据这些规定，积极引导一些经营困难以及本身就存在改变意愿的民非医院转向营利性医院，并为这些民非医院提供方便和帮助。
（四）加强法制教育，提高医务工作人员的素质。
监管机关要通过采取法制培训班，典型案件警示教育、制作宣传资料、制作图板、走访、座谈会等各种形式向民非医院从业人员宣传医保政策及违反规定的后果；要利用新闻媒体对查处违违规的医院进行曝光，并跟进后续处理情况，真正做到处理一个、震慑一方；同时更要发挥典型刑事案例的警示教育作用，以案说法，形成法律震慑效应以及自觉遵守医保政策规定的意识，从而提升医务工作人员的素质。
关键词 民办 非企业性质 医院 非营利性
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.311
2016年以来，浙江省审计机关在医保基金的审计过程中，发现浙江省多家民营医院存在骗取医保基金的问题，其中丽水市某康复医院、下属县级市龙泉市某民生医院两家民办非企业单位性质的医院（以下简称民非医院）因涉嫌骗取医保基金被移送司法机关立案侦查。据此，笔者对全市范围内的民非医院进行了走访、调研，本文将就民非医院特点、当前存在的问题、解决的对策等相关事项提出看法、意见和建议。
一、民非医院的基本情况
（一）概念
民办非企业单位作为一个新概念，来源于1996年中央和国务院针对以往民办事业单位的概念所作出的修正。1998年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，将民办非企业单位界定为：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。即民间举办的社会服务活动，不再称事业单位，以此区别于国家举办的事业单位。因此，我们可以将民非医院定义为企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事医疗服务的非营利性医疗机构。
（二）基本特征
第一，非营利性。作为民办非企业单位，非营利性显然是民非医院的首要、第一特征。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第三条规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动；第二十五条规定，民办非企业单位从事营利性的经营活动的，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动；情节严重的，予以撤销登记，构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，作为民非医院基本特征的非营利性是行政法规明确规定的。但是，规定民非医院非营利性并不是说民非医院不能收取费用，不能有盈利。应当把非营利性，理解为不以营利为目的。体现在以下两个方面：一方面民非医院的宗旨是向社会提供公益服务，通过自己的服务行为，促进社会的发展与进步，其目的不是为了营利；另一方面，民非医院的盈余和财产只能用于社会公益事业和医院发展，而不得在成员中分配。用最通俗的话说就是做“慈善”，而不是赚钱发财。
第二，双重管理。民非医院身份的特殊性决定了被监管上的双重性。一方面，由于其带有的浓重的事业单位属性，决定了其资格准入与一般公司企业存在差异。1996年国家规定，对民办非企业单位实行统一归口登记管理体制，由民政部门作为民办非企业单位统一登记管理机关，负责民办非企业单位的成立、复查、注销登记。另一方面，医院业务的特殊性决定了需要专业的管理机构予以监管。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条以及2000年《民政部、卫生部关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》规定，新成立的城镇非营利性医疗机构须首先按照《医疗机构管理条例》在卫生行政部门领取《医疗机构执业许可证》，再到同级民政部门进行民办非企业单位登记。可见，业务主管部门卫计部门的前置许可是民非医院准入的先决条件。
第三，法人属性。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民政部、卫生部关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》的規定，申请登记民办非医院，应当具备规范的名称、必要的组织机构、相适应的从业人员、财产，同时应当提供验资报告、章程草案等书面材料，上述规定实质与公司法人成立的要求基本无异。另外，依据承担民事责任的不同，《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定了民办非企业单位的三种形式，分别为法人型、合伙型、个体型。现实中由于民非医院名称上医院的这一特性，一般均为两人或两人以上出资、社会团体和其他社会组织举办，因此实践中民非医院均为法人型的民办非企业单位，以举办者的出资为限对外承担责任。
第四，社会主导。民非医院作为民办非企业单位，顾名思义，民间性、社会性是其一个显著的特征。虽然《民政部、卫生部关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》规定非营利性医疗机构举办主体有社会捐资、社会团体和其他社会组织、企事业单位、自然人，这说明国有、集体资产可以参与其中。但同时也规定，企事业单位设立的对社会开放的非营利性医疗机构，其总财产中的非国有资产份额应占三分之二以上。这体现了民非医院的社会主导绝对地位。
二、当前民非医院存在的现状和问题
从社会大环境来讲，民非医院应当是民营医院重要组成部分，有着民营医院的一些共性问题，但由于其性质上的特殊性，又决定了其有着不同于营利性民营医院的一些个性问题。
（一）医院业务以大专科小综合为主
民非医院的民办性决定了其与公立医院相比没有竞争优势，只能在夹缝中求生存，走专科化、服务型的道路。而与营利性民营医院不同，民非医院的非营利性、公益性又决定其业务具有一定的局限性。现行民非医院大多走的是康复专科路线，但又伴随着综合性门诊。例如丽水某康复医院最主要的科室是康复科，整个医院以吸引生病老年人康复住院治疗为主业，但同时又兼有综合性门诊；龙泉市某民生医院成立时就以福利院的配套医院为名，业务上以中老年人内科康复治疗为主，同时又兼有综合性门诊。
（二）医学专业技术队伍呈现一多三少
与_般的民营医院一样，民非医院也面临着专业技术^、才匮乏的局面。总体来说呈现一多三少的现象，即公立医院退休人员聘请多、有经验的年青人才少、具有学科带头能力的人才少、中年专业技术骨干少。另外，民非医院人员流动性大，许多一时找不到工作的年青医生和护士将医院作为跳板和暂时就业谋生的场所，导致队伍不稳定，医院也对送年青人去大医院学习、深造有所顾虑，怕学成之后留不住。例如丽水某康复医院全院正式在职具有处方权的医生只有4人，其中1人还是公立医院退休的年近七旬的挂名副院长的老医生，主要业务部门康复科具有处方权的医生也只有1人，住院部护士长三年内更是换了4次；龙泉市某民生医院全院有处方权的医生也只有4人。 （三）医院经营基本依赖于医疗保险
随着时代进步和社会的发展，在符合条件下的情况下，民非医院作为民营医院纳入医疗保险定点单位已经基本不是问题。但随着医保的全覆盖和报销比例的提高，和一般民营医院一样，民非医院的经营也越来越依赖于医保定点资格，且医疗对象集中于离退休人员和城乡医保人员，当然极少部分有特定医疗专长、公立医院没有相对应专业技术的专科医院例外。例如丽水某康复医院收治的绝大部分病人都是医疗费用全报的离退休和有农村医保的中老年病人，住院部床位也基本住满，但在医院因涉嫌诈骗医保基金被查而暂停医保定点单位后，因无法刷社保卡，医院基本无人前来看病。
（四）出资人出资目的非为公益性
民非医院是从事非营利性社会服务活动的社会组织。非营利性、社会公益性是其首要和最大的特征。这就意味着医院出资人对医院不享有任何财产权利、不得对医院的盈利进行分红，换句话说，就是出资人是在做社会公益事业，而不是为了营利发财。而通过调研，我们发现事实并非如此，绝大多数的民非医院出资人出资的目的是为了赚钱营利，而不是做公益。例如丽水市某康复医院有实际出资人6人，除了在丽水出资经营康复医院外，还在下面的县开设了门诊部、等，其目的只是想通过在丽水树立仁济的牌子，以带动医疗产业的发展，取得利益的最大化，而并非是做慈善。龙泉市某民生医院實际出资人4人，且4人均为原龙泉市公立医院有一定能力的科室带头医生，其本身并不具备做公益医院的财政能力，其挂靠福利院成立民生医院目的也只是为了赚钱。
（五）资金来源单一且缺乏持续性
通过对丽水全市14家民非医院进行调查，发现几乎所有的民非医院的原始资金来源为自然人，除了其中几家出资人有多人外，多数均为1-2人，没有发现有企业，机构出资的。这说明当前民非医院资金来源途径单一，资金来源高度依赖于出资的自然人个人，组织生存和资金的来源仍是绝大部分民非医院首先需要解决的问题。一旦在经营过程中，出现资金困难或资金断裂，民非医院就很难维持基本运作。
三、解决民非医院存在问题的建议
随着经济社会的发展，民非医院在日常生活中已经发挥着越来越重要的作用，甚至已经成为社会医疗体系的一个有益的补充。针对调研中发现的问题，必须坚持问题导向的基本原则，提出符合民非医院发展的合理、合法化建议。
（一）加强资金来源，争取多方位的支持
作为民非医院本身来说，要有意识的多寻找多元化的合伙对象，资金来源，包括政府部门、各类基金会、企业等，全面实施资金来源多元化的战略。随着社会各种经济主体的发展以及基金会的发展，这些都为民非医院资金多元化发展战略提供了一定的基础和前提。因此，民非医院应当从自身出发，争取各方面的资金支持，拓展业务，发展空间。
（二）加强对民非医院的财务监管，确保非营利性质
保证民非医院按照非营利性医院的性质，加强监管是手段之一。财政部、原卫生部、国家中医药管理局、国家计委等8部委早在2000年颁布的（关于城镇医疗机构分类管理若干问题的意见）中就要求加强对非营利性医疗机构的财务监管，但是截止到目前，我国尚未实现对民非医院财务的监管。民非医院的登记部门是民政局，但鉴于民政部门并未对民非医院设立相应的财务管理部门，因此建议将民非医院的财务监管放在卫生部门或财政局下，以实现对民非医院财务的监管，确保民非医院的非营利性不受改变。
（三）积极引导民非医院改变性质，转向营利性民营医院
2010年《国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门（关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见）的通知》规定，社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转变为营利性医疗机构，确需转变的，需经原审批部门批准并依法办理相关手续。2011年《浙江省人民政府办公厅转发省发改委员、省卫生厅等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》规定，社会资本举办的非营利性医疗机构不得转变为营利性机构，确需转变的，应注销后进行清算，再重新申办，并根据其经营性质，报经原审批部门批准并依法办理相关手续。以上规定，为民非医院从非营利性转向营利性提供了制度上的依据。现实中，地方政府相关部门应当依据这些规定，积极引导一些经营困难以及本身就存在改变意愿的民非医院转向营利性医院，并为这些民非医院提供方便和帮助。
（四）加强法制教育，提高医务工作人员的素质。
监管机关要通过采取法制培训班，典型案件警示教育、制作宣传资料、制作图板、走访、座谈会等各种形式向民非医院从业人员宣传医保政策及违反规定的后果；要利用新闻媒体对查处违违规的医院进行曝光，并跟进后续处理情况，真正做到处理一个、震慑一方；同时更要发挥典型刑事案例的警示教育作用，以案说法，形成法律震慑效应以及自觉遵守医保政策规定的意识，从而提升医务工作人员的素质。