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摘要：随着我国经济社会的快速发展，特别是城镇化进程的加速，农村经济社会不断发展，农民生活水平进一步提高，乡镇建筑市场的异常活跃，建设规模日益扩大，乡镇建设质量安全问题也日益突出，本文结合事故原因分析，查找乡镇建筑安全管理等方面存在的主要问题及法规制度缺陷，提出强化乡镇建筑安全管理的相关对策措施建议。
关键词：乡镇建筑；安全管理；建议措施
前 言
近年来，各地区、各有关部门及企业认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，落实企业安全生产主体责任，特别是强化企业隐患排查治理和安全专项整治工作，保持了全国建筑安全生产形势的总体稳定、趋向好转的态势。但是，我们必须清醒地看到，在建筑安全生产总体稳定的形势下，一些新情况、新问题不断出现，特别是乡镇建筑安全较大以上事故多发，且呈明显上升趋势。事故频发表明乡镇建筑安全状况日益严峻，也暴露出乡镇建筑安全管理及技术服务在法制、机制、体制、制度及工作措施等方面存在的诸多漏洞和突出问题。对此，应引起我们高度重视，认真对待，并采取措施，加以解决。
一、当前乡镇建筑安全管理的主要问题分析
(1)对乡镇建筑安全认识不足，监管工作严重缺位。乡镇建设主要包括房屋建筑（含农民建房）、公共建筑及设施和生产性建筑等。由于目前国家有关乡镇建筑安全特别是对农民建房施工安全的法律法规及管理制度不健全、不明确，造成了有关职能部门对乡镇建筑安全管理的重要性认识不足，职责不清，责任不明，措施乏力，管理主体缺位。从而导致在发生事故后，出现一些这事不归我们管，没有力量管，且也管不了等模糊认识。在客观上，从上到下特别是在基层乡镇，实际上形成了对乡镇建筑安全管理的“真空”。不少乡镇未设立相应的质量安全管理机构，安全管理和技术服务体系也很不健全。上述现象目前仍普遍存在，应亟待采取措施，加以改变。
(2)乡镇建筑安全监管的法律法规建设滞后，相关管理制度缺失。目前我国城市建筑安全管理法律法规及监管制度体系是比较完善的，但由于我国长期以来实行的是“城乡二元结构”的社会经济管理模式，在法律法规和制度建设上，重城市建筑安全生产的管理，轻乡镇建筑安全的管理，其监管体系也大都只适用于城市地区。
一是有关法律法规及制度适用范围过窄，安全管理未能覆盖所有乡镇建设工程特别是农房建设。在现行的《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》及相关制度规定中，明确规定将农村的建筑面积300平方米以下等部分建设工程特别是农民自建低层（三层以下）住宅的安全管理排除在外，不适用其规定，而实际上对限定以上乡镇建设工程的质量安全的监督管理也未真正落实到位；
二是对乡镇基层政府及有关职能部门建设工程安全生产管理的职责未作出明确规定。如有关法律法规仅赋予县级及其以上人民政府建设行政主管部门或者有关部门的管理职责，而对于县级以下的乡镇人民政府、街道办事处以及村委会等的建筑安全生产管理职责则没有做规定；
三是目前缺乏對乡镇建筑安全管理和技术指导的专门法律法规及制度规定。因此，在法律法规及制度层面，造成了对乡镇建设安全管理的职责不清，管理主体不明确，工作乏力，监管责任不落实等问题。
(3)政府有关职能部门缺乏对乡镇建设的宏观规划，房屋设计、施工组织等安全管理和技术服务不到位。从规划层面看，各地重城市建设规划、轻乡镇建设规划的现象比较普遍，规划管理弱化，特别是对农民建房缺乏规划引导和管理，在一些地区，乡镇基层政府对乡镇建设工程特别是农民建房用地、选址未充分考虑山体滑坡、地质条件不稳定等安全隐患，对农民住房建设选址安全把关不严，缺乏科学规划、合理布局。从政府安全管理层面看，县、乡镇政府没有健全相应的质量安全管理服务机构，配置相应的管理和技术服务人员。一些建设工程未取得规划批准文件和开工许可就擅自开工建设，施工前也未履行办理报建备案手续。农民建房多数未执行“一书一证”制度，其选址意见书和开工许可制度流于形式，有关职能部门监督检查不力。从技术服务层面看，特别是农民建房大都各行其事，也未与乡镇建设工程管理服务机构签订建房服务协议。在相当多乡镇，技术服务组织和体系不健全，农民建房大都由没有资质的人员进行设计，不少农房建设无设计，也没有相应的设计通用图，有关部门及技术服务机构对乡镇建设工程特别是农民建房的技术服务和施工指导不落实。
(4)农民建房处于无序状态，安全隐患十分突出。从目前农民建房房屋设计、施工组织、工艺程序、材料使用、施工人员队伍等环节看，目前绝大部分农民建房没有经过专业设计或无设计，且无营业执照，施工组织混乱，工艺不合理，建筑材料不合格，施工队伍无资质，无施工许可，基本上处于“无政府”状态，安全隐患严重，质量安全无保障，导致事故时有发生。
(5)农民建房安全意识差，施工队伍素质低，缺乏安全知识和专业技能。在农民建房过程中，这是一个十分突出的普遍问题，也是造成事故的重要原因之一。一是大多数农民自建房无设计图纸，不符合建设规范要求。二是有些房屋选址在山体地质结构复杂或不稳定地带，易产生山体滑坡、坍塌等事故。三是为节约成本，使用不符合质量要求的建筑材料，或有的农民将旧房拆除的部分废旧材料用于新房建设，违反建筑质量管理规定，造成质量安全隐患。四是目前农民自建房多数是由农民自己组成的建筑队进行施工，基本上没有经过正规培
训，缺乏专业知识，安全意识薄弱，也无安全防范措施。
二、做好乡镇建筑安全管理的建议措施
(1)提高认识，加强调研，提出对策，推进工作。一是有关职能部门要把做好乡镇建筑安全生产工作，作为安全生产工作的重点工作来抓，充分认识做好乡镇建筑安全工作的重要性，增强做好乡镇建筑安全工作的紧迫感和责任感。二是要适应新形势的要求，树立对乡镇建设工程全面管理的安全理念。三是要针对农村经济社会发展和乡镇建设出现的新情况、新问题，选择重点地区及事故多发的乡镇，开展乡镇建筑安全状况的调查研究，摸清乡镇建筑安全状况特别是农民建房管理状况、存在的主要问题，研究各地一些探索、好的作法等，进而研究提出有针对性的对策措施，加强监督管理工作，落实技术服务措施。
(2)完善法律法规体系建设，落实安全监管主体责任。健全的法律法规体系，是安全生产工作的前提和保障，是做好乡镇建筑安全生产工作的治本之策。当前及今后一个时期，要适应新形势，制定和实施有关乡镇建筑安全管理的专门法律法规，依法加强监管，明确职责，落实责任，推动工作。一是要尽快修改、补充《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，把乡镇建筑质量安全管理工作，特别是农民建房（包括三层以下的农民建房）纳入其管理范围，对乡镇建设工程，特别是农民建房的事故质量安全管理作出具体规定，明确相关职能部门的监管职责和责任。二是研究制定加强乡镇建筑安全管理的专门法律法规和办法，明确和落实乡镇基层政府及办事机构的监管职责和责任。建议尽快研究制定《乡镇建设工程安全管理条例（办法）》等专门法规、规范，来指导乡镇建筑安全工作。要进一步明确县级人民政府、行政主管部门对乡镇建筑安全监管的职责和责任。同时，应将监管范围覆盖到乡镇，特别是明确县级以下乡镇人民政府、街道办事处的相关职责和责任，并赋予相应的管理手段，做到职责清晰，责任明确，权责统一。
(3)建立健全监督管理体系，切实履行安全监管职责。
一是要进一步理顺管理体制，加强安全管理体系建设，完善相关制度措施，明确相关职能部门和乡镇基层政府的监管主体责任。建立健全政府统一领导，建设行政主管部门监管，相关部门协调配合，乡镇、街道办事处负责的乡镇建筑安全监管机制，配备相应的监管人员，加强基层队伍建设。
二是要根据农村特点，研究制定乡镇建设工程从建设规划、招投标、工程设计、开工许可、施工、监理到竣工、验收等各个环节的安全管理制度和办法，规范安全生产行为。
三是研究实行登记备案和监督检查制度。由乡镇政府、有关职能部门对参与农民建房的施工企业或个体施工队伍实行申请登记备案制度。特别是乡镇要加强对农民拆、建房的安全管理，与业主签订安全保证书等，并在乡镇设专职或兼职农村建房质量安全员，专门负责农民建房质量安全管理，定期进行监督检查。
四是实行对个体施工队伍的资质管理，审查合格的方可承揽农房建设项目。
五是要求乡镇规划区内的所有公共建筑及设施工程必须委托有相应资质的设计单位进行设计，由有资质的施工单位承建，并严格进行工程监理、竣工验收制度。
(4)科學制定乡镇建设规划，强化规划管理和导向作用。各地要依法在乡镇总体规划下，编制村庄和集镇建设规划，加强规划的实施，充分发挥规划的导向作用。要在《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》的基础上，尽快出台新条例，对包括农民建房在内的乡镇建设规划的制定、工程用地、项目申请和审批、工程设计、开工许可、施工管理、竣工验收等建设程序作出明确的规定，强化对乡镇建设项目特别是农房建设的有效监督管理。
(5)完善施工质量和安全服务体系，加强农房建设技术服务和管理。加强对乡镇建设工程特别是农房建设的技术服务和管理，是确保工程质量和施工安全的关键所在。县、乡镇政府及有关职能部门，要强化技术服务和管理。要寓质量安全管理于技术服务和指导的过程中，把技术服务指导融于质量安全的管理中，可通过农民住房建筑工匠资格认证制度，修订或制定农民自建住宅标准、通用设计图或标准型设计图及相关施工技术规程等方法进行管理。要通过编印农民建房通用图集、播放动漫画、发放宣传挂图、安全知识读本、举办讲座等多样化的活动和形式，向农民宣传质量安全知识，提高农民的建筑安全和抗灾、防灾意识。最后，有关职能部门要有针对性地加强对农村设计人员、个体工匠、建筑施工队伍的专业技术和安全培训，加强对设计人员的技术指导和服务，推广适用可行的安全施工和管理方法，提高农民工的安全意识、作业素质和安全防护技能。
三、结束语
综上所述，只有健全完善法律法规体系，只有采取有效措施，加大安全管理力度，才能从根本上扭转乡镇建筑安全事故不断发生的恶性局面，减少伤亡事故发生造成的各种损失，才能加速促进城镇化建设进程，从而推动我国农村经济社会的快速发展。
关键词：乡镇建筑；安全管理；建议措施
前 言
近年来，各地区、各有关部门及企业认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，落实企业安全生产主体责任，特别是强化企业隐患排查治理和安全专项整治工作，保持了全国建筑安全生产形势的总体稳定、趋向好转的态势。但是，我们必须清醒地看到，在建筑安全生产总体稳定的形势下，一些新情况、新问题不断出现，特别是乡镇建筑安全较大以上事故多发，且呈明显上升趋势。事故频发表明乡镇建筑安全状况日益严峻，也暴露出乡镇建筑安全管理及技术服务在法制、机制、体制、制度及工作措施等方面存在的诸多漏洞和突出问题。对此，应引起我们高度重视，认真对待，并采取措施，加以解决。
一、当前乡镇建筑安全管理的主要问题分析
(1)对乡镇建筑安全认识不足，监管工作严重缺位。乡镇建设主要包括房屋建筑（含农民建房）、公共建筑及设施和生产性建筑等。由于目前国家有关乡镇建筑安全特别是对农民建房施工安全的法律法规及管理制度不健全、不明确，造成了有关职能部门对乡镇建筑安全管理的重要性认识不足，职责不清，责任不明，措施乏力，管理主体缺位。从而导致在发生事故后，出现一些这事不归我们管，没有力量管，且也管不了等模糊认识。在客观上，从上到下特别是在基层乡镇，实际上形成了对乡镇建筑安全管理的“真空”。不少乡镇未设立相应的质量安全管理机构，安全管理和技术服务体系也很不健全。上述现象目前仍普遍存在，应亟待采取措施，加以改变。
(2)乡镇建筑安全监管的法律法规建设滞后，相关管理制度缺失。目前我国城市建筑安全管理法律法规及监管制度体系是比较完善的，但由于我国长期以来实行的是“城乡二元结构”的社会经济管理模式，在法律法规和制度建设上，重城市建筑安全生产的管理，轻乡镇建筑安全的管理，其监管体系也大都只适用于城市地区。
一是有关法律法规及制度适用范围过窄，安全管理未能覆盖所有乡镇建设工程特别是农房建设。在现行的《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》及相关制度规定中，明确规定将农村的建筑面积300平方米以下等部分建设工程特别是农民自建低层（三层以下）住宅的安全管理排除在外，不适用其规定，而实际上对限定以上乡镇建设工程的质量安全的监督管理也未真正落实到位；
二是对乡镇基层政府及有关职能部门建设工程安全生产管理的职责未作出明确规定。如有关法律法规仅赋予县级及其以上人民政府建设行政主管部门或者有关部门的管理职责，而对于县级以下的乡镇人民政府、街道办事处以及村委会等的建筑安全生产管理职责则没有做规定；
三是目前缺乏對乡镇建筑安全管理和技术指导的专门法律法规及制度规定。因此，在法律法规及制度层面，造成了对乡镇建设安全管理的职责不清，管理主体不明确，工作乏力，监管责任不落实等问题。
(3)政府有关职能部门缺乏对乡镇建设的宏观规划，房屋设计、施工组织等安全管理和技术服务不到位。从规划层面看，各地重城市建设规划、轻乡镇建设规划的现象比较普遍，规划管理弱化，特别是对农民建房缺乏规划引导和管理，在一些地区，乡镇基层政府对乡镇建设工程特别是农民建房用地、选址未充分考虑山体滑坡、地质条件不稳定等安全隐患，对农民住房建设选址安全把关不严，缺乏科学规划、合理布局。从政府安全管理层面看，县、乡镇政府没有健全相应的质量安全管理服务机构，配置相应的管理和技术服务人员。一些建设工程未取得规划批准文件和开工许可就擅自开工建设，施工前也未履行办理报建备案手续。农民建房多数未执行“一书一证”制度，其选址意见书和开工许可制度流于形式，有关职能部门监督检查不力。从技术服务层面看，特别是农民建房大都各行其事，也未与乡镇建设工程管理服务机构签订建房服务协议。在相当多乡镇，技术服务组织和体系不健全，农民建房大都由没有资质的人员进行设计，不少农房建设无设计，也没有相应的设计通用图，有关部门及技术服务机构对乡镇建设工程特别是农民建房的技术服务和施工指导不落实。
(4)农民建房处于无序状态，安全隐患十分突出。从目前农民建房房屋设计、施工组织、工艺程序、材料使用、施工人员队伍等环节看，目前绝大部分农民建房没有经过专业设计或无设计，且无营业执照，施工组织混乱，工艺不合理，建筑材料不合格，施工队伍无资质，无施工许可，基本上处于“无政府”状态，安全隐患严重，质量安全无保障，导致事故时有发生。
(5)农民建房安全意识差，施工队伍素质低，缺乏安全知识和专业技能。在农民建房过程中，这是一个十分突出的普遍问题，也是造成事故的重要原因之一。一是大多数农民自建房无设计图纸，不符合建设规范要求。二是有些房屋选址在山体地质结构复杂或不稳定地带，易产生山体滑坡、坍塌等事故。三是为节约成本，使用不符合质量要求的建筑材料，或有的农民将旧房拆除的部分废旧材料用于新房建设，违反建筑质量管理规定，造成质量安全隐患。四是目前农民自建房多数是由农民自己组成的建筑队进行施工，基本上没有经过正规培
训，缺乏专业知识，安全意识薄弱，也无安全防范措施。
二、做好乡镇建筑安全管理的建议措施
(1)提高认识，加强调研，提出对策，推进工作。一是有关职能部门要把做好乡镇建筑安全生产工作，作为安全生产工作的重点工作来抓，充分认识做好乡镇建筑安全工作的重要性，增强做好乡镇建筑安全工作的紧迫感和责任感。二是要适应新形势的要求，树立对乡镇建设工程全面管理的安全理念。三是要针对农村经济社会发展和乡镇建设出现的新情况、新问题，选择重点地区及事故多发的乡镇，开展乡镇建筑安全状况的调查研究，摸清乡镇建筑安全状况特别是农民建房管理状况、存在的主要问题，研究各地一些探索、好的作法等，进而研究提出有针对性的对策措施，加强监督管理工作，落实技术服务措施。
(2)完善法律法规体系建设，落实安全监管主体责任。健全的法律法规体系，是安全生产工作的前提和保障，是做好乡镇建筑安全生产工作的治本之策。当前及今后一个时期，要适应新形势，制定和实施有关乡镇建筑安全管理的专门法律法规，依法加强监管，明确职责，落实责任，推动工作。一是要尽快修改、补充《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，把乡镇建筑质量安全管理工作，特别是农民建房（包括三层以下的农民建房）纳入其管理范围，对乡镇建设工程，特别是农民建房的事故质量安全管理作出具体规定，明确相关职能部门的监管职责和责任。二是研究制定加强乡镇建筑安全管理的专门法律法规和办法，明确和落实乡镇基层政府及办事机构的监管职责和责任。建议尽快研究制定《乡镇建设工程安全管理条例（办法）》等专门法规、规范，来指导乡镇建筑安全工作。要进一步明确县级人民政府、行政主管部门对乡镇建筑安全监管的职责和责任。同时，应将监管范围覆盖到乡镇，特别是明确县级以下乡镇人民政府、街道办事处的相关职责和责任，并赋予相应的管理手段，做到职责清晰，责任明确，权责统一。
(3)建立健全监督管理体系，切实履行安全监管职责。
一是要进一步理顺管理体制，加强安全管理体系建设，完善相关制度措施，明确相关职能部门和乡镇基层政府的监管主体责任。建立健全政府统一领导，建设行政主管部门监管，相关部门协调配合，乡镇、街道办事处负责的乡镇建筑安全监管机制，配备相应的监管人员，加强基层队伍建设。
二是要根据农村特点，研究制定乡镇建设工程从建设规划、招投标、工程设计、开工许可、施工、监理到竣工、验收等各个环节的安全管理制度和办法，规范安全生产行为。
三是研究实行登记备案和监督检查制度。由乡镇政府、有关职能部门对参与农民建房的施工企业或个体施工队伍实行申请登记备案制度。特别是乡镇要加强对农民拆、建房的安全管理，与业主签订安全保证书等，并在乡镇设专职或兼职农村建房质量安全员，专门负责农民建房质量安全管理，定期进行监督检查。
四是实行对个体施工队伍的资质管理，审查合格的方可承揽农房建设项目。
五是要求乡镇规划区内的所有公共建筑及设施工程必须委托有相应资质的设计单位进行设计，由有资质的施工单位承建，并严格进行工程监理、竣工验收制度。
(4)科學制定乡镇建设规划，强化规划管理和导向作用。各地要依法在乡镇总体规划下，编制村庄和集镇建设规划，加强规划的实施，充分发挥规划的导向作用。要在《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》的基础上，尽快出台新条例，对包括农民建房在内的乡镇建设规划的制定、工程用地、项目申请和审批、工程设计、开工许可、施工管理、竣工验收等建设程序作出明确的规定，强化对乡镇建设项目特别是农房建设的有效监督管理。
(5)完善施工质量和安全服务体系，加强农房建设技术服务和管理。加强对乡镇建设工程特别是农房建设的技术服务和管理，是确保工程质量和施工安全的关键所在。县、乡镇政府及有关职能部门，要强化技术服务和管理。要寓质量安全管理于技术服务和指导的过程中，把技术服务指导融于质量安全的管理中，可通过农民住房建筑工匠资格认证制度，修订或制定农民自建住宅标准、通用设计图或标准型设计图及相关施工技术规程等方法进行管理。要通过编印农民建房通用图集、播放动漫画、发放宣传挂图、安全知识读本、举办讲座等多样化的活动和形式，向农民宣传质量安全知识，提高农民的建筑安全和抗灾、防灾意识。最后，有关职能部门要有针对性地加强对农村设计人员、个体工匠、建筑施工队伍的专业技术和安全培训，加强对设计人员的技术指导和服务，推广适用可行的安全施工和管理方法，提高农民工的安全意识、作业素质和安全防护技能。
三、结束语
综上所述，只有健全完善法律法规体系，只有采取有效措施，加大安全管理力度，才能从根本上扭转乡镇建筑安全事故不断发生的恶性局面，减少伤亡事故发生造成的各种损失，才能加速促进城镇化建设进程，从而推动我国农村经济社会的快速发展。