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[摘要]地震是全球范围内最具破坏性的自然灾害之一,世界上许多国家都建立地震保险制度来应对地震的危害。但在我国,地震保险制度尚未建立,这必将影响我国的经济社会发展。美国是世界地震保险制度最先进的国家,本文重点介绍美国的地震保险计划的内容,总结其经验与教训,并结合我国的实际,提出在我国建立地震保险制度的相应建议。
[关键词]地震保险;地震保险基金;政策性
一、引言
近几年,全球都处于一个地震活跃的时期,最近发生的海地地震、智利地震等都造成了巨大的生命与财产损失。四川汶川地震,更是每个中国人抹不去的记忆。汶川地震是中华人民共和国自建国以来影响最大的一次地震,造成的直接经济损失达8452亿元。这严重地制约着我国经济的持续快速稳定发展与和谐社会的构建。面对地震的危害,目前世界上许多国家是通过保险制度来分散地震风险。美国加州地震保险制度是具有代表性的,它的许多经验值得我们借鉴。本文主要对美国地震保险机制进行分析,并结合我国的实际情况,对构建我国的地震保险制度提出建议。
二、美国地震保险制度概况
(一)加州地震保险立法概况
加利福尼亚州(以下简称加州)位于美国西海岸地区,是美国经济最发达、人口最多的一个州。加州位于圣安德利亚断层,处在世界著名的地震带上,因此经常发生地震。由于加州的经济、人口情况的特殊性,所以加州发生任何的灾难对美国和世界都会有很大的影响。加州的主要自然灾害类型为洪水和地震。在联邦层面,有洪水保险计划承保。但是,在美国的联邦层面上,对于地震灾害保险却没有统一的承保机制。加州政府为了减轻地震灾害造成的损失,减少财政在地震之后的压力,在1985年通过了一项法律,要求所有在加州承保住宅的屋主保险(HO Policy)的保险人必须提供地震保险。但是1989年的Loma Pricy地震和1994年的北岭地震后,加州地震保险市场出现了巨大的供需矛盾,导致市场失灵[1]。尤其是北岭地震,造成的损失高达470亿美元,为保险公司保费收入的200多倍。为了解决这一矛盾,加州的立法机关于1996年通过加州地震保险法——AB13、SB1993、AB2086、AB3232以及SB1716法案,建立了加州地震局(California Earthquake Authority,CEA),确立了加州的地震保险机制。
(二)加州地震保险制度基本内容
加州地震保险对居民的财产只提供一个基本的保障。加州地震局向加州居民出售“小保单”,之所以称这种保单为“小保单”,是因为其承保的不是财产的实际损失,是有限额的。保险人承担的保险责任是较小的。加州地震局提供的“小保单”是美国地震保险制度的样板,其他商业保险公司提供的地震保险多以“小保单”为参考。消费者想要购买地震保险必须从加入地震保险局的商业保险公司购买。商业保险公司在经营地震保险时依据地震保险局(CEA)关于地震保险的政策执行。私营保险公司被允许自愿加入CEA,一但加入其中,就得将其承保的所有居民地震保单都转移给地震保险局。
1.保单运作方式
地震保险局的保单是通过其参与的私营保险公司出售的。这些公司在出售房主保险时向客户供CEA地震保单。CEA 须向参与公司支付承保保费10%的佣金和3.65 %的营业费用。相关的理赔事项由私营保险公司进行。在理赔过程中参与公司的理赔员进行理赔时,也要收取一定的费用。
2.承保范围、承保标的
保险人承担因地震造成的房屋以及房屋内的物品损失,或者因地震引发火灾、爆炸所造成的上述财产的损失。承保的财产必须以居住为目的,院落、车库、栅栏等是不包括在内的。地震保险属于自愿的、非强制性保险。保障项目分为最低保障和选择保障两类,对最低保障,每家保险公司的地震保险都必须提供,最低保障包括:住宅、动产、以及住宅因地震损害不能居住期间的生活费用,这种生活费用不得低于1500美元。对选择保障,各家保险公司可以在保险合同中提供,以便投保人选择加保。选择保障的范围一般包括:住宅因结构性损坏所产生的拆除费用、评估震后房屋是否适合居住的评估费、申请重建许可的费用等。
保险人可以根据自己的实际情况来选择是否承保。但是当房屋所有人向保险人投保住宅保险时,保险人有义务告知有关地震保险信息,并询问其是否投保,如投保人不于三十日内答复者,视为拒绝投保地震险[2]。这样可以保证加州居民有充分的时间考虑是否投保。
3.保单类型
目前,CEA提供的保单有三种。分别针对业主、房屋租赁人与制造房屋或者是有移动房屋的业主[3]。其中对于业主的保险单是主要的保单产品。
4.保险支付的赔偿限额
地震保险承保支付费用包括三个部分,建筑物的修复和重建费用、额外居住补助费用与紧急修复费用。建筑物以重置成本为基础,最高限额为20万美元,室内财产的限额为5000美元。土地的损失限额为10万美元,临时居住费用的限额为1.5万美元。
(三)加州地震保险局
1.加州地震保险局概况
加州地震保险局是一个由私人部门筹集资金,政府特许经营的公司化组织,是公众管理的私营基金,并不是政府组织部门。州政府对加州地震局没有任何的责任,加州地震局必须要依法来履行职责。目前,加州地震保险局是世界上最大的住宅地震保险的保险人。加州地震保险局主要是由私营企业出资的。其公众管理的特征体现在它的组织领导上,由政府官员和社会公众参与监管。之所以成立加州地震保险局来提供地震保险,是因为地震造成的损失私营保险公司不愿承保,即使有承保的保险公司,保费金额也比较高。大多数加州居民承担不起。为了解决以上问题,地震保险局才出现。虽然地震保险局具有政策性性质,但实际上,有很多的私营保险公司会参与到加州地震局实际运作中。地震保险局根据私营保险公司的市场份额来收取一定经营费用与加入费用。截止到目前,加州约有70%私营保险公司都加入了地震保险局系统,CEA每年收取私营保险公司的费用约为7亿美元。这也是CEA收入的主要来源。在缴纳相关费用之后,私营保险公司就可以以地震保险局的机制提供保险业务。
加州地震保险局作为政策性保险的提供者,州政府并没有在资金方面给予的直接支持。其资金的来源主要靠私营保险公司缴纳的费用、自有资金的经营所得等方式。政府对于加州地震保险局的支持主要体现在税收方面。在美国,私营机构要缴纳35%的营业税,政府为了支持地震保险的发展,对这部分税款给予了减免。加州地震局还可以依照法律的相关规定来发行公债。加州政府不得加以约束或改变其支付承诺或侵犯公债持有人权利或其应得补偿。加州政府还通过规定地震保险基金进行专款专用来保证地震保险的健康发展,也体现了政府对地震保险行业的支持。加州政府的法律规定,当加州地震保险基金总额低于3.5亿美元时,或者不足以支付赔偿额时,加州地震保险局就可以向参加地震保险共保组织的保险公司紧急征收相关费用,或者通过其他渠道来筹集资金。这也体现政府对地震保险的支持。
2.加州地震保险局的风险分担机制
针对地震可能造成的不同程度的损失,加州地震保险局采取的是分层的责任风险分担机制。对于责任的分担,一共分为四个层次。目前,累计损失在10亿美元以内的,有保险公司来承担。累计损失在10~40亿的,先由加州地震保险局用基金的经营的盈余进行支付,如果盈余不足以支付保险金,保险局可以依职权向保险公司进行摊派,但摊派的最高金额不得超过30亿。累计的损失超过40~60亿美元的金额,由再保险市场层面承担。由再保险公司承担20亿。累计损失超过60~70亿美元的部分,加州地震保险局可以发行加州政府收益公债10亿美元。累计损失超过70~85亿的部分,加州地震保险局可以向资本市场发行额度为15亿美元的地震债券来筹集相关资金。累计损失超过85亿的部分,地震保险局可以向保险公司再摊派20亿美元。
(四)加州地震保险制度评价
自从政府介入地震保险制度以来,使原来纯商业保险性质的地震保险有了政策性的特征,地震保险行业进入了快速的发展时期。自加州地震保险法颁布以来,地震保险的投保率由1985年的10%上升到1994年的最高点34%左右。
通过加州地震保险局来管理与运作的地震保险,建立的分层地震保险损失承担机制是比较合理的。通过分层的损失承担机制,可以使地震保险基金尽可能的保值增值。通过债券市场、资本市场、再保险市场的运作,使地震造成的损失在可承保的范围之内,保障被保险人的利益。
加州地震保险充分利用了市场竞争机制,加州地震保险局提供的地震保险比率占整个加州的70%左右,剩下的30%由普通的商业保险公司提供。这样就形成了有效的市场竞争,来自市场的竞争压力会使地震保险局在设计地震保险产品时,充分考虑其地震保险产品的经营费用、市场竞争力等因素,进行更好的设计来满足市场需求。进而减少政府在参与市场对市场资源配置的扭曲,减少行政干预,发挥市场竞争机制。
加州对于地震地震保险的风险转移机制主要体现在两个方面:一是利用再保险市场来分担一部分地震保险的份额;二是利用发达的资本市场开发出各种地震保险衍生产品来分散地震承保风险[4]。加州地震保险风险分担机制充分利用这两个市场,目前,再保险市场约分担了60%的份额。这个比例在世界地震保险市场来比较,是相当高的比例。加州地震保险还充分利用了发达的资本市场来分担风险。推出了地震保险期货、巨灾保险期权、巨灾保险债券等金融衍生产品,美国加州地震保险是世界上最早利用金融衍生产品来分散风险的,也是世界上比较成功的例子。
三、我国地震保险制度的现状与完善建议
(一)我国地震保险现状
目前我国还没有建立自己的地震保险机制。目前我国面对地震风险的救济手段还主要靠政府的财政支持。加之一些慈善机构的救助,并辅之一些商业保险,可商业保险的比例极低,以汶川地震为例,来自保险业的赔偿仅为16.6亿元,保险给付的赔偿金所占损失的比例不到5%,远远低于世界30%的平均水平。
我国也曾尝试建立地震保险制度。1980年我国恢复保险业务,一直到1995年,我国的财产保险都是包括地震灾害责任的。只要投保人投了财产保险,那么因地震造成的财产损失就能得到相应的赔偿。但是,在1995年地震保险基本责任中被删除。因为商业保险公司在经营中,地震所造成的财产损失的成为保险公司主要的赔付原因,这直接减少了商业保险公司的利润,甚至有可能导致其破产。正是基于以上原因,地震保险制度在我国并未得到确立。
但是,从我国的现实状况来看,建立新的地震风险管理体制已经迫在眉睫。2006年出台的《国务院关于保险业改革发展意见》中特别说明:中国要建立国家财政支持的地震风险保险体系,主要由民政、地震、防汛抗旱等政府工作部门承担。《国家综合减灾“十一五“规划》也明确提出,要加强巨灾综合应对能力建设,逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制,探索建立适合我国国情的巨灾保险和再保险体系。在法律层面上,《国家突发事件应对法》第35条规定:“国家发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,并鼓励单位和公民参加保险。”这些规定从法律和政策层面给建立地震保险制度提供了依据。
(二)对我国建立地震保险的具体建议
在借鉴先进国家经验的基础上,并结合自身的特点,我国应建立一个统一、多层次、以商业运作为主、由政府支持并以科学发展观为指导、可持续发展的、以人为本的中国地震保险机制。
所谓的统一,是为了体现风险分散机制的基本思路,尽可能扩大地震保险购买人群的范围,实现风险分散的最大化。建议在全国建立起地震保险体系,按照相关的地域特点,划分出不同的地震风险分布图,并以此为依据推出地震保险,在全国范围内管理地震风险。多层次是指灾后风险分担要实现多渠道,即保险人、被保险人、政府都要承担相应的损失,使风险不过于集中化,造成某一主体承担的损失过大。所谓的可持续发展,是与我国的具体国策相适应的,通过制度设计,使地震保险制度的运作在一个框架内有序进行,实现良性循环、自我发展。以期持续降低地震风险管理成本。
第一,我们应该建立中国特色的地震保险法律体系
我国应选择单独立法的模式,尽快出台地震保险法。作为地震保险的基本法,要对地震保险的基本原则、基本制度进行规定,再出台与之配套的地震保险实施细则,对地震保险的具体操作内容进行规定,做到宏观与微观相结合。
第二,我们应该建立起全国性的地震保险基金
地震保险基金设立的目的在于当发生地震风险之后,保险公司不能够单独承担该损失时,由地震保险基金进行填补。保险基金是现在世界各国通行应对地震风险的模式。目前,全球约有12个国家建立了地震保险基金。现在我国的地震风险救济机制还停留在主要依靠政府财政救助的层面上,这严重地阻碍了我国经济社会的持续快速稳定发展。在一个经济发达、社会制度成熟的国家,地震风险的责任担当应当依照保险、社会救助和政府这样一个次序来实现。在地震风险责任承担上,政府的位次应该在最后。地震的损失主要应该由保险来承担。但是,如果完全由国内的保险公司来承担地震风险,那么极容易导致保险公司破产,不利于投保人和被保险人的利益,也不利于保险公司与整个保险行业的长期发展。因此,理应在我国建立一个地震保险基金。借鉴美国加州的做法,对风险进行分层分散设计。
第三,我们要处理好私营保险公司经营地震保险与政策性支持的关系
在世界各国建立的地震保险当中都属于政策性保险,加州地区的地震保险也是如此。政策性保险多由国家通过财政税收、产业政策等手段予以支持。这是政策性保险与商业保险的最大区别。政策性保险有利于克服地震风险的特点。但是,在我们今后的实际操作中,还是要强调建立以商业化运作为主的模式。我国目前行政干预保险市场的情况还很多,这就要求我们在建立地震保险的时候,要充分尊重市场的力量,主要通过市场的手段完成地震保险的运作,合理安排设计相关制度,既使保险公司在经营地震保险时有利可图,也要保证地震保险的目的不打折扣。只有在市场解决不了问题的时候,国家才以“有形的手”来干预,对地震保险进行政策性的支持。在保险公司在运作地震保险的同时,政府的相关部门要对其行为进行监督,保证运作的形式合法有序,符合市场和政策的规则。
第四,建立多种风险分担渠道,建立和完善巨灾保险资本市场
随着社会的发展,资本市场的成熟,资本市场已经成为分担风险的重要场所。目前美国等发达国家,都通过期权、期货等资本衍生工具来转移巨灾风险。我国也应借鉴先进的经验,建立自己的巨灾金融衍生工具。
第五,建立强制投保的机制
地震风险的特点决定了强制投保的机制。因为地震风险造成的损失往往集中在一个地区,该地区几乎人人受灾,这样类似于商业保险的小范围的千人分担一人风险的原则在地震面前就不适用,投保率不高也是美国地震保险存在的主要问题之一。这就要求我们在建立自己的地震保险制度时,应在全国的范围内建立起全国性的、强制性的保险机制。只要是符合条件的,就应该参加地震保险计划。如果不存在这种强制性,那些在历史上很少遭受地震风险的人,就不会积极购买地震保险,地震保险的目的也就实现不了。但是强制保险也不能采取同一的标准。如不同的居民和企业都投保,必然造成低收入的人群和富裕人群之间的不公平,大企业与小企业之间的不公平。我国国土面积十分广阔,我国可以采取在地震高风险的地区的居民和企业必须强制购买保险,风险小的地区可以采取自愿和强制相结合的方式来推广保险。在风险小的地区不同的行业也采取不同的政策,如学校,医院等公共服务机构必须强制购买。
[参考文献]
[1]曾立新.美国巨灾风险融资和政府干预研究[M].北京:对外经贸大学出版社,2008.
[2]姚庆海.巨灾风险损失补偿机制研究——兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用.中国人民银行金融研究所,博士学位论文,228.
[3]移动业主大部分指的是房车等移动类的住所.
[4]明仪.世界地震保险制度[J].中国保险,2008(5).
[作者简介]苏志强(1987—),男,山西朔州人,中央财经大学法学院,2008级法律硕士研究生,研究方向:诉讼法、公司法;王冠(1985—),男,吉林四平人,中央财经大学法学院,2008级民商法学硕士研究生,研究方向:保险法、金融法。
[关键词]地震保险;地震保险基金;政策性
一、引言
近几年,全球都处于一个地震活跃的时期,最近发生的海地地震、智利地震等都造成了巨大的生命与财产损失。四川汶川地震,更是每个中国人抹不去的记忆。汶川地震是中华人民共和国自建国以来影响最大的一次地震,造成的直接经济损失达8452亿元。这严重地制约着我国经济的持续快速稳定发展与和谐社会的构建。面对地震的危害,目前世界上许多国家是通过保险制度来分散地震风险。美国加州地震保险制度是具有代表性的,它的许多经验值得我们借鉴。本文主要对美国地震保险机制进行分析,并结合我国的实际情况,对构建我国的地震保险制度提出建议。
二、美国地震保险制度概况
(一)加州地震保险立法概况
加利福尼亚州(以下简称加州)位于美国西海岸地区,是美国经济最发达、人口最多的一个州。加州位于圣安德利亚断层,处在世界著名的地震带上,因此经常发生地震。由于加州的经济、人口情况的特殊性,所以加州发生任何的灾难对美国和世界都会有很大的影响。加州的主要自然灾害类型为洪水和地震。在联邦层面,有洪水保险计划承保。但是,在美国的联邦层面上,对于地震灾害保险却没有统一的承保机制。加州政府为了减轻地震灾害造成的损失,减少财政在地震之后的压力,在1985年通过了一项法律,要求所有在加州承保住宅的屋主保险(HO Policy)的保险人必须提供地震保险。但是1989年的Loma Pricy地震和1994年的北岭地震后,加州地震保险市场出现了巨大的供需矛盾,导致市场失灵[1]。尤其是北岭地震,造成的损失高达470亿美元,为保险公司保费收入的200多倍。为了解决这一矛盾,加州的立法机关于1996年通过加州地震保险法——AB13、SB1993、AB2086、AB3232以及SB1716法案,建立了加州地震局(California Earthquake Authority,CEA),确立了加州的地震保险机制。
(二)加州地震保险制度基本内容
加州地震保险对居民的财产只提供一个基本的保障。加州地震局向加州居民出售“小保单”,之所以称这种保单为“小保单”,是因为其承保的不是财产的实际损失,是有限额的。保险人承担的保险责任是较小的。加州地震局提供的“小保单”是美国地震保险制度的样板,其他商业保险公司提供的地震保险多以“小保单”为参考。消费者想要购买地震保险必须从加入地震保险局的商业保险公司购买。商业保险公司在经营地震保险时依据地震保险局(CEA)关于地震保险的政策执行。私营保险公司被允许自愿加入CEA,一但加入其中,就得将其承保的所有居民地震保单都转移给地震保险局。
1.保单运作方式
地震保险局的保单是通过其参与的私营保险公司出售的。这些公司在出售房主保险时向客户供CEA地震保单。CEA 须向参与公司支付承保保费10%的佣金和3.65 %的营业费用。相关的理赔事项由私营保险公司进行。在理赔过程中参与公司的理赔员进行理赔时,也要收取一定的费用。
2.承保范围、承保标的
保险人承担因地震造成的房屋以及房屋内的物品损失,或者因地震引发火灾、爆炸所造成的上述财产的损失。承保的财产必须以居住为目的,院落、车库、栅栏等是不包括在内的。地震保险属于自愿的、非强制性保险。保障项目分为最低保障和选择保障两类,对最低保障,每家保险公司的地震保险都必须提供,最低保障包括:住宅、动产、以及住宅因地震损害不能居住期间的生活费用,这种生活费用不得低于1500美元。对选择保障,各家保险公司可以在保险合同中提供,以便投保人选择加保。选择保障的范围一般包括:住宅因结构性损坏所产生的拆除费用、评估震后房屋是否适合居住的评估费、申请重建许可的费用等。
保险人可以根据自己的实际情况来选择是否承保。但是当房屋所有人向保险人投保住宅保险时,保险人有义务告知有关地震保险信息,并询问其是否投保,如投保人不于三十日内答复者,视为拒绝投保地震险[2]。这样可以保证加州居民有充分的时间考虑是否投保。
3.保单类型
目前,CEA提供的保单有三种。分别针对业主、房屋租赁人与制造房屋或者是有移动房屋的业主[3]。其中对于业主的保险单是主要的保单产品。
4.保险支付的赔偿限额
地震保险承保支付费用包括三个部分,建筑物的修复和重建费用、额外居住补助费用与紧急修复费用。建筑物以重置成本为基础,最高限额为20万美元,室内财产的限额为5000美元。土地的损失限额为10万美元,临时居住费用的限额为1.5万美元。
(三)加州地震保险局
1.加州地震保险局概况
加州地震保险局是一个由私人部门筹集资金,政府特许经营的公司化组织,是公众管理的私营基金,并不是政府组织部门。州政府对加州地震局没有任何的责任,加州地震局必须要依法来履行职责。目前,加州地震保险局是世界上最大的住宅地震保险的保险人。加州地震保险局主要是由私营企业出资的。其公众管理的特征体现在它的组织领导上,由政府官员和社会公众参与监管。之所以成立加州地震保险局来提供地震保险,是因为地震造成的损失私营保险公司不愿承保,即使有承保的保险公司,保费金额也比较高。大多数加州居民承担不起。为了解决以上问题,地震保险局才出现。虽然地震保险局具有政策性性质,但实际上,有很多的私营保险公司会参与到加州地震局实际运作中。地震保险局根据私营保险公司的市场份额来收取一定经营费用与加入费用。截止到目前,加州约有70%私营保险公司都加入了地震保险局系统,CEA每年收取私营保险公司的费用约为7亿美元。这也是CEA收入的主要来源。在缴纳相关费用之后,私营保险公司就可以以地震保险局的机制提供保险业务。
加州地震保险局作为政策性保险的提供者,州政府并没有在资金方面给予的直接支持。其资金的来源主要靠私营保险公司缴纳的费用、自有资金的经营所得等方式。政府对于加州地震保险局的支持主要体现在税收方面。在美国,私营机构要缴纳35%的营业税,政府为了支持地震保险的发展,对这部分税款给予了减免。加州地震局还可以依照法律的相关规定来发行公债。加州政府不得加以约束或改变其支付承诺或侵犯公债持有人权利或其应得补偿。加州政府还通过规定地震保险基金进行专款专用来保证地震保险的健康发展,也体现了政府对地震保险行业的支持。加州政府的法律规定,当加州地震保险基金总额低于3.5亿美元时,或者不足以支付赔偿额时,加州地震保险局就可以向参加地震保险共保组织的保险公司紧急征收相关费用,或者通过其他渠道来筹集资金。这也体现政府对地震保险的支持。
2.加州地震保险局的风险分担机制
针对地震可能造成的不同程度的损失,加州地震保险局采取的是分层的责任风险分担机制。对于责任的分担,一共分为四个层次。目前,累计损失在10亿美元以内的,有保险公司来承担。累计损失在10~40亿的,先由加州地震保险局用基金的经营的盈余进行支付,如果盈余不足以支付保险金,保险局可以依职权向保险公司进行摊派,但摊派的最高金额不得超过30亿。累计的损失超过40~60亿美元的金额,由再保险市场层面承担。由再保险公司承担20亿。累计损失超过60~70亿美元的部分,加州地震保险局可以发行加州政府收益公债10亿美元。累计损失超过70~85亿的部分,加州地震保险局可以向资本市场发行额度为15亿美元的地震债券来筹集相关资金。累计损失超过85亿的部分,地震保险局可以向保险公司再摊派20亿美元。
(四)加州地震保险制度评价
自从政府介入地震保险制度以来,使原来纯商业保险性质的地震保险有了政策性的特征,地震保险行业进入了快速的发展时期。自加州地震保险法颁布以来,地震保险的投保率由1985年的10%上升到1994年的最高点34%左右。
通过加州地震保险局来管理与运作的地震保险,建立的分层地震保险损失承担机制是比较合理的。通过分层的损失承担机制,可以使地震保险基金尽可能的保值增值。通过债券市场、资本市场、再保险市场的运作,使地震造成的损失在可承保的范围之内,保障被保险人的利益。
加州地震保险充分利用了市场竞争机制,加州地震保险局提供的地震保险比率占整个加州的70%左右,剩下的30%由普通的商业保险公司提供。这样就形成了有效的市场竞争,来自市场的竞争压力会使地震保险局在设计地震保险产品时,充分考虑其地震保险产品的经营费用、市场竞争力等因素,进行更好的设计来满足市场需求。进而减少政府在参与市场对市场资源配置的扭曲,减少行政干预,发挥市场竞争机制。
加州对于地震地震保险的风险转移机制主要体现在两个方面:一是利用再保险市场来分担一部分地震保险的份额;二是利用发达的资本市场开发出各种地震保险衍生产品来分散地震承保风险[4]。加州地震保险风险分担机制充分利用这两个市场,目前,再保险市场约分担了60%的份额。这个比例在世界地震保险市场来比较,是相当高的比例。加州地震保险还充分利用了发达的资本市场来分担风险。推出了地震保险期货、巨灾保险期权、巨灾保险债券等金融衍生产品,美国加州地震保险是世界上最早利用金融衍生产品来分散风险的,也是世界上比较成功的例子。
三、我国地震保险制度的现状与完善建议
(一)我国地震保险现状
目前我国还没有建立自己的地震保险机制。目前我国面对地震风险的救济手段还主要靠政府的财政支持。加之一些慈善机构的救助,并辅之一些商业保险,可商业保险的比例极低,以汶川地震为例,来自保险业的赔偿仅为16.6亿元,保险给付的赔偿金所占损失的比例不到5%,远远低于世界30%的平均水平。
我国也曾尝试建立地震保险制度。1980年我国恢复保险业务,一直到1995年,我国的财产保险都是包括地震灾害责任的。只要投保人投了财产保险,那么因地震造成的财产损失就能得到相应的赔偿。但是,在1995年地震保险基本责任中被删除。因为商业保险公司在经营中,地震所造成的财产损失的成为保险公司主要的赔付原因,这直接减少了商业保险公司的利润,甚至有可能导致其破产。正是基于以上原因,地震保险制度在我国并未得到确立。
但是,从我国的现实状况来看,建立新的地震风险管理体制已经迫在眉睫。2006年出台的《国务院关于保险业改革发展意见》中特别说明:中国要建立国家财政支持的地震风险保险体系,主要由民政、地震、防汛抗旱等政府工作部门承担。《国家综合减灾“十一五“规划》也明确提出,要加强巨灾综合应对能力建设,逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制,探索建立适合我国国情的巨灾保险和再保险体系。在法律层面上,《国家突发事件应对法》第35条规定:“国家发展保险事业,建立国家财政支持的巨灾风险保险体系,并鼓励单位和公民参加保险。”这些规定从法律和政策层面给建立地震保险制度提供了依据。
(二)对我国建立地震保险的具体建议
在借鉴先进国家经验的基础上,并结合自身的特点,我国应建立一个统一、多层次、以商业运作为主、由政府支持并以科学发展观为指导、可持续发展的、以人为本的中国地震保险机制。
所谓的统一,是为了体现风险分散机制的基本思路,尽可能扩大地震保险购买人群的范围,实现风险分散的最大化。建议在全国建立起地震保险体系,按照相关的地域特点,划分出不同的地震风险分布图,并以此为依据推出地震保险,在全国范围内管理地震风险。多层次是指灾后风险分担要实现多渠道,即保险人、被保险人、政府都要承担相应的损失,使风险不过于集中化,造成某一主体承担的损失过大。所谓的可持续发展,是与我国的具体国策相适应的,通过制度设计,使地震保险制度的运作在一个框架内有序进行,实现良性循环、自我发展。以期持续降低地震风险管理成本。
第一,我们应该建立中国特色的地震保险法律体系
我国应选择单独立法的模式,尽快出台地震保险法。作为地震保险的基本法,要对地震保险的基本原则、基本制度进行规定,再出台与之配套的地震保险实施细则,对地震保险的具体操作内容进行规定,做到宏观与微观相结合。
第二,我们应该建立起全国性的地震保险基金
地震保险基金设立的目的在于当发生地震风险之后,保险公司不能够单独承担该损失时,由地震保险基金进行填补。保险基金是现在世界各国通行应对地震风险的模式。目前,全球约有12个国家建立了地震保险基金。现在我国的地震风险救济机制还停留在主要依靠政府财政救助的层面上,这严重地阻碍了我国经济社会的持续快速稳定发展。在一个经济发达、社会制度成熟的国家,地震风险的责任担当应当依照保险、社会救助和政府这样一个次序来实现。在地震风险责任承担上,政府的位次应该在最后。地震的损失主要应该由保险来承担。但是,如果完全由国内的保险公司来承担地震风险,那么极容易导致保险公司破产,不利于投保人和被保险人的利益,也不利于保险公司与整个保险行业的长期发展。因此,理应在我国建立一个地震保险基金。借鉴美国加州的做法,对风险进行分层分散设计。
第三,我们要处理好私营保险公司经营地震保险与政策性支持的关系
在世界各国建立的地震保险当中都属于政策性保险,加州地区的地震保险也是如此。政策性保险多由国家通过财政税收、产业政策等手段予以支持。这是政策性保险与商业保险的最大区别。政策性保险有利于克服地震风险的特点。但是,在我们今后的实际操作中,还是要强调建立以商业化运作为主的模式。我国目前行政干预保险市场的情况还很多,这就要求我们在建立地震保险的时候,要充分尊重市场的力量,主要通过市场的手段完成地震保险的运作,合理安排设计相关制度,既使保险公司在经营地震保险时有利可图,也要保证地震保险的目的不打折扣。只有在市场解决不了问题的时候,国家才以“有形的手”来干预,对地震保险进行政策性的支持。在保险公司在运作地震保险的同时,政府的相关部门要对其行为进行监督,保证运作的形式合法有序,符合市场和政策的规则。
第四,建立多种风险分担渠道,建立和完善巨灾保险资本市场
随着社会的发展,资本市场的成熟,资本市场已经成为分担风险的重要场所。目前美国等发达国家,都通过期权、期货等资本衍生工具来转移巨灾风险。我国也应借鉴先进的经验,建立自己的巨灾金融衍生工具。
第五,建立强制投保的机制
地震风险的特点决定了强制投保的机制。因为地震风险造成的损失往往集中在一个地区,该地区几乎人人受灾,这样类似于商业保险的小范围的千人分担一人风险的原则在地震面前就不适用,投保率不高也是美国地震保险存在的主要问题之一。这就要求我们在建立自己的地震保险制度时,应在全国的范围内建立起全国性的、强制性的保险机制。只要是符合条件的,就应该参加地震保险计划。如果不存在这种强制性,那些在历史上很少遭受地震风险的人,就不会积极购买地震保险,地震保险的目的也就实现不了。但是强制保险也不能采取同一的标准。如不同的居民和企业都投保,必然造成低收入的人群和富裕人群之间的不公平,大企业与小企业之间的不公平。我国国土面积十分广阔,我国可以采取在地震高风险的地区的居民和企业必须强制购买保险,风险小的地区可以采取自愿和强制相结合的方式来推广保险。在风险小的地区不同的行业也采取不同的政策,如学校,医院等公共服务机构必须强制购买。
[参考文献]
[1]曾立新.美国巨灾风险融资和政府干预研究[M].北京:对外经贸大学出版社,2008.
[2]姚庆海.巨灾风险损失补偿机制研究——兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用.中国人民银行金融研究所,博士学位论文,228.
[3]移动业主大部分指的是房车等移动类的住所.
[4]明仪.世界地震保险制度[J].中国保险,2008(5).
[作者简介]苏志强(1987—),男,山西朔州人,中央财经大学法学院,2008级法律硕士研究生,研究方向:诉讼法、公司法;王冠(1985—),男,吉林四平人,中央财经大学法学院,2008级民商法学硕士研究生,研究方向:保险法、金融法。