受管制市场中的政企同盟
　　宋华琳
　　
　　我国电力工业部门曾经“身兼数职”：既是电力行业有关政策和规划的制定者，也是行业管理机构，还是电力工业唯一的生产经营者，国有资产的经营管理者。以后的中国电力改革以“纵向分切”的方式，将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行重组，即“厂网分开”。将其拆分为国家电网公司、南方电网公司和五大发电集团。
　　整个改革的设计思路是，对作为自然垄断产业的电力行业实现纵向分离和横向拆分，通过价格监管和进入管制来对竞争和垄断性的市场结构加以监管；同时把原来居于垄断地位的电力企业划分成区域性公司，来实现区域性竞争，创造平等竞争的环境。
　　但是，这样的初衷是否变成现实了呢?在电力改革之后，区域性企业的管理层又重新被上级政府接管，国家电网公司作为行政性的公司，对区域性企业进行更为集中、垂直和一体化的垄断管理，同时还试图通过特高压网络的建设，来进一步加强其垄断地位，而企业也可以通过其垄断的市场组分来获得更多的市场份额。
　　在鲁能事件中，鲁能集团的前身是地方电力系统的“职工持股企业”，与目前已转变为电网公司的地方电网系统有着根深蒂固的关系，也凭借国家电网公司推行的特高压项目，使自身资本进一步扩张。此外，鲁能集团还利用自己的电网背景来开发煤电基地。根据经济学家斯蒂格勒的理论，在两个上下游产业中，如果有两个厂商分别在各自产业中居于垄断地位，那么就会出现双重加价。鲁能集团正是借助受管制市场中的政企同盟，来获得更多的利润。
　　从比较法的角度，在英国电力产业私有化的第一阶段中，采取了募股方式，这样可以通过资金来源的扩大，改善政府的财务状况；又可以通过增加股东人数，实现所有权的分散。同时在英国还在推行“金边股”制度(在上市公司的股本总额中，国家持有的具有特殊权利的一种股份)。在这项制度的约束下，不允许任何个人或企业拥有私有化国有企业股票的15％以上。这项制度设计的目的不在于控制企业的所有权或经营权，而是为了在企业利益和公共利益不一致时，政府有能力去干预企业的不正当行为。
　　反观鲁能事件，在数年时间里，这家公司就由国有公司，逐渐演变为职工控股，继而演变为两家私人企业控股，公司的产权在数年里发生了静悄悄的“革命”。
　　鲁能事件的实质是政治权力主导下的财富分配。通过政治权力和财富资本的勾结，不可能建立起来明晰的产权结构和健全的公司治理结构，所塑造的只能是一个“掠财大盗”的形象，一个将财产从国家名下转移到私人手中的过程。同时，我们可以看到，两家名不见经传的神秘公司，成了鲁能这一大型综合性财团的绝对控股人，在这样的背景下，私有化之后的垄断性企业依然是垄断性的，这样一个将公正透明程序拒之门外，将广大股东的参与权和知情权排斥在外的制度设计，并不能带来有效率的市场竞争，以及公司治理结构的改进。为此，在未来的基础设施监管改革和公司治理结构变革中，更为健全的程序设计，更加透明的信息披露机制，应当成为未来改革的方向。
　　
　　警惕公用事业民营化改革的异化
　　章志远
　　
　　近三十年来，公用事业民营化改革运动几乎同时在西方国家发起。从吸引私人资本参与公用事业经营、通过合同外包公共产品提供到授予私人公用事业特许经营权直至政府出售国有企业，各种程度不同的民营化举措在公用事业体制改革中相继登场。
　　在这一进程中，以英国电力行业私有化为代表的网络型公用事业规制改革取得了巨大的成功，一个市场结构合理、竞争规范有序、效率空前提高、电价持续走低的行业规制图景展现在世人面前。随后，英国电力民营化的成功经验为西方诸多国家所仿效，以电力企业私有化、产业结构自由化和规制体制独立化为核心的电力产业民营化改革迅速席卷全球。
　　自改革开放以来，电力短缺、电力过剩一直成为困扰国民经济发展的难题，而电力企业员工的畸高收入也引发了社会的广泛非议。近十年来，主事者也逐渐认识到政府垄断电力行业以及垂直一体化运营模式的积弊。于是，以建立市场竞争机制、提高产业经济效率为目标的电力行业市场化改革拉开帷幕。然而，在被世界民营化大师萨瓦斯称为类似“拆除炸弹”的复杂作业中，违规改制、低价出售乃至瓜分国有资产的事例却频频上演。近期媒体披露的全国电力系统最大职工持股企业山东鲁能集团的股权转让事件，则意味着垄断利润已经以一种极不公正的方式流入到了少数权贵之手，本需审慎进行的民营化改革业已异化为彻头彻尾的私囊化盛宴。
　　十数年前，俄罗斯大规模民营化进程中出现的对国有资产的疯狂掠夺让人记忆犹新：而今，鲁能事件的揭幕更让人领略到权力借国有企业改制之机大肆瓜分国有资产业已严重到何种程度。公用事业的民营化改革并非简单地政府出售，更不是少数权贵通过自我民营化达到中饱私囊的目的。
　　公开而透明的行政过程、强有力的外部监督机制以及严格执行体系健全的法律将成为重拾人们对网络型公用事业民营化改革信心的有效手段。反观鲁能事件，无论是职工持股还是股权转让，整个过程自始至终都处于高度保密状态，暗箱操作、信息垄断之下焉能防范腐败滋生? 其次，强有力的外部监督是防范腐败和异化的关键。电力行业的自然垄断性和明显外部性都呼唤强有力的政府管制机制。在鲁能事件中，国资委，发改委．电监会及工商局等有关监管机构的孱弱也助长了权贵自我民营化的贪心。失却了外部的有力监控，岂有不腐之理?
　　最后，严格执行体系健全的法律是防范腐败和异化的保障。西方工业发达国家电力改革的成功经验显示，规制法律体系的健全和严格执行是改革的先导，民营化及规制改革只有在科学的法律制度框架内才能够卓有成效地展开。近年来，虽然主事机关也先后针对电力系统职工违规持股下发了若干措辞严厉的文件，但这些零散的急救规则并没有得到贯彻执行，电力行业市场化改革的各种违规之举愈演愈烈，直至鲁能改制的进一步升级。离开了法律的规范，怎能防止民营化误八歧途?因此，反思鲁能之痛，重建法律的权威当是迫在眉睫的首要之务。
　　
　　私有化的过程监管与补救机制
　　唐明良
　　
　　“鲁能私有化”必将成为中国企业转制进行过程中又一个典型的事例。在这个案例中，我们看到了职工持股改造时的“顶风作案”，也看到了从职工持股过渡到私人所有时的“深藏不露”，还看到了统计口的鲁能资产数据与私有化成交价之间的“天壤之别”……
　　罗马俱乐部的研究报告《私有化的局限》在描述各国公用事业和国有企业私有化过程中的各种案例后，总结出一些关于私有化的经验教训，其中重要的一条便是：在成功的私有化案例中，私有化的过程总是有序的、透明的；相反，在失败的例子中， 招标过程组织得很差，私有化过程中存在欺诈和腐败。因此，该报告进一步指出，私有化的成功要求具备信息公开和公众参与制度。
　　回观本次鲁能私有化案例，我们可以看到，无论是推行职工持股的当年，还是彻底私有化的当下，有关改制企业的基本情况、资产负债、财务报表、经营状况的信息，改制的方案和进度，企业产权和资产的处置等等均没有获得公开，甚至于鲁能两个“新主人”的名称，在鲁能内部一个极小的圈子里一度被称为“绝密中的绝密”，信息的严重不公开，导致两方面的恶果，一方面，对于企业的利益相关者(如职工)而言，其切身利益遭受重大损失或不得知(清退职工股中的低价行为)；另一方面，对于监管者来说，其与被监管者之间存在着巨大的信息鸿沟，于是便出现了政府管制学上所说的“政府管制游戏”(Regulatory Games)，这种具有游戏性质的监管体制便很难到位。
　　连信息公开都做不到的情况下，所谓公众参与也就成了“空中楼阁”，道理很简单，参与是以充分的信息为前提的，甚至更为糟糕的是，在鲁能私有化的案例中，基本上连公众参与的门槛似乎都付之阙如。因为，职工并非直接持股，而是由其子公司和“工会”代表职工持股，私有化过程的参与也自然由他们所“代表”了。但在公共选择理论的视角下，当工会和子公司自身作为一个利益最大化的追求者时，其作为公共参与代表者的身份也就至少有几分可疑了。
　　在这个“三级跳”的过程中，我们还看到了监管者身影的模糊甚至缺位。尽管鲁能的私有化是通过国有——职工持股一清退职工股的途径，似乎规避了国有资产直接私有化的监管程序，从而进入监管真空。但是，在各个相对独立的环节，监管者至少是可以有所作为的，比如说，从国有到职工持股的过程中，一方面，其时国家已经明令暂停电力系统职工持股，监管者却对于如此硕大的“顶风作案”者无动于衷；另一方面，即使仍然推行职工持股，监管者至少应当监督其有效区分国有资产和职工持股的比例，而非任其“模糊化”而暗渡陈仓。
　　那么，当不透明、不公开、缺乏过程监管甚至有极大违法嫌疑的私有化成为一种既成事实之后，我们是否可能予以有效的补救?对此，部分国家的私有化实践已经为我们提供了经验，那就是确保对监管体制的民主控制，并使政府能够在私有化遭受重大失败时撤销私有化。而这种民主控制机制的建立，除了人民代表大会制度的完善，还包括各种公众参与管道的开通。
　　
　　编辑：陈畅鸣