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摘 要：2009年我国首次发行地方债，在财政体制及财政制度改革都不到位的情况下，如何以发展的眼光建立和完善我国的地方债管理制度值得深入探讨。该文通过分析美国和日本这两个不同体制的国家的地方债券，对完善我国地方债管理制度提出具体的建议。
关键词：地方债；美国市政债券；日本地方公债
一、研究背景
在Ronald C.Fisher的《州和地方财政学》一书中，明确指出了在美国州和地方政府是通过出售公债来筹集建设资金。发行地方公债主要用于三个方面：公共资本建设项目或大型设备采购提供资金，支持并补贴私人活动，偿还旧债以及用于偿付政府的养老金福利责任等。
现行的《中华人民共和国预算法》中第二十八条明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但是，实际上中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营。自从金融危机以后，面对国内外严峻的金融和经济形势，我国采取了一系列的应对措施，其中最为显著的便是中央政府的4万亿投资计划以及地方政府的18万亿配套资金。地方政府的钱从哪里来，则是一个非常现实和紧迫的问题。近来，地方公债问题再次被讨论并拟建立由国务院审批、财政部代为发行的地方公债制度。本文将通过美国和日本发行地方债的机制，探讨如何汲取外国的经验，改善我国的地方债发行中面临的问题。
二、美国和日本地方政府发行公债的相关经验及异同
在国外地方政府债券，尤其是西方发达国家是一种成熟的融资工具，已有几十年的发展历史。无论是单一制或是联邦制国家，其国家结构和财政管理体制与地方政府是否有发债权并不矛盾，只要存在中央与地方分权的财政联邦主义，就具备地方政府融资的前提。地方政府发行债券在联邦制的美国和单一制的日本都是广泛实行的。美国主要以市政债券的形式发行地方债，而在日本地方公债是公社债中的一种。
（一）美日地方债券发行的共同点
美国和日本政府的地方债收入均是专款专用。一般都用于公共基础设施的建设支出等。而且，地方政府的偿还责任明确。在美国，地方政府的收入来源不足以偿付债务，又不能通过协商或加税等办法解决，就依照联邦破产法，由发债政府设计和解协议并提出自愿破产请求。在日本，中央政府不允许地方政府破产，宪法规定，即使地方政府财务状况严重恶化也仍然需要偿付债务。在监督上，美国和日本都建立了严格的监督机制。
（二）美日地方债券发行的不同点
1.发行主体不同。日本的地方债券和美国的市政债券的发行者都是地方公共部门或其代理机构等提供地方性公共物品或准公共物品的机构。但是，日本的地方债券是从债券的性质方面来界定的，从逻辑上同时给出了偿还责任的认定。美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的概念，因而，美国的市政债券并非完全的政府债券，没有称为地方政府债券。
2.交易的性质不同。日本地方债券的发行则带有一定的财政转移支付及互助性质，只有占地方债券的30～40%的地方债券的发行交易属于真正意义上的市场行为。美国市政债券发行和交易属于真正的市场行为。
3.发行审核或批准不同。在日本，地方政府及其代理机构发行债券，不仅要本级愿意或同意，还需要经过上级政府的批准或审核。日本地方公债发行需要经过负责地方自治事务的总务大臣或都道府县知事。由于美国的市政债券是以当地纳税人的一般税赋为保证的，美国地方政府在决定发行一般责任债券时，一般需要选民的投票同意或议会的审查批准。究竟是公众投票还是议会审批，具体情形取决于该州法律的规定。
4.偿还机制不同。日本作为中央集权制国家，上级是下级债务的实际上的最后承担者，地方公债实际上存在着双重保证的偿还机制安排。而作为分权制典型的美国，通过开征财产税，为市政债券偿还形成基本对应的可持续的税收来源。美国的地方政府受立法机构有效监督，财政与融资部门相互分工，形成了有效的债务约束机制，债务规模有一定的限制和约束。
三、国外经验对我国的启示
无论是集权的日本还是分权的美国，地方债都是其政府重要的融资工具。而在我国，正式的地方债刚刚起步，需要结合我国国情，借鉴国际经验，实现地方债的顺利运转。
（一）规范划分中央与地方的事权和财权
我国现阶段中央与地方的事权和财权划分仍然不够规范，地方政府职能定位仍不尽合理，地方财政负债缺乏强有力的制度约束，地方政府并不是真正“负责任”的债务人，中央财政往往不得不成为地方负债的最终债务人。因此我们下放地方政府债权的前提是规范的划分中央与地方的事权与财权。
（二）强有力的监管
我们应把地方债纳入《证券法》管理范畴，在现有证券监管部门下设立专门的地方债管理机构作为监管主体。同时，要逐步完善我国的中介制度，不仅要有规范的政府监督，也要逐步建立完善的社会监督。
（三）健全的财务状况
地方政府的债务状况是发行地方债券的重要依据。只有明确地方政府的财务状况，才能有效的控制其债券发行规模，从而建立明确的偿还机制。
（四）经济推动
地方政府负债必须有足够的未来资金来源予以保障，因此努力培植好地方财源是降低地方政府性债务风险的最根本手段。各地政府应当客观、科学地分析市场需求，在调整地方产业结构上多下功夫，积极发展适合本地实际并具有较强竞争力的项目，逐步建立起支撑地方财源建设的经济发展体系。
参考文献：
[1]罗纳德·费舍尔.州和地方财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2000.
[2]高奎明.地方政府发行公债的思考[J].东北财经大学学报,2006,(4).
[3]刘优辉.关于我国地方政府发行公债的必要性和可行性分析[J].财政研究》,2004,(10).
[4]刘尚希.中国：市政收益债券的风险与防范[J].管理世界,2005,(3).
[5]刘晓凤.美、日、法地方债制度的变迁及其启示[J].晋中学院学报.2010,(2).
[6]宋立.市政债券：解决地方政府债务问题的重要途径[J].管理世界,2004,(5).
关键词：地方债；美国市政债券；日本地方公债
一、研究背景
在Ronald C.Fisher的《州和地方财政学》一书中，明确指出了在美国州和地方政府是通过出售公债来筹集建设资金。发行地方公债主要用于三个方面：公共资本建设项目或大型设备采购提供资金，支持并补贴私人活动，偿还旧债以及用于偿付政府的养老金福利责任等。
现行的《中华人民共和国预算法》中第二十八条明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但是，实际上中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营。自从金融危机以后，面对国内外严峻的金融和经济形势，我国采取了一系列的应对措施，其中最为显著的便是中央政府的4万亿投资计划以及地方政府的18万亿配套资金。地方政府的钱从哪里来，则是一个非常现实和紧迫的问题。近来，地方公债问题再次被讨论并拟建立由国务院审批、财政部代为发行的地方公债制度。本文将通过美国和日本发行地方债的机制，探讨如何汲取外国的经验，改善我国的地方债发行中面临的问题。
二、美国和日本地方政府发行公债的相关经验及异同
在国外地方政府债券，尤其是西方发达国家是一种成熟的融资工具，已有几十年的发展历史。无论是单一制或是联邦制国家，其国家结构和财政管理体制与地方政府是否有发债权并不矛盾，只要存在中央与地方分权的财政联邦主义，就具备地方政府融资的前提。地方政府发行债券在联邦制的美国和单一制的日本都是广泛实行的。美国主要以市政债券的形式发行地方债，而在日本地方公债是公社债中的一种。
（一）美日地方债券发行的共同点
美国和日本政府的地方债收入均是专款专用。一般都用于公共基础设施的建设支出等。而且，地方政府的偿还责任明确。在美国，地方政府的收入来源不足以偿付债务，又不能通过协商或加税等办法解决，就依照联邦破产法，由发债政府设计和解协议并提出自愿破产请求。在日本，中央政府不允许地方政府破产，宪法规定，即使地方政府财务状况严重恶化也仍然需要偿付债务。在监督上，美国和日本都建立了严格的监督机制。
（二）美日地方债券发行的不同点
1.发行主体不同。日本的地方债券和美国的市政债券的发行者都是地方公共部门或其代理机构等提供地方性公共物品或准公共物品的机构。但是，日本的地方债券是从债券的性质方面来界定的，从逻辑上同时给出了偿还责任的认定。美国的市政债券是从偿还责任的角度来定义的概念，因而，美国的市政债券并非完全的政府债券，没有称为地方政府债券。
2.交易的性质不同。日本地方债券的发行则带有一定的财政转移支付及互助性质，只有占地方债券的30～40%的地方债券的发行交易属于真正意义上的市场行为。美国市政债券发行和交易属于真正的市场行为。
3.发行审核或批准不同。在日本，地方政府及其代理机构发行债券，不仅要本级愿意或同意，还需要经过上级政府的批准或审核。日本地方公债发行需要经过负责地方自治事务的总务大臣或都道府县知事。由于美国的市政债券是以当地纳税人的一般税赋为保证的，美国地方政府在决定发行一般责任债券时，一般需要选民的投票同意或议会的审查批准。究竟是公众投票还是议会审批，具体情形取决于该州法律的规定。
4.偿还机制不同。日本作为中央集权制国家，上级是下级债务的实际上的最后承担者，地方公债实际上存在着双重保证的偿还机制安排。而作为分权制典型的美国，通过开征财产税，为市政债券偿还形成基本对应的可持续的税收来源。美国的地方政府受立法机构有效监督，财政与融资部门相互分工，形成了有效的债务约束机制，债务规模有一定的限制和约束。
三、国外经验对我国的启示
无论是集权的日本还是分权的美国，地方债都是其政府重要的融资工具。而在我国，正式的地方债刚刚起步，需要结合我国国情，借鉴国际经验，实现地方债的顺利运转。
（一）规范划分中央与地方的事权和财权
我国现阶段中央与地方的事权和财权划分仍然不够规范，地方政府职能定位仍不尽合理，地方财政负债缺乏强有力的制度约束，地方政府并不是真正“负责任”的债务人，中央财政往往不得不成为地方负债的最终债务人。因此我们下放地方政府债权的前提是规范的划分中央与地方的事权与财权。
（二）强有力的监管
我们应把地方债纳入《证券法》管理范畴，在现有证券监管部门下设立专门的地方债管理机构作为监管主体。同时，要逐步完善我国的中介制度，不仅要有规范的政府监督，也要逐步建立完善的社会监督。
（三）健全的财务状况
地方政府的债务状况是发行地方债券的重要依据。只有明确地方政府的财务状况，才能有效的控制其债券发行规模，从而建立明确的偿还机制。
（四）经济推动
地方政府负债必须有足够的未来资金来源予以保障，因此努力培植好地方财源是降低地方政府性债务风险的最根本手段。各地政府应当客观、科学地分析市场需求，在调整地方产业结构上多下功夫，积极发展适合本地实际并具有较强竞争力的项目，逐步建立起支撑地方财源建设的经济发展体系。
参考文献：
[1]罗纳德·费舍尔.州和地方财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2000.
[2]高奎明.地方政府发行公债的思考[J].东北财经大学学报,2006,(4).
[3]刘优辉.关于我国地方政府发行公债的必要性和可行性分析[J].财政研究》,2004,(10).
[4]刘尚希.中国：市政收益债券的风险与防范[J].管理世界,2005,(3).
[5]刘晓凤.美、日、法地方债制度的变迁及其启示[J].晋中学院学报.2010,(2).
[6]宋立.市政债券：解决地方政府债务问题的重要途径[J].管理世界,2004,(5).