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【摘要】美国关于土壤污染防治有相对完善的立法,并对税收的支持和激励政策、政府的补贴政策以及棕色地块治理的技术保障等制度作出了特别规定。我国土壤质量的保护、土壤保护的技术性指导规范、环境影响评价等方面有待改善,可借鉴美国土壤污染防治立法。
【关键词】土壤污染；超级基金；棕色地块；土壤污染防治法
【中图分类号】X-01 【文献标识码】A
【文章編号】1671-5969（2007）05-050-02
在我国，作为传统农耕文明的载体——土壤的污染防治仍然是立法上的空白地带，而美国的《超级基金法》和《棕色地块法》在土壤污染防治中取得了很大的成效，其中的一些基本制度和基本原则，对我国《土壤污染防治法》的立法完善具有重大的借鉴意义。
一、美国有关土壤污染防治的主要法律制度
随着工业的发展、经济的增长，美国的土壤破坏严重，土壤污染危及到了经济的发展和人们的身体健康。1977年，美国纽约拉夫运河（The Love Canal）事件的发生，使得美国政府开始注意固体废弃物对城市土壤的污染防治工作，对有关的法律制度进行立法和完善。其中，《超级基金法》和《棕色地块法》是美国土壤污染防治法律体系中的核心。
（一）对《超级基金法》评价
1980年，美国国会制定了对由于有害废物和有害物质引起的损害向公众赔偿的法规《综合环境应对赔偿责任法》，也称作《超级基金法》（Superfund Act）。其主要意图在于修复全国范围内的污染地块，并明确清洁费用的承担者，对土壤污染进行有效的防治和治理。其中确立了“预防为主的原则”、“谁污染谁治理原则”以及“公众参与原则”，规定了“严格的污染主体连带责任制度”、“资金筹集制度”以及“严格的法律责任制度”。
美国的《超级基金法》以它的严格责任制度而著称，存在着各种问题，如资金过高给企业造成沉重的负担，责任主体的范围过于宽泛，责任制度过于严格,因此对污染土地的后来开发者非常不利等。但是，超级基金实施迄今已逾二十多年，在实施的过程中，取得了一定的成绩。据统计，自实施超级基金计划以来，共清理有害土壤、废物和沉淀物1亿多立方米，清理有害液体、地下水、地表水3410亿加仑，同时该项目还为数万人提供了饮用水源。而且，由于资金的保证，在采用新高技术治理土壤污染中取得了重大的成绩。因此，对于美国的《超级基金法》对我国《土壤污染防治法》的制定中的责任承担问题具有很大的借鉴意义。
（二）对《棕色地块法》评价
1980年美国国会通过的ERCLA法案是最早地规定了“棕色地块”（Brown field Site）的法案。棕色地块一般指那些可以再开发利用的不动产，多数位于大都市区域的中心城市，这些不动产因为现实的、潜在的或有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用，致使其真正价值被一些可见的或潜在的危险和有害物质所掩盖。除重申上述《超级基金法》中的基本原则和基本制度外，“棕色地块”的法案规定了税收的支持和激励政策、政府的补贴政策以及棕色地块治理的技术保障制度进行了补充和完善，使得美国在控制城市土壤污染防治中走在了世界的前列。[2]美国的《棕色地块法》主要是针对城市土壤污染做出的预防和治理的规定，其中一些法律制度的运用取得了巨大的成效；对于弥补我国城市土壤污染防治中存在的立法空白具有重大的借鉴意义。
二、我国有关土壤污染的法律法规及其存在的问题
“十分珍惜和合理利用每一块土地”作为我国的基本国策，都是针对耕地的保护的，因此，对于我国现有的有关土壤污染防治方面的法律规范一般集中在农用土壤的保护方面，对城市土壤污染防治的规定较少，这就造成我国土壤污染防治法律制度上的缺失。
（一）土壤保护中注重数量的保护，轻土壤质量的保护
从我国现有的保护土壤的基本国策“十分珍惜和合理利用每一寸土地”可以看出，我国现有的土壤保护政策的重点在于对土壤数量的保持，防止土地的减少；同时，如《水土保持法》、《防沙治沙法》等相关的土壤保护的法律法规，也是从保护土壤数量的角度出发对土地进行保护的。这样的土壤保护政策是与我国的国情相适应的，“三山六水一分田”，是我国国土分布的基本现状的写照，因此保护土壤的数量是至关重要的；但是随着土壤污染的出现，土壤污染形式的加剧，土壤污染对土壤的破坏形势严峻。在保证土壤数量的同时，只有确保了土壤的质量，才能充分发挥土壤的作用，促进工农业的发展。
（二）土壤保护的技术性指导规范的缺失
1995年国家曾颁布土壤质量环境标准，但业内专家认为该标准过分强调统一，并不能满足我国土壤多样化特点。现有的土壤环境质量标准主要针对农业用地，为作物安全而制订的，而对其他土地利用类型的适用性较差。与城市土壤环境有关的只有工业企业土壤环境质量风险评价基准，但只是基准而非强制标准，从而影响了对土壤污染的判别，妨碍了土壤环境保护工作的执行。
同时，该标准中对铅的临界含量定值偏高，难以保障儿童健康。“另外标准中有机污染物种类太少，仅有六六六和DDT两种，事实上，这两种农药于1983年已停产，对土壤危害程度越来越小，[2]可其它新型的土壤污染物并没有及时的补充进来，说明了现在的《土壤质量标准》的标准过分统一、规定过时，不能满足现在土壤污染防治的需要。
（三）环境影响评价工作的不到位。
我国的《环境影响评价法》完善了原有的环境影响评价制度，对促进我国环境法的发展具有重要意义，因为该法不仅要求对建设项目要进行环境影响评价，而且还进一步要求对土地利用规划，区域开发、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划进行环境影响评价。这将对促进我国经济发展和环境保护的综合决策，并在一定程度上减轻和避免因政策不当对环境造成不可挽回的影响起到积极的作用，如防治土壤污染方面。但国内对于土壤环境影响评价尚无推荐的行业导则，缺乏土壤污染评估标准。现有的《环境影响评价法》主要是考虑在非污染情况下的影响评价，使得土壤要素在环境影响评价中无章可循。因而国内目前涉及到的土壤要素的环评工作开展较少，影响了贯彻预防为主的环境管理策略在土壤环境保护方面的规范操作。同时，在《环境影响评价法》中，行政管理色彩浓厚，透明度不高，公民无法享有充分的知情权，不能形成有效的社会监督。公众参与制度不完善，导致在土壤污染防治工作中公众处于无知状态，不知道何种行为会造成土壤污染，不知道土壤污染的危害，对土壤污染的防治和保证人民的身体健康造成不利。
三、制定我国《土壤污染防治法》的构想
借鉴美国的《超级基金法》以及《棕色地块法》，我国的《土壤污染防治法》应该是一部预防为主，但是各种补救措施不可缺少的法律。
（一）对城市、农用土壤分别进行保护
在我国的有关农业用地的规范虽然存在各种各样的问题，但是，在我国已经出现了保护农用土壤的相关法律的规定，但是在城市土壤的污染防治方面的规定却是一片空白。同时，由于农业用地主要是进行农业的耕作，是为了种植的需要，而城市土壤做主要是工业生产的需要。因此，在制定《土壤污染防治法》的过程中，要充分重视城市土壤的不同用途，对城市、农用土壤分别进行保护。对于农业用土，要对现有的农业用地保护的法律制度进行完善；对城市土壤的保护要借鉴美国的《棕色地块法》的有关规定，加快相关立法和制度设计的研究。
（二）技术标准的完善
现有的《土壤质量标准》标准过分统一、规定过时，不能满足现在土壤污染防治的需要，在制定我国《土壤污染防治法》的过程中，可以借鉴美国的《棕色地块法》，制定一系规则和技术规则，专门指导和规范土壤环境调查工作。对城市和农村中的不同的土壤污染的标准进行细化，使得《土壤质量标准》更加具有执行力；其次，加强《环境影响评价法》中的评价标准的完善，充分发挥《环境影响评价法》在工程建设中的土壤污染的预防作用。
（三）污染防治措施方面的启示。
首先，确立“谁污染谁治理”和“污染者付费”的原则，借鉴美国的《超级基金法》，对污染主体进行严格的限制和责任追究，保证在土壤污染发生之后可以及时进行治理。同时，引入土壤污染的预防机制，对可能发生的土壤污染进行有效的预防，可以引入美国《超级基金法》中的先治理后进行诉讼求偿的机制，对可能造成的土壤污染具有一定的威慑力。其次，加强公众的参与，借鉴美国的《超级基金法》，对土壤污染的相关信息，如污染标准、已经污染的土壤以及污染后进行及时治理的土壤信息进行及时的公开，保证公众知情权的实现。最后，在农村和城市的生产中引入清洁生产技术，保证在生产的过程中对土壤的污染降到最低点。
（四）政府的扶持以及激励措施的制定。
在《土壤污染防治法》政府的支持除了现在政策的倾斜上，还要体现在资金的支持和补贴的扶助方面。如美国《超级基金法》中，治理土壤资金来源于两方面，一是税收，二是政府出资；在棕色地块的治理中，还专门规定了四项补助资金即：“棕色地块修复补贴”，“棕色地块评估补贴”、“棕色地块，周转性贷款补贴”以及 “棕色地块环境培训补贴 ”。我国在制定《土壤污染防治法》的过程中，土壤污染治理的资金来源是保证土壤可以得到恢复的经济保证，在治理资金的来源方面，我国要合理分配企业和政府各自承担的资金比例，以保证治理过程的顺利开展。同时，要进行税收方面的激励，如《棕色地块法》中的税收减免措施，以税收的减少来赢得更大的资金来源，保证土壤治理的进行。
（五）法律责任。
规定严格的法律责任，对造成土壤污染以可能造成土壤污染的行为人进行严格的经济反面的制裁，发挥出经济制约的作用；同时，严格土壤污染中的民事、刑事责任，确保法律责任制度功效的充分发挥。
【参考文献】
[1]刘钦普.美国的土壤保护与启示[J].国土与自然资源研究,2000，(4).
[2]葉露,董丽娴,郑晓云等著.美国的土壤污染防治体系分析与思考[J].江苏环境科技,2007，(1).
[3]赵沁娜,杨凯,徐启新.中美城市土壤污染控制与管理体系的比较研究[J].土壤,2006，(38).
【关键词】土壤污染；超级基金；棕色地块；土壤污染防治法
【中图分类号】X-01 【文献标识码】A
【文章編号】1671-5969（2007）05-050-02
在我国，作为传统农耕文明的载体——土壤的污染防治仍然是立法上的空白地带，而美国的《超级基金法》和《棕色地块法》在土壤污染防治中取得了很大的成效，其中的一些基本制度和基本原则，对我国《土壤污染防治法》的立法完善具有重大的借鉴意义。
一、美国有关土壤污染防治的主要法律制度
随着工业的发展、经济的增长，美国的土壤破坏严重，土壤污染危及到了经济的发展和人们的身体健康。1977年，美国纽约拉夫运河（The Love Canal）事件的发生，使得美国政府开始注意固体废弃物对城市土壤的污染防治工作，对有关的法律制度进行立法和完善。其中，《超级基金法》和《棕色地块法》是美国土壤污染防治法律体系中的核心。
（一）对《超级基金法》评价
1980年，美国国会制定了对由于有害废物和有害物质引起的损害向公众赔偿的法规《综合环境应对赔偿责任法》，也称作《超级基金法》（Superfund Act）。其主要意图在于修复全国范围内的污染地块，并明确清洁费用的承担者，对土壤污染进行有效的防治和治理。其中确立了“预防为主的原则”、“谁污染谁治理原则”以及“公众参与原则”，规定了“严格的污染主体连带责任制度”、“资金筹集制度”以及“严格的法律责任制度”。
美国的《超级基金法》以它的严格责任制度而著称，存在着各种问题，如资金过高给企业造成沉重的负担，责任主体的范围过于宽泛，责任制度过于严格,因此对污染土地的后来开发者非常不利等。但是，超级基金实施迄今已逾二十多年，在实施的过程中，取得了一定的成绩。据统计，自实施超级基金计划以来，共清理有害土壤、废物和沉淀物1亿多立方米，清理有害液体、地下水、地表水3410亿加仑，同时该项目还为数万人提供了饮用水源。而且，由于资金的保证，在采用新高技术治理土壤污染中取得了重大的成绩。因此，对于美国的《超级基金法》对我国《土壤污染防治法》的制定中的责任承担问题具有很大的借鉴意义。
（二）对《棕色地块法》评价
1980年美国国会通过的ERCLA法案是最早地规定了“棕色地块”（Brown field Site）的法案。棕色地块一般指那些可以再开发利用的不动产，多数位于大都市区域的中心城市，这些不动产因为现实的、潜在的或有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用，致使其真正价值被一些可见的或潜在的危险和有害物质所掩盖。除重申上述《超级基金法》中的基本原则和基本制度外，“棕色地块”的法案规定了税收的支持和激励政策、政府的补贴政策以及棕色地块治理的技术保障制度进行了补充和完善，使得美国在控制城市土壤污染防治中走在了世界的前列。[2]美国的《棕色地块法》主要是针对城市土壤污染做出的预防和治理的规定，其中一些法律制度的运用取得了巨大的成效；对于弥补我国城市土壤污染防治中存在的立法空白具有重大的借鉴意义。
二、我国有关土壤污染的法律法规及其存在的问题
“十分珍惜和合理利用每一块土地”作为我国的基本国策，都是针对耕地的保护的，因此，对于我国现有的有关土壤污染防治方面的法律规范一般集中在农用土壤的保护方面，对城市土壤污染防治的规定较少，这就造成我国土壤污染防治法律制度上的缺失。
（一）土壤保护中注重数量的保护，轻土壤质量的保护
从我国现有的保护土壤的基本国策“十分珍惜和合理利用每一寸土地”可以看出，我国现有的土壤保护政策的重点在于对土壤数量的保持，防止土地的减少；同时，如《水土保持法》、《防沙治沙法》等相关的土壤保护的法律法规，也是从保护土壤数量的角度出发对土地进行保护的。这样的土壤保护政策是与我国的国情相适应的，“三山六水一分田”，是我国国土分布的基本现状的写照，因此保护土壤的数量是至关重要的；但是随着土壤污染的出现，土壤污染形式的加剧，土壤污染对土壤的破坏形势严峻。在保证土壤数量的同时，只有确保了土壤的质量，才能充分发挥土壤的作用，促进工农业的发展。
（二）土壤保护的技术性指导规范的缺失
1995年国家曾颁布土壤质量环境标准，但业内专家认为该标准过分强调统一，并不能满足我国土壤多样化特点。现有的土壤环境质量标准主要针对农业用地，为作物安全而制订的，而对其他土地利用类型的适用性较差。与城市土壤环境有关的只有工业企业土壤环境质量风险评价基准，但只是基准而非强制标准，从而影响了对土壤污染的判别，妨碍了土壤环境保护工作的执行。
同时，该标准中对铅的临界含量定值偏高，难以保障儿童健康。“另外标准中有机污染物种类太少，仅有六六六和DDT两种，事实上，这两种农药于1983年已停产，对土壤危害程度越来越小，[2]可其它新型的土壤污染物并没有及时的补充进来，说明了现在的《土壤质量标准》的标准过分统一、规定过时，不能满足现在土壤污染防治的需要。
（三）环境影响评价工作的不到位。
我国的《环境影响评价法》完善了原有的环境影响评价制度，对促进我国环境法的发展具有重要意义，因为该法不仅要求对建设项目要进行环境影响评价，而且还进一步要求对土地利用规划，区域开发、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划进行环境影响评价。这将对促进我国经济发展和环境保护的综合决策，并在一定程度上减轻和避免因政策不当对环境造成不可挽回的影响起到积极的作用，如防治土壤污染方面。但国内对于土壤环境影响评价尚无推荐的行业导则，缺乏土壤污染评估标准。现有的《环境影响评价法》主要是考虑在非污染情况下的影响评价，使得土壤要素在环境影响评价中无章可循。因而国内目前涉及到的土壤要素的环评工作开展较少，影响了贯彻预防为主的环境管理策略在土壤环境保护方面的规范操作。同时，在《环境影响评价法》中，行政管理色彩浓厚，透明度不高，公民无法享有充分的知情权，不能形成有效的社会监督。公众参与制度不完善，导致在土壤污染防治工作中公众处于无知状态，不知道何种行为会造成土壤污染，不知道土壤污染的危害，对土壤污染的防治和保证人民的身体健康造成不利。
三、制定我国《土壤污染防治法》的构想
借鉴美国的《超级基金法》以及《棕色地块法》，我国的《土壤污染防治法》应该是一部预防为主，但是各种补救措施不可缺少的法律。
（一）对城市、农用土壤分别进行保护
在我国的有关农业用地的规范虽然存在各种各样的问题，但是，在我国已经出现了保护农用土壤的相关法律的规定，但是在城市土壤的污染防治方面的规定却是一片空白。同时，由于农业用地主要是进行农业的耕作，是为了种植的需要，而城市土壤做主要是工业生产的需要。因此，在制定《土壤污染防治法》的过程中，要充分重视城市土壤的不同用途，对城市、农用土壤分别进行保护。对于农业用土，要对现有的农业用地保护的法律制度进行完善；对城市土壤的保护要借鉴美国的《棕色地块法》的有关规定，加快相关立法和制度设计的研究。
（二）技术标准的完善
现有的《土壤质量标准》标准过分统一、规定过时，不能满足现在土壤污染防治的需要，在制定我国《土壤污染防治法》的过程中，可以借鉴美国的《棕色地块法》，制定一系规则和技术规则，专门指导和规范土壤环境调查工作。对城市和农村中的不同的土壤污染的标准进行细化，使得《土壤质量标准》更加具有执行力；其次，加强《环境影响评价法》中的评价标准的完善，充分发挥《环境影响评价法》在工程建设中的土壤污染的预防作用。
（三）污染防治措施方面的启示。
首先，确立“谁污染谁治理”和“污染者付费”的原则，借鉴美国的《超级基金法》，对污染主体进行严格的限制和责任追究，保证在土壤污染发生之后可以及时进行治理。同时，引入土壤污染的预防机制，对可能发生的土壤污染进行有效的预防，可以引入美国《超级基金法》中的先治理后进行诉讼求偿的机制，对可能造成的土壤污染具有一定的威慑力。其次，加强公众的参与，借鉴美国的《超级基金法》，对土壤污染的相关信息，如污染标准、已经污染的土壤以及污染后进行及时治理的土壤信息进行及时的公开，保证公众知情权的实现。最后，在农村和城市的生产中引入清洁生产技术，保证在生产的过程中对土壤的污染降到最低点。
（四）政府的扶持以及激励措施的制定。
在《土壤污染防治法》政府的支持除了现在政策的倾斜上，还要体现在资金的支持和补贴的扶助方面。如美国《超级基金法》中，治理土壤资金来源于两方面，一是税收，二是政府出资；在棕色地块的治理中，还专门规定了四项补助资金即：“棕色地块修复补贴”，“棕色地块评估补贴”、“棕色地块，周转性贷款补贴”以及 “棕色地块环境培训补贴 ”。我国在制定《土壤污染防治法》的过程中，土壤污染治理的资金来源是保证土壤可以得到恢复的经济保证，在治理资金的来源方面，我国要合理分配企业和政府各自承担的资金比例，以保证治理过程的顺利开展。同时，要进行税收方面的激励，如《棕色地块法》中的税收减免措施，以税收的减少来赢得更大的资金来源，保证土壤治理的进行。
（五）法律责任。
规定严格的法律责任，对造成土壤污染以可能造成土壤污染的行为人进行严格的经济反面的制裁，发挥出经济制约的作用；同时，严格土壤污染中的民事、刑事责任，确保法律责任制度功效的充分发挥。
【参考文献】
[1]刘钦普.美国的土壤保护与启示[J].国土与自然资源研究,2000，(4).
[2]葉露,董丽娴,郑晓云等著.美国的土壤污染防治体系分析与思考[J].江苏环境科技,2007，(1).
[3]赵沁娜,杨凯,徐启新.中美城市土壤污染控制与管理体系的比较研究[J].土壤,2006，(38).