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作者简介：冯乾（1985—），男，湖南岳阳人，北京大学国家发展研究院，中国工商银行风险管理部高级经济师，研究方向：风险管理与金融监管;游春（1973—），男，江苏建湖人，国家金融与发展实验室银行研究中心研究员，研究方向：中小银行发展。
摘要：为了简化操作风险计量框架，提升资本计量的可比性和风险敏感性，巴塞尔委员会于2017年12月在《巴塞尔Ⅲ最终改革方案》中提出操作风险新標准法。新标准法使用业务指标衡量操作风险暴露，并采用分层法和边际系数来计算业务指标参数，同时引入基于损失数据的内部损失乘数作为损失调节因子。新标准法的实施对银行财务报表的精细化规范管理、风险管理基础设施建设及操作风险信息披露机制完善等方面提出更高要求，但对银行操作风险资本要求的影响具有不确定性。我国银行业应以新标准法实施为契机，建立操作风险损失数据收集制度，加快推进损失数据收集系统建设，完善操作风险信息披露机制，不断提升操作风险管理的科学性、有效性和前瞻性。
关键词： 操作风险; 资本计量; 最新修订; 巴塞尔Ⅲ; 最终改革方案
中图分类号：F831文献标识码：A文章编号：1003-7217（2019）01-0002-08
一、引言
作为应对全球金融危机的一项重要改革成果，巴塞尔委员会发布的2010年版《巴塞尔协议Ⅲ》，吸取了危机期间银行经营和风险管理的经验教训，解决了危机前银行资本监管框架的诸多不足，成为后危机时代影响全球金融秩序的重要监管标准。此后，经过长达七年时间的讨论和反复征求意见，巴塞尔委员会在2017年12月发布《巴塞尔Ⅲ：危机后的最终改革方案》（Basel Ⅲ Finalising Post-Crisis Reforms，以下简称《巴Ⅲ最终改革方案》），标志着巴塞尔委员会为处理2008年全球金融危机后果，基本完成了其主导的全球银行业监管改革，新监管规则将对全球银行业产生持续而深远的影响。
2010年版《巴塞尔协议Ⅲ》的改革目标是提高银行业在各种金融或经济压力下吸收损失的能力，从而降低金融部门对实体经济的溢出效应[1]，其重点在于提高监管资本的质量和数量，在风险加权资产计量方面基本沿用《巴塞尔协议II》的模式。相比而言，《巴Ⅲ最终改革方案》旨在恢复风险加权资产计量的可信度，并提高银行之间资本充足率的可比性[2]，其核心是修订风险加权资产计量框架，包括信用风险标准法和内部评级法、信用估值调整（Credit Valuation Adjustment， CVA）、操作风险计量方法，以及资本底线（Output Floor）重新校准和系统重要性银行杠杆率缓冲（Leverage Ratio Buffer）资本要求等方面的改革内容。
从最新修订框架来看，操作风险计量方法的设计基本实现了“颠覆式”的变化，具有更显著的“去复杂化”“去模型”的特征。近年来，全球银行业监管趋严，现场检查更为频繁，监管“重拳”频频发力，亿级罚单屡见不鲜，操作风险计量和资本覆盖对银行经营实践的重要性日益彰显。学术界在操作风险管控及相关定性分析方面的探索较为常见，但在代表操作风险最新发展方向的资本计量方面依然较为薄弱。随着《巴Ⅲ最终改革方案》的出台及未来操作风险计量新规则的落地实施，各国银行业操作风险管理思路和计量方法都可能发生深刻变化，只有清晰洞察操作风险计量规则演变背后的逻辑和思路，才能更好地掌握和适应新时代背景下国际银行业操作风险管理的新变化、新趋势和新理念，不断通过操作风险的有效管理来提升银行核心竞争力。
二、操作风险计量框架的形成及改革思路
（一）操作风险资本计量框架的形成
国际银行业操作风险资本计量经历了一个从无到有的过程，早期的操作风险计量手段比较简单，但为《巴塞尔协议Ⅱ》确立统一的操作风险计量框架奠定了基础。
1. 操作风险资本计量的初步尝试。在《巴塞尔协议Ⅱ》发布之前，已有部分欧美大型活跃银行在操作风险计量方面作了许多探索，其实践路径主要有两个：一是与银行收入挂钩，按照收入的一定比例来计量资本;二是通过收集历史损失，分析损失分布情况来确定覆盖损失的资本数量[3]。这些早期探索和实践成为欧美银行内部管理、资本分配和成本考核的组成部分。这一时期的操作风险资本计量属于国际大型活跃银行的一个自发行为，不足之处是操作风险缺乏统一定义，损失数据收集不充分和缺乏统一标准，但其积极意义在于，早期的数据收集和计量实践成为《巴塞尔协议Ⅱ》构建操作风险计量统一框架的基础。具体而言，与银行收入挂钩的计量方法构成了基本指标法和标准法①的雏形，而基于历史损失数据的方法形成了高级计量法的核心。
2. 巴塞尔Ⅱ的操作风险资本计量统一标准。2004年6月，巴塞尔委员会正式发布《巴塞尔协议Ⅱ》，将操作风险纳入风险加权资产计量的统一框架内，要求银行为操作风险配置相应的资本，并对操作风险计量提出了三种方法，即基本指标法（BIA）、标准法（SA）和高级计量法（AMA），这三种方法在复杂性和风险敏感性方面渐次加强。巴塞尔委员会表示，对操作风险计提资本不是目的，关键是通过计提资本和分配资本推动商业银行改进风险管理[4]。
在上述三种方法中，基本指标法是最简单也最不具备风险敏感性的计量方法。巴塞尔委员会假定总收入代表着银行操作风险暴露，操作风险资本要求是前三年总收入的均值与资本系数（统一设定为15%）的乘积。基本指标法适用于处在执行巴塞尔协议的初期阶段，特别是当损失数据不足以建立更复杂模型的银行，尤其适用于中小型银行[5]。但该方法既缺乏风险敏感性，也无法实现激励相容的监管，因为它要求不同风险管理水平的银行其每单位总收入配置相同数量的操作风险监管资本。
在标准法下，银行的业务被分为八个条线，每个条线都分配了一个资本系数β。计算各业务条线资本要求的方法是，用银行的总收入乘以该条线适用的资本系数β，总资本要求等于各业务条线监管资本按年加总后取三年的均值[4]。与基本指标法相比，标准法对业务条线进行了划分，反映了不同业务所蕴含风险大小的不同，但标准法与历史损失数据无关，使得银行经营状况与实际风险程度的关系不大，经营状况良好、风险管理水平高的银行可能比更差的银行计提更多资本。由标准法衍生出的替代标准法（Alternative Standardised Approach， ASA），允许银行用零售银行和商业银行这两类业务的贷款和垫款乘以一个固定系数（3.5%）代替总收入作为风险指标[4]。除此之外，替代标准法的计算方法与标准法完全相同。 最先进的方法是高级计量法，这一方法建立在银行内外部损失数据、情景分析（Scenario Analysis）、业务经营环境和内部控制因素等基础上，并运用统计模型描述操作风险损失的分布规律，然后据此计量操作风险资本要求。在高级计量法下，银行可以自主开发适合自身特点的模型来评估操作风险暴露，只要该方法具有足够的综合性和系统性[5]。相较于简单方法，高级计量法具有更高的风险敏感性，可以更加实际地反映银行的风险暴露状况，能够规避银行总收入越大操作风险越大的悖论，但其也存在实施成本较高、开发难度大、监管核准流程相对较长、透明度差等缺陷。
（二）危机后操作风险计量监管改革的原因及目标
《巴塞尔协议Ⅱ》实施后，银行的操作风险损失严重程度和发生频率不断演变，尤其是全球金融危机后，许多欧美全球性银行因市场不当行为或金融犯罪遭到监管机构的处罚，甚至出现百亿元天价罚单。尽管在金融危机期间和之后，操作风险事件的数量和严重程度有所增加，但许多国际银行的操作风险资本要求仍然保持稳定，甚至通过标准法计量的操作风险关系资本要求有所降低，因此，人们对操作风险资本计量的有效性和准确性提出了质疑[6]。
操作风险监管框架暴露出的问题主要源自当前操作风险计量规则缺陷：一是基本指标法、标准法实质趋同，风险敏感性不足;而高级计量法过于复杂、透明度差;多种可选择的计量方法存在监管套利机会[7]，与提高监管资本一致性、可比性的改革思路不符[8]。二是以总收入（Gross Income， GI）作为操作风险暴露的替代指标，无法体现银行风险控制状况、业务复杂性等与操作风险关系更为密切的因子。三是基本指标法和标准法的资本系数有待调整，巴塞尔委员会的定量影响测算显示，现行资本系数与实际风险情况差距较大，有待重新校准[1]。四是行为不当、系统和控制不足等损失类型难以通过内部模型来估算操作风险资本要求[9]。
在此背景下，巴塞尔委员会重新审视资本计量框架的适当性，并开始着手修订操作风险计量方法。修订思路是替代存在问题的总收入指标，提升操作风险资本计量的准确性和合理性;采用单一的非模型方法，实现资本计量的简洁性与可比性;促使统一标准在不同规模、复杂程度与经营环境的银行的实施。总体而言，巴塞尔委员会的改革目标是在风险敏感性、简单化和可比性之间取得平衡[10]。为了实现这一目标，巴塞尔委员会在评估和修订操作风险计量框架时还确定了以下原则：一是确保资本计量简单化和结果的可比性，应设计一种相对简单的方法;二是新方法应解决现有简化方法的已知弱点，同时保留当前框架的基本属性;三是应简单且易于理解，不会给银行带来过度负担（Unduly Burdensome），计算时不会有太多参数，同时也不依赖于银行内部模型;四是表现出较强的风险敏感性;五是应该基于大量的规模和业务模式不同的银行，对它们的业务风险状况进行校准;六是适用于广泛范围的司法管辖区和银行机构[6]。
基于对现有操作风险计量框架的反思，巴塞尔委员会开展了大量研究和定量测算，先后发布了多轮征求意见稿，并于2017年12月在《巴Ⅲ最终改革方案》中提出新标准法，标志着国际监管界为实现操作风险计量改革目标取得了广泛共识。
三、危机后操作风险计量框架的最新修订
（一）危机后的改革进程
2014年10月，巴塞尔委员会发布《操作风险简单方法资本计量修订方案（征求意见稿）》（以下简称“2014年方案”），对基本指标法和标准法这两类较简单的方法进行了审查，其目标是发布统一、简单的修订标准法（Revised Standardised Approach， RSA）取代原有的基本指标法和标准法，修订标准法主要有三项：一是用业务规模代替总收入指标;二是根据业务规模大小进行分层，规模越大的银行操作风险资本计提越多;三是重新校准资本系数。2014年方案体现了监管改革简单化和可比性的思路，但其风险敏感性欠佳，经测算后许多大型银行的操作风险资本大幅攀升，资本充足水平降低，因而遭到了国际银行和各国监管当局的普遍反对。
巴塞尔委员会在吸取业界反馈意见后，于2016年3月发布了《操作风险标准计量方法（征求意见稿）》（以下简称“2016年方案”）。2016年方案将简单方法命名为标准计量法（Standardised Measurement Approach， SMA），SMA仍然以2014年方案的业务指标为基础，引入了单家银行操作风险内部损失数据作为资本调节因子，从而提高了风险敏感性，同时改进了业务指标的构成，又一次校准资本系数，为2017年新标准法的形成奠定了基础。
对于高级计量方法，巴塞尔委员会对其存在的问题进行了修补，并从2013年开始对高级计量方法开展了一系列简化工作，但由于简化后的高级计量法仍然比较复杂，局限性较多，因此，巴塞尔委员会最终在2016年3月公开宣布取消高级计量法。
（二）《巴Ⅲ最终改革方案》中的操作风险新标准法解读
巴塞尔委员会以操作风险标准法的修订作为其改革的主要方向，2017年新标准法②主要有以下改进内容：
1. 簡化操作风险计量框架，增强银行间的可比性。巴塞尔委员会取消了《巴塞尔协议Ⅱ》所提出的基本指标法、标准法（含替代标准法）和高级计量法，提出了一个更具风险敏感性的操作风险新标准法，要求所有银行都应将原有的三种方法统一为一种，在过渡期后均需执行新标准法计量操作风险最低资本要求。相比于操作风险高级计量法，新标准法是一个高度简化的计量模型，它主要基于三个部分构成：业务指标（Business Indicator， BI）、业务指标参数（Business Indicator Component， BIC）、内部损失乘数（Internal Loss Multiplier， ILM）。 以上公式中各指标上方的横杠表示该数值是按过去三年的平均值计算。首先需逐年计算各项净值（例如利息收入减去利息支出）的绝对值，之后方可计算三年的平均值[11]。
3. 重新校准资本边际系数，构建业务指标参数。随着银行产品和渠道创新的不断涌现，现行标准法对业务条线的划分对于许多银行不再适用，各业务条线的风险排序也发生了变化，一些业务条线虽具有最低的资本系数12%，但实际有着相当高的操作风险损失。同时，也为了满足计量框架更为简单和更具备可比性的改革目标，新标准法中提出了业务指标参数（BIC），不再区分业务条线和设定相对应的资本系数，改为按照银行业务指标大小设定分层的边际系数（Marginal Coefficients）。
在分层法下，业务指标参数BIC由业务指标BI（包含小于10亿欧元、10亿～300亿欧元、大于300亿欧元三个层级）乘以对应的边际系数，分别为12%、15%、18%。三个档次的边际系数采取分层累进的形式，意味着银行操作风险资本要求随着业务指标规模的增加而以更快的速度上升③。
4. 引入内部损失乘数，提高风险计量的敏感性。近年来，国际银行业因欺诈、违规销售、操纵金融基准受到监管处罚的事件频繁发生，如果单纯采取业务指标这一规模因子，则无法反映操作风险的驱动因素。因而巴塞尔委员会在新标准法中引入内部损失乘数（Internal Loss Multiplier， ILM）④，对业务指标参数BIC进行调整。内部损失乘数的计算公式为⑤：
ILM=Lnexp 1-1+LCBIC0.8（4）
其中，银行操作风险损失部分（LC）为过去十年的年均操作风险损失的15倍。式（4）意味着在BIC一定时，单个银行历史损失越多，内部损失乘数会非线性增加，但最外层使用的对数函数形式可以减少内部损失乘数的上升幅度，从而避免了操作风险最低资本要求受到低频高损或严重事件的过度影响。即使一家银行的LC为BIC的20倍，但ILM也只会上升到2.5倍（见表1）。最终计量的操作风险最低资本要求等于业务指标参数（BIC）与ILM的乘积。
根据式（4），内部损失乘数取决于LC与BIC之比，如银行的操作风险损失等于BIC，则ILM=1，意味着银行的最低资本要求等于BIC;若操作风险损失高于BIC，则ILM>1，这时银行需要持有更多的资本;相反，如果操作风险损失低于BIC，则ILM<1，但最低不低于调节因子底线0.541（见表1），相当于损失较少的银行可以享受到资本折扣，银行可以持有较少的资本。为降低实施成本，巴塞尔委员会针对BI小于10亿欧元的小银行，将ILM规定为1，忽略历史损失数据的影响。同时，考虑到各司法管辖区的金融市场、金融机构和监管体制的差异，巴塞尔委员会允许各监管机构自行决定是否将辖区内所有银行的ILM设置为1。
（三）新标准法与两轮征求意见稿的差异分析
2017年新标准法保留了2014和2016方案的业务指标和分层资本系数的计量规则，同时在2016年方案基础上适当修改了内部损失乘数公式。
1. 业务指标计量基础方面。为解决《巴塞尔协议Ⅱ》提出的总收入指标的不足，2014年方案創设了业务指标BI，以银行损益表的三个宏观部分组成，包括利息部分（对应“利息净收入”科目）、服务部分（对应“营业收入”和“营业支出”科目）、财务部分（对应“净利润”科目）。2016年方案将BI进行了适当调整，分成利息、租赁和股息部分、服务部分和财务部分三类，同时调整了指标细分和计算方法：一是增加了租赁收入和股息，测算方法同利息指标;二是将手续费及佣金、其他营业收支由绝对值之和，改为收支两者较大者的绝对值，费用超过50%的BI部分只记入10%;三是考虑了运营费用，可侧面反映银行的复杂程度[12]。2017年的新标准法基本沿用了2016年方案对BI的定义，同时也相应做了一些调整，如对服务类指标进行了一定的简化，不同计量规则的对比如表2所示。
2. 资本系数校准方面。鉴于操作风险暴露与规模增长呈现非线性关系，2014年方案引入了一组基于银行规模的资本系数。如表3所示，巴塞尔委员会建议对这些系数采用离散结构，使用平滑的非预期损失（Unexpected Loss）函数对BI的变动范围进行技术分析，确定恰当的分档数量，然后分析得出以对应BI为基础的一组离散形式的系数值[6]。因此，2014年方案采用了阶梯累进制方法，按照规模分组，资本系数随规模变大而上升，BI规模在1亿欧元内对应最低档10%，超过300亿欧元部分适用最高档30%。2016年方案在此基础上进行了适当调整：一是调整了各个档位对应的业务指标范围;二是适度缩小各档位资本系数的差距，分别为11%、15%、19%、23%和29%。2017年则将原来的五个档次修改为三个，同时进一步缩小各档位的差距，分别为12%、15%、18%。
3. 内部损失乘数方面。2016年方案首次提出了内部损失乘数（ILM），这是与2014年方案最为不同的内容。巴塞尔委员会允许银行在满足内部损失数据收集标准的基础上，可以应用ILM作为损失调节因子，对应的公式为：ILM=Ln（exp（1）-1+LC/BIC）。2016年方案一是规定了损失部分（LC）的构成，包括总平均损失、单笔超过1000万欧元事件的平均损失和单笔超过1亿欧元事件的平均损失三部分。1000万元以上的损失调节系数约为14，1亿欧元以上的损失调节系数约为19，体现出对大额损失事件的惩罚效应。二是设置了调节因子底线（Ln（exp（1）-1）≈0.541），在允许使用调节因子的情况下，损失金额不高的银行资本要求比2014年方案大幅降低。三是规定BI在1亿欧元以下的不能使用损失调节。
2017年《巴Ⅲ最终改革方案》的新标准法沿用了内部损失乘数的计算公式，只是对LC/BIC的比值改用了0.8的指数。如图1所示，假设BIC等于500，新标准法下的ILM（由实线表示）相比2016年方案下的ILM（由虚线表示）攀升更为缓慢，意味着新标准法对高损失银行的操作风险资本要求相比2016年方案有所降低。图2展示了随着BIC的降低，ILM曲线变得更为陡峭。 四、操作风险新标准法实施的定量测算和影响
（一）巴塞尔委员会的全球定量影响测算分析
1. 定量测算的前提假设和数据。为了预估《巴Ⅲ最终改革方案》实施对国际银行业的影响，同时也为各国监管机构和银行机构提供参考分析依据，2017年12月，巴塞尔委员会发布《巴塞尔Ⅲ监测报告：累积定量影响测算结果》，其中包含了操作风险新标准法修订所带来的影响。
巴塞尔委员会的定量测算基于一系列前提假设：一是新监管规则得到全面实施，不考虑逐步扣减、豁免安排等过渡期安排措施;二是无论是现在还是将来，各银行的盈利能力或行为反应（如银行资本或资产负债表构成的变化）都保持不变[13]。总共有248家银行提供了数据，数据截止日期为2015年12月31日，一级资本超过30亿欧元的大型国际活跃银行被划为“第一组”，共有96家（含30家全球系统重要性银行），其余规模相对较小的银行被分到第二组，包含152家。
2. 新标准法实施对国际银行业的定量影响。这里仅考虑了操作风险新标准法实施后的影响，并评估操作风险一级资本的最低资本要求（Minimum Required Capital， MRC）的变化。对应的公式为：MRC的变化=（修订后计算的MRC-当前标准MRC）/当前标准MRC。巴塞尔委员会在分析时综合考虑了有的司法管辖区监管机构可能使用自由裁量权，选择将内部损失乘数设定为1，因而仅根据业务指标参数BIC来确定操作风险MRC[13]。如表4所示，第一组银行操作风险MRC平均下降25.0%，其中系统重要性银行MRC平均下降30.2%，第二组银行MRC平均上升6.9%。可见，对于许多大型银行（含系统重要性银行），实施新标准法整体上将有助于节约操作风险资本要求，而对于小银行，操作风险资本要求平均出现小幅上升。
从实施新标准法后不同组受到的影响结果来看，与第一组银行的降低相比，第二组银行操作风险MRC得到提高，很大程度上是由于两组样本银行所在的司法管辖区不同所致。有的司法管辖区同时为两组银行提供数据，但其第二组银行的操作风险MRC上升幅度并没有第一组银行大[13]。考虑到银行间的异质性，上述不同银行受新标准法实施的影响程度差异也很大。其中的一个原因是，近年来国际监管日益趋严，许多银行接到了大额监管罚单，使得操作风险损失金额大幅增加，内部损失乘数增大，进一步提高了受到处罚银行的操作风险MRC。
从给出的操作风险定量测算结果总体来看，实施新标准法的实际影响很可能小于事前估计的影响。这是因为定量测算所隐含的前提假设因素是银行的盈利能力、行为反应、资产负债表等都保持不变，而实际上，新标准法会在2022年1月1日开始实施，较长的过渡期可以为银行提供一个窗口时间，过渡期间新规则转化为各司法管辖区法规的过程会更为缓和[14]，银行管理层也可以根据监管政策采取应对措施，及时对外在环境做出临时调整，积极主动适应未来的政策变化。
（二）新标准法对我国商业银行的影响分析
1. 促使银行强化财务报表的精细化、规范化管理。新标准法涉及的业务指标BI是银行操作风险资本计量的基础和核心。BI的计算将促使我国商业银行强化对财务报表的精细化管理⑥。
巴塞尔委员会在定义BI的金融组成部分（FC）时，使用了银行账簿、交易账簿相关概念。目前，我国商业银行业务多以存贷款为主，鲜有资产证券化或衍生产品，因而形成了以银行账簿业务为主的业务模式，未来有待进一步强化银行账簿、交易账簿的边界划分和规范化管理。因此，新标准法还将对我国商业银行完善银行账簿和交易账簿规范化管理形成影响。
2. 推动银行完善基础数据和加强信息系统建设。《巴Ⅲ最终改革方案》规定了新标准法下操作风险损失数据的最低标准，要求BI大于10亿欧元的银行须在操作风险资本计算中直接使用损失数据，并对损失数据的最低标准进行了规定。对于不符合损失数据标准的银行，其所持资本最低值应相当于BIC的100%，监管机构可以要求这类银行使用大于1的ILM[11]。从我国商业银行的BI规模来看，BI大于70亿元人民币的银行，在计量操作风险资本要求时都需要考虑历史损失数据。实际上，我国商业银行目前主要采取简单方法，尚未有银行采用高级计量法，尤其是许多中小银行业尚未建立损失数据收集制度，有關信息系统建设也较为薄弱。
新标准法将重构银行的操作风险管理思路，对银行的操作风险损失数据的识别、收集及处理标准和收集程序提出了新的要求，将促进我国商业银行构建配套的数据收集信息系统，完善损失数据收集程序，不断提高损失数据的质量。
3. 提升银行透明度，完善操作风险信息披露机制。有效监督和充分地公开披露银行信息是巴塞尔委员会监管框架的组成部分，以便全面评估和比较各银行的资本水平和质量[15]。《巴Ⅲ最终改革方案》大幅度提升了银行操作风险资本计量的相关信息披露要求，不仅要求披露BI规模的各子项目数据，还首次要求部分银行对外披露操作风险内部损失数据。具体要求为：（1）BI大于10亿欧元的银行或在操作风险资本计量中使用内部损失数据的银行，须在ILM计算窗口中披露其十年间的年度损失数据，即使对于在监管要求下已选择将ILM值设置为1的银行，仍应遵守此项披露规定;（2）损失数据须基于总损失数据，并扣减收回款和损失排除项后进行报告;（3）所有银行须详细披露近三年BI计算中的各子项目信息[11]。此项信息披露规定将进一步降低银行篡改数据、操纵指标的可能性，将促使我国商业银行加大各项操作风险信息的披露要求，提高银行信息的透明度，促使银行完善信息系统建设，完善操作风险数据的收集、记录、分类等制度和流程。
4. 新标准法对我国银行资本的影响并不确定。根据《巴Ⅲ最终改革方案》，各监管机构可以选择允许其司法管辖区内的银行自行计算或将ILM设定为1。如果我国监管部门允许我国商业银行自行计算ILM，假设在新计量规则下，某银行计算的操作风险最低资本要求小于现行规则计算结果，即操作风险RWA相比现行方法降低;但如果监管部门将国内所有商业银行的ILM统一规定为1，由于不能享受损失调节因子的资本节约效应，那么，该银行的操作风险最低资本要求可能比现行方法增加。基于以上两方面的考量，新标准法对我国商业银行操作风险资本的影响存在一定不确定性[16]。 五、結论和建议
《巴Ⅲ最终改革方案》是后巴塞尔Ⅲ时代银行监管改革的最终成果，它所提出的新标准法意味着巴赛尔委员会在操作风险框架的风险敏感性、简单化和可比性之间取得了新的平衡。统一的新标准法比《巴塞尔协议Ⅱ》框架下的简单方法提升了风险敏感性，比高级计量方法更简单和更具可比性，相当于在简单方法和高级方法之间采取了一种折中方案。实施新标准法整体上将有助于减少许多大型银行（包括系统重要性银行）的操作风险资本要求，而对小银行的操作风险资本要求将在平均程度上出现小幅上升。由于ILM的实施需要得到监管批准，新标准法对我国商业银行资本的影响具有不确定性，但必将对我国商业银行财务报表的精细化管理、基础数据和信息系统完善、操作风险信息披露机制等方面产生影响。
为了尽快适应操作风险新标准法，对于我国银行业监管部门而言，一方面，要深刻认识全球银行业监管改革的方向，以新标准法的实施为契机，促使银行提高操作风险管理水平。新标准法不仅是一套计量方法，更是一整套操作风险管理的逻辑，应督促商业银行在实施过程中，不断完善信息系统建设和提升风险管控能力。另一方面，要抓紧更新政策制度，包括《商业银行资本管理办法（试行）》关于操作风险计量方法、实施条件和损失数据收集制度等内容的修订，关于ILM新规的具体落实，并合理确定适应我国银行业发展的过渡期，为银行操作风险计量方法转变预留充足时间，避免对银行资本水平波动造成过度影响。
对于我国商业银行，一是要强化操作风险管理基础设施建设。商业银行应对照新标准法的监管规定，制定清晰的路线图和时间表，尽快实现新标准法的计量基础，抓紧更新操作风险计量系统，提前满足新监管要求。二是扎实做好损失数据收集工作。明确操作风险损失定义和数据标准，完善损失数据收集信息系统，不断提高数据收集准确性、完整性和时效性，争取尽早达到使用内部损失数据的标准。三是建立健全操作风险管理制度体系。包括新标准法的有关制度修订、损失数据收集制度完善等，明确操作风险管理职能部门、业务部门以及其他部门在新标准法下的职责分工，建立部门之间有效制衡、相互协调的运行机制。四是强化重点关键领域风险管控手段。强化对重点违规领域和案件领域的风险监测和预警分析，坚决抑制高损失事件的高发态势;强化专业风险提示及整改跟踪，加大问题整改和责任追究力度。五是完善操作风险信息披露机制，提高银行自身的透明度，确保信息披露的真实、全面、及时和准确。六是加强操作风险新标准法的教育和培训，培育良好的操作风险管理文化，牢固树立“操作风险事前防范、管理人人有责”的理念。
注释：
① 基本指标法、标准法（含替代标准法）通常被称为简单方法（Simpler Approaches），是危机后操作风险计量监管改革的重点内容之一。
② 2017年《巴Ⅲ最终改革方案》提出的操作风险计量方法为标准法（Standardised Approach），但为了与《巴塞尔协议Ⅱ》框架下的标准法在称呼上有所区别，业界通常将2017年标准法称作新标准法。
③ 在计算上，若银行BI≤10亿欧元，则BIC=BI×12%;若BI=400亿欧元，则BIC=（10×12%）+（300-10）×15%+（400-300）×18%=62.7亿欧元。
④ 巴塞尔委员会在2016年3月发布的《操作风险标准计量方法（征求意见稿）》中，首次提出以内部损失乘数作为损失调节因子，2017年新标准法中沿用了内部损失乘数，但在公式上稍有区别。
⑤ 内部损失乘数作为一个与银行损失数据相关联的指标，不仅可以提高风险敏感性，还可以反映单个银行的操作风险管理水平。
⑥ BI由3大类、10大项和26个子项所构成。其中，10大项包括利息收入/支出、手续费收入/支出、其他营业收入/支出等类别，各子项则在大项的基础上将各类归入不同的业务来源。这意味着新标准法的实施将促使商业银行强化财务报表的精细化规范管理。
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（责任编辑：宁晓青）
摘要：为了简化操作风险计量框架，提升资本计量的可比性和风险敏感性，巴塞尔委员会于2017年12月在《巴塞尔Ⅲ最终改革方案》中提出操作风险新標准法。新标准法使用业务指标衡量操作风险暴露，并采用分层法和边际系数来计算业务指标参数，同时引入基于损失数据的内部损失乘数作为损失调节因子。新标准法的实施对银行财务报表的精细化规范管理、风险管理基础设施建设及操作风险信息披露机制完善等方面提出更高要求，但对银行操作风险资本要求的影响具有不确定性。我国银行业应以新标准法实施为契机，建立操作风险损失数据收集制度，加快推进损失数据收集系统建设，完善操作风险信息披露机制，不断提升操作风险管理的科学性、有效性和前瞻性。
关键词： 操作风险; 资本计量; 最新修订; 巴塞尔Ⅲ; 最终改革方案
中图分类号：F831文献标识码：A文章编号：1003-7217（2019）01-0002-08
一、引言
作为应对全球金融危机的一项重要改革成果，巴塞尔委员会发布的2010年版《巴塞尔协议Ⅲ》，吸取了危机期间银行经营和风险管理的经验教训，解决了危机前银行资本监管框架的诸多不足，成为后危机时代影响全球金融秩序的重要监管标准。此后，经过长达七年时间的讨论和反复征求意见，巴塞尔委员会在2017年12月发布《巴塞尔Ⅲ：危机后的最终改革方案》（Basel Ⅲ Finalising Post-Crisis Reforms，以下简称《巴Ⅲ最终改革方案》），标志着巴塞尔委员会为处理2008年全球金融危机后果，基本完成了其主导的全球银行业监管改革，新监管规则将对全球银行业产生持续而深远的影响。
2010年版《巴塞尔协议Ⅲ》的改革目标是提高银行业在各种金融或经济压力下吸收损失的能力，从而降低金融部门对实体经济的溢出效应[1]，其重点在于提高监管资本的质量和数量，在风险加权资产计量方面基本沿用《巴塞尔协议II》的模式。相比而言，《巴Ⅲ最终改革方案》旨在恢复风险加权资产计量的可信度，并提高银行之间资本充足率的可比性[2]，其核心是修订风险加权资产计量框架，包括信用风险标准法和内部评级法、信用估值调整（Credit Valuation Adjustment， CVA）、操作风险计量方法，以及资本底线（Output Floor）重新校准和系统重要性银行杠杆率缓冲（Leverage Ratio Buffer）资本要求等方面的改革内容。
从最新修订框架来看，操作风险计量方法的设计基本实现了“颠覆式”的变化，具有更显著的“去复杂化”“去模型”的特征。近年来，全球银行业监管趋严，现场检查更为频繁，监管“重拳”频频发力，亿级罚单屡见不鲜，操作风险计量和资本覆盖对银行经营实践的重要性日益彰显。学术界在操作风险管控及相关定性分析方面的探索较为常见，但在代表操作风险最新发展方向的资本计量方面依然较为薄弱。随着《巴Ⅲ最终改革方案》的出台及未来操作风险计量新规则的落地实施，各国银行业操作风险管理思路和计量方法都可能发生深刻变化，只有清晰洞察操作风险计量规则演变背后的逻辑和思路，才能更好地掌握和适应新时代背景下国际银行业操作风险管理的新变化、新趋势和新理念，不断通过操作风险的有效管理来提升银行核心竞争力。
二、操作风险计量框架的形成及改革思路
（一）操作风险资本计量框架的形成
国际银行业操作风险资本计量经历了一个从无到有的过程，早期的操作风险计量手段比较简单，但为《巴塞尔协议Ⅱ》确立统一的操作风险计量框架奠定了基础。
1. 操作风险资本计量的初步尝试。在《巴塞尔协议Ⅱ》发布之前，已有部分欧美大型活跃银行在操作风险计量方面作了许多探索，其实践路径主要有两个：一是与银行收入挂钩，按照收入的一定比例来计量资本;二是通过收集历史损失，分析损失分布情况来确定覆盖损失的资本数量[3]。这些早期探索和实践成为欧美银行内部管理、资本分配和成本考核的组成部分。这一时期的操作风险资本计量属于国际大型活跃银行的一个自发行为，不足之处是操作风险缺乏统一定义，损失数据收集不充分和缺乏统一标准，但其积极意义在于，早期的数据收集和计量实践成为《巴塞尔协议Ⅱ》构建操作风险计量统一框架的基础。具体而言，与银行收入挂钩的计量方法构成了基本指标法和标准法①的雏形，而基于历史损失数据的方法形成了高级计量法的核心。
2. 巴塞尔Ⅱ的操作风险资本计量统一标准。2004年6月，巴塞尔委员会正式发布《巴塞尔协议Ⅱ》，将操作风险纳入风险加权资产计量的统一框架内，要求银行为操作风险配置相应的资本，并对操作风险计量提出了三种方法，即基本指标法（BIA）、标准法（SA）和高级计量法（AMA），这三种方法在复杂性和风险敏感性方面渐次加强。巴塞尔委员会表示，对操作风险计提资本不是目的，关键是通过计提资本和分配资本推动商业银行改进风险管理[4]。
在上述三种方法中，基本指标法是最简单也最不具备风险敏感性的计量方法。巴塞尔委员会假定总收入代表着银行操作风险暴露，操作风险资本要求是前三年总收入的均值与资本系数（统一设定为15%）的乘积。基本指标法适用于处在执行巴塞尔协议的初期阶段，特别是当损失数据不足以建立更复杂模型的银行，尤其适用于中小型银行[5]。但该方法既缺乏风险敏感性，也无法实现激励相容的监管，因为它要求不同风险管理水平的银行其每单位总收入配置相同数量的操作风险监管资本。
在标准法下，银行的业务被分为八个条线，每个条线都分配了一个资本系数β。计算各业务条线资本要求的方法是，用银行的总收入乘以该条线适用的资本系数β，总资本要求等于各业务条线监管资本按年加总后取三年的均值[4]。与基本指标法相比，标准法对业务条线进行了划分，反映了不同业务所蕴含风险大小的不同，但标准法与历史损失数据无关，使得银行经营状况与实际风险程度的关系不大，经营状况良好、风险管理水平高的银行可能比更差的银行计提更多资本。由标准法衍生出的替代标准法（Alternative Standardised Approach， ASA），允许银行用零售银行和商业银行这两类业务的贷款和垫款乘以一个固定系数（3.5%）代替总收入作为风险指标[4]。除此之外，替代标准法的计算方法与标准法完全相同。 最先进的方法是高级计量法，这一方法建立在银行内外部损失数据、情景分析（Scenario Analysis）、业务经营环境和内部控制因素等基础上，并运用统计模型描述操作风险损失的分布规律，然后据此计量操作风险资本要求。在高级计量法下，银行可以自主开发适合自身特点的模型来评估操作风险暴露，只要该方法具有足够的综合性和系统性[5]。相较于简单方法，高级计量法具有更高的风险敏感性，可以更加实际地反映银行的风险暴露状况，能够规避银行总收入越大操作风险越大的悖论，但其也存在实施成本较高、开发难度大、监管核准流程相对较长、透明度差等缺陷。
（二）危机后操作风险计量监管改革的原因及目标
《巴塞尔协议Ⅱ》实施后，银行的操作风险损失严重程度和发生频率不断演变，尤其是全球金融危机后，许多欧美全球性银行因市场不当行为或金融犯罪遭到监管机构的处罚，甚至出现百亿元天价罚单。尽管在金融危机期间和之后，操作风险事件的数量和严重程度有所增加，但许多国际银行的操作风险资本要求仍然保持稳定，甚至通过标准法计量的操作风险关系资本要求有所降低，因此，人们对操作风险资本计量的有效性和准确性提出了质疑[6]。
操作风险监管框架暴露出的问题主要源自当前操作风险计量规则缺陷：一是基本指标法、标准法实质趋同，风险敏感性不足;而高级计量法过于复杂、透明度差;多种可选择的计量方法存在监管套利机会[7]，与提高监管资本一致性、可比性的改革思路不符[8]。二是以总收入（Gross Income， GI）作为操作风险暴露的替代指标，无法体现银行风险控制状况、业务复杂性等与操作风险关系更为密切的因子。三是基本指标法和标准法的资本系数有待调整，巴塞尔委员会的定量影响测算显示，现行资本系数与实际风险情况差距较大，有待重新校准[1]。四是行为不当、系统和控制不足等损失类型难以通过内部模型来估算操作风险资本要求[9]。
在此背景下，巴塞尔委员会重新审视资本计量框架的适当性，并开始着手修订操作风险计量方法。修订思路是替代存在问题的总收入指标，提升操作风险资本计量的准确性和合理性;采用单一的非模型方法，实现资本计量的简洁性与可比性;促使统一标准在不同规模、复杂程度与经营环境的银行的实施。总体而言，巴塞尔委员会的改革目标是在风险敏感性、简单化和可比性之间取得平衡[10]。为了实现这一目标，巴塞尔委员会在评估和修订操作风险计量框架时还确定了以下原则：一是确保资本计量简单化和结果的可比性，应设计一种相对简单的方法;二是新方法应解决现有简化方法的已知弱点，同时保留当前框架的基本属性;三是应简单且易于理解，不会给银行带来过度负担（Unduly Burdensome），计算时不会有太多参数，同时也不依赖于银行内部模型;四是表现出较强的风险敏感性;五是应该基于大量的规模和业务模式不同的银行，对它们的业务风险状况进行校准;六是适用于广泛范围的司法管辖区和银行机构[6]。
基于对现有操作风险计量框架的反思，巴塞尔委员会开展了大量研究和定量测算，先后发布了多轮征求意见稿，并于2017年12月在《巴Ⅲ最终改革方案》中提出新标准法，标志着国际监管界为实现操作风险计量改革目标取得了广泛共识。
三、危机后操作风险计量框架的最新修订
（一）危机后的改革进程
2014年10月，巴塞尔委员会发布《操作风险简单方法资本计量修订方案（征求意见稿）》（以下简称“2014年方案”），对基本指标法和标准法这两类较简单的方法进行了审查，其目标是发布统一、简单的修订标准法（Revised Standardised Approach， RSA）取代原有的基本指标法和标准法，修订标准法主要有三项：一是用业务规模代替总收入指标;二是根据业务规模大小进行分层，规模越大的银行操作风险资本计提越多;三是重新校准资本系数。2014年方案体现了监管改革简单化和可比性的思路，但其风险敏感性欠佳，经测算后许多大型银行的操作风险资本大幅攀升，资本充足水平降低，因而遭到了国际银行和各国监管当局的普遍反对。
巴塞尔委员会在吸取业界反馈意见后，于2016年3月发布了《操作风险标准计量方法（征求意见稿）》（以下简称“2016年方案”）。2016年方案将简单方法命名为标准计量法（Standardised Measurement Approach， SMA），SMA仍然以2014年方案的业务指标为基础，引入了单家银行操作风险内部损失数据作为资本调节因子，从而提高了风险敏感性，同时改进了业务指标的构成，又一次校准资本系数，为2017年新标准法的形成奠定了基础。
对于高级计量方法，巴塞尔委员会对其存在的问题进行了修补，并从2013年开始对高级计量方法开展了一系列简化工作，但由于简化后的高级计量法仍然比较复杂，局限性较多，因此，巴塞尔委员会最终在2016年3月公开宣布取消高级计量法。
（二）《巴Ⅲ最终改革方案》中的操作风险新标准法解读
巴塞尔委员会以操作风险标准法的修订作为其改革的主要方向，2017年新标准法②主要有以下改进内容：
1. 簡化操作风险计量框架，增强银行间的可比性。巴塞尔委员会取消了《巴塞尔协议Ⅱ》所提出的基本指标法、标准法（含替代标准法）和高级计量法，提出了一个更具风险敏感性的操作风险新标准法，要求所有银行都应将原有的三种方法统一为一种，在过渡期后均需执行新标准法计量操作风险最低资本要求。相比于操作风险高级计量法，新标准法是一个高度简化的计量模型，它主要基于三个部分构成：业务指标（Business Indicator， BI）、业务指标参数（Business Indicator Component， BIC）、内部损失乘数（Internal Loss Multiplier， ILM）。 以上公式中各指标上方的横杠表示该数值是按过去三年的平均值计算。首先需逐年计算各项净值（例如利息收入减去利息支出）的绝对值，之后方可计算三年的平均值[11]。
3. 重新校准资本边际系数，构建业务指标参数。随着银行产品和渠道创新的不断涌现，现行标准法对业务条线的划分对于许多银行不再适用，各业务条线的风险排序也发生了变化，一些业务条线虽具有最低的资本系数12%，但实际有着相当高的操作风险损失。同时，也为了满足计量框架更为简单和更具备可比性的改革目标，新标准法中提出了业务指标参数（BIC），不再区分业务条线和设定相对应的资本系数，改为按照银行业务指标大小设定分层的边际系数（Marginal Coefficients）。
在分层法下，业务指标参数BIC由业务指标BI（包含小于10亿欧元、10亿～300亿欧元、大于300亿欧元三个层级）乘以对应的边际系数，分别为12%、15%、18%。三个档次的边际系数采取分层累进的形式，意味着银行操作风险资本要求随着业务指标规模的增加而以更快的速度上升③。
4. 引入内部损失乘数，提高风险计量的敏感性。近年来，国际银行业因欺诈、违规销售、操纵金融基准受到监管处罚的事件频繁发生，如果单纯采取业务指标这一规模因子，则无法反映操作风险的驱动因素。因而巴塞尔委员会在新标准法中引入内部损失乘数（Internal Loss Multiplier， ILM）④，对业务指标参数BIC进行调整。内部损失乘数的计算公式为⑤：
ILM=Lnexp 1-1+LCBIC0.8（4）
其中，银行操作风险损失部分（LC）为过去十年的年均操作风险损失的15倍。式（4）意味着在BIC一定时，单个银行历史损失越多，内部损失乘数会非线性增加，但最外层使用的对数函数形式可以减少内部损失乘数的上升幅度，从而避免了操作风险最低资本要求受到低频高损或严重事件的过度影响。即使一家银行的LC为BIC的20倍，但ILM也只会上升到2.5倍（见表1）。最终计量的操作风险最低资本要求等于业务指标参数（BIC）与ILM的乘积。
根据式（4），内部损失乘数取决于LC与BIC之比，如银行的操作风险损失等于BIC，则ILM=1，意味着银行的最低资本要求等于BIC;若操作风险损失高于BIC，则ILM>1，这时银行需要持有更多的资本;相反，如果操作风险损失低于BIC，则ILM<1，但最低不低于调节因子底线0.541（见表1），相当于损失较少的银行可以享受到资本折扣，银行可以持有较少的资本。为降低实施成本，巴塞尔委员会针对BI小于10亿欧元的小银行，将ILM规定为1，忽略历史损失数据的影响。同时，考虑到各司法管辖区的金融市场、金融机构和监管体制的差异，巴塞尔委员会允许各监管机构自行决定是否将辖区内所有银行的ILM设置为1。
（三）新标准法与两轮征求意见稿的差异分析
2017年新标准法保留了2014和2016方案的业务指标和分层资本系数的计量规则，同时在2016年方案基础上适当修改了内部损失乘数公式。
1. 业务指标计量基础方面。为解决《巴塞尔协议Ⅱ》提出的总收入指标的不足，2014年方案創设了业务指标BI，以银行损益表的三个宏观部分组成，包括利息部分（对应“利息净收入”科目）、服务部分（对应“营业收入”和“营业支出”科目）、财务部分（对应“净利润”科目）。2016年方案将BI进行了适当调整，分成利息、租赁和股息部分、服务部分和财务部分三类，同时调整了指标细分和计算方法：一是增加了租赁收入和股息，测算方法同利息指标;二是将手续费及佣金、其他营业收支由绝对值之和，改为收支两者较大者的绝对值，费用超过50%的BI部分只记入10%;三是考虑了运营费用，可侧面反映银行的复杂程度[12]。2017年的新标准法基本沿用了2016年方案对BI的定义，同时也相应做了一些调整，如对服务类指标进行了一定的简化，不同计量规则的对比如表2所示。
2. 资本系数校准方面。鉴于操作风险暴露与规模增长呈现非线性关系，2014年方案引入了一组基于银行规模的资本系数。如表3所示，巴塞尔委员会建议对这些系数采用离散结构，使用平滑的非预期损失（Unexpected Loss）函数对BI的变动范围进行技术分析，确定恰当的分档数量，然后分析得出以对应BI为基础的一组离散形式的系数值[6]。因此，2014年方案采用了阶梯累进制方法，按照规模分组，资本系数随规模变大而上升，BI规模在1亿欧元内对应最低档10%，超过300亿欧元部分适用最高档30%。2016年方案在此基础上进行了适当调整：一是调整了各个档位对应的业务指标范围;二是适度缩小各档位资本系数的差距，分别为11%、15%、19%、23%和29%。2017年则将原来的五个档次修改为三个，同时进一步缩小各档位的差距，分别为12%、15%、18%。
3. 内部损失乘数方面。2016年方案首次提出了内部损失乘数（ILM），这是与2014年方案最为不同的内容。巴塞尔委员会允许银行在满足内部损失数据收集标准的基础上，可以应用ILM作为损失调节因子，对应的公式为：ILM=Ln（exp（1）-1+LC/BIC）。2016年方案一是规定了损失部分（LC）的构成，包括总平均损失、单笔超过1000万欧元事件的平均损失和单笔超过1亿欧元事件的平均损失三部分。1000万元以上的损失调节系数约为14，1亿欧元以上的损失调节系数约为19，体现出对大额损失事件的惩罚效应。二是设置了调节因子底线（Ln（exp（1）-1）≈0.541），在允许使用调节因子的情况下，损失金额不高的银行资本要求比2014年方案大幅降低。三是规定BI在1亿欧元以下的不能使用损失调节。
2017年《巴Ⅲ最终改革方案》的新标准法沿用了内部损失乘数的计算公式，只是对LC/BIC的比值改用了0.8的指数。如图1所示，假设BIC等于500，新标准法下的ILM（由实线表示）相比2016年方案下的ILM（由虚线表示）攀升更为缓慢，意味着新标准法对高损失银行的操作风险资本要求相比2016年方案有所降低。图2展示了随着BIC的降低，ILM曲线变得更为陡峭。 四、操作风险新标准法实施的定量测算和影响
（一）巴塞尔委员会的全球定量影响测算分析
1. 定量测算的前提假设和数据。为了预估《巴Ⅲ最终改革方案》实施对国际银行业的影响，同时也为各国监管机构和银行机构提供参考分析依据，2017年12月，巴塞尔委员会发布《巴塞尔Ⅲ监测报告：累积定量影响测算结果》，其中包含了操作风险新标准法修订所带来的影响。
巴塞尔委员会的定量测算基于一系列前提假设：一是新监管规则得到全面实施，不考虑逐步扣减、豁免安排等过渡期安排措施;二是无论是现在还是将来，各银行的盈利能力或行为反应（如银行资本或资产负债表构成的变化）都保持不变[13]。总共有248家银行提供了数据，数据截止日期为2015年12月31日，一级资本超过30亿欧元的大型国际活跃银行被划为“第一组”，共有96家（含30家全球系统重要性银行），其余规模相对较小的银行被分到第二组，包含152家。
2. 新标准法实施对国际银行业的定量影响。这里仅考虑了操作风险新标准法实施后的影响，并评估操作风险一级资本的最低资本要求（Minimum Required Capital， MRC）的变化。对应的公式为：MRC的变化=（修订后计算的MRC-当前标准MRC）/当前标准MRC。巴塞尔委员会在分析时综合考虑了有的司法管辖区监管机构可能使用自由裁量权，选择将内部损失乘数设定为1，因而仅根据业务指标参数BIC来确定操作风险MRC[13]。如表4所示，第一组银行操作风险MRC平均下降25.0%，其中系统重要性银行MRC平均下降30.2%，第二组银行MRC平均上升6.9%。可见，对于许多大型银行（含系统重要性银行），实施新标准法整体上将有助于节约操作风险资本要求，而对于小银行，操作风险资本要求平均出现小幅上升。
从实施新标准法后不同组受到的影响结果来看，与第一组银行的降低相比，第二组银行操作风险MRC得到提高，很大程度上是由于两组样本银行所在的司法管辖区不同所致。有的司法管辖区同时为两组银行提供数据，但其第二组银行的操作风险MRC上升幅度并没有第一组银行大[13]。考虑到银行间的异质性，上述不同银行受新标准法实施的影响程度差异也很大。其中的一个原因是，近年来国际监管日益趋严，许多银行接到了大额监管罚单，使得操作风险损失金额大幅增加，内部损失乘数增大，进一步提高了受到处罚银行的操作风险MRC。
从给出的操作风险定量测算结果总体来看，实施新标准法的实际影响很可能小于事前估计的影响。这是因为定量测算所隐含的前提假设因素是银行的盈利能力、行为反应、资产负债表等都保持不变，而实际上，新标准法会在2022年1月1日开始实施，较长的过渡期可以为银行提供一个窗口时间，过渡期间新规则转化为各司法管辖区法规的过程会更为缓和[14]，银行管理层也可以根据监管政策采取应对措施，及时对外在环境做出临时调整，积极主动适应未来的政策变化。
（二）新标准法对我国商业银行的影响分析
1. 促使银行强化财务报表的精细化、规范化管理。新标准法涉及的业务指标BI是银行操作风险资本计量的基础和核心。BI的计算将促使我国商业银行强化对财务报表的精细化管理⑥。
巴塞尔委员会在定义BI的金融组成部分（FC）时，使用了银行账簿、交易账簿相关概念。目前，我国商业银行业务多以存贷款为主，鲜有资产证券化或衍生产品，因而形成了以银行账簿业务为主的业务模式，未来有待进一步强化银行账簿、交易账簿的边界划分和规范化管理。因此，新标准法还将对我国商业银行完善银行账簿和交易账簿规范化管理形成影响。
2. 推动银行完善基础数据和加强信息系统建设。《巴Ⅲ最终改革方案》规定了新标准法下操作风险损失数据的最低标准，要求BI大于10亿欧元的银行须在操作风险资本计算中直接使用损失数据，并对损失数据的最低标准进行了规定。对于不符合损失数据标准的银行，其所持资本最低值应相当于BIC的100%，监管机构可以要求这类银行使用大于1的ILM[11]。从我国商业银行的BI规模来看，BI大于70亿元人民币的银行，在计量操作风险资本要求时都需要考虑历史损失数据。实际上，我国商业银行目前主要采取简单方法，尚未有银行采用高级计量法，尤其是许多中小银行业尚未建立损失数据收集制度，有關信息系统建设也较为薄弱。
新标准法将重构银行的操作风险管理思路，对银行的操作风险损失数据的识别、收集及处理标准和收集程序提出了新的要求，将促进我国商业银行构建配套的数据收集信息系统，完善损失数据收集程序，不断提高损失数据的质量。
3. 提升银行透明度，完善操作风险信息披露机制。有效监督和充分地公开披露银行信息是巴塞尔委员会监管框架的组成部分，以便全面评估和比较各银行的资本水平和质量[15]。《巴Ⅲ最终改革方案》大幅度提升了银行操作风险资本计量的相关信息披露要求，不仅要求披露BI规模的各子项目数据，还首次要求部分银行对外披露操作风险内部损失数据。具体要求为：（1）BI大于10亿欧元的银行或在操作风险资本计量中使用内部损失数据的银行，须在ILM计算窗口中披露其十年间的年度损失数据，即使对于在监管要求下已选择将ILM值设置为1的银行，仍应遵守此项披露规定;（2）损失数据须基于总损失数据，并扣减收回款和损失排除项后进行报告;（3）所有银行须详细披露近三年BI计算中的各子项目信息[11]。此项信息披露规定将进一步降低银行篡改数据、操纵指标的可能性，将促使我国商业银行加大各项操作风险信息的披露要求，提高银行信息的透明度，促使银行完善信息系统建设，完善操作风险数据的收集、记录、分类等制度和流程。
4. 新标准法对我国银行资本的影响并不确定。根据《巴Ⅲ最终改革方案》，各监管机构可以选择允许其司法管辖区内的银行自行计算或将ILM设定为1。如果我国监管部门允许我国商业银行自行计算ILM，假设在新计量规则下，某银行计算的操作风险最低资本要求小于现行规则计算结果，即操作风险RWA相比现行方法降低;但如果监管部门将国内所有商业银行的ILM统一规定为1，由于不能享受损失调节因子的资本节约效应，那么，该银行的操作风险最低资本要求可能比现行方法增加。基于以上两方面的考量，新标准法对我国商业银行操作风险资本的影响存在一定不确定性[16]。 五、結论和建议
《巴Ⅲ最终改革方案》是后巴塞尔Ⅲ时代银行监管改革的最终成果，它所提出的新标准法意味着巴赛尔委员会在操作风险框架的风险敏感性、简单化和可比性之间取得了新的平衡。统一的新标准法比《巴塞尔协议Ⅱ》框架下的简单方法提升了风险敏感性，比高级计量方法更简单和更具可比性，相当于在简单方法和高级方法之间采取了一种折中方案。实施新标准法整体上将有助于减少许多大型银行（包括系统重要性银行）的操作风险资本要求，而对小银行的操作风险资本要求将在平均程度上出现小幅上升。由于ILM的实施需要得到监管批准，新标准法对我国商业银行资本的影响具有不确定性，但必将对我国商业银行财务报表的精细化管理、基础数据和信息系统完善、操作风险信息披露机制等方面产生影响。
为了尽快适应操作风险新标准法，对于我国银行业监管部门而言，一方面，要深刻认识全球银行业监管改革的方向，以新标准法的实施为契机，促使银行提高操作风险管理水平。新标准法不仅是一套计量方法，更是一整套操作风险管理的逻辑，应督促商业银行在实施过程中，不断完善信息系统建设和提升风险管控能力。另一方面，要抓紧更新政策制度，包括《商业银行资本管理办法（试行）》关于操作风险计量方法、实施条件和损失数据收集制度等内容的修订，关于ILM新规的具体落实，并合理确定适应我国银行业发展的过渡期，为银行操作风险计量方法转变预留充足时间，避免对银行资本水平波动造成过度影响。
对于我国商业银行，一是要强化操作风险管理基础设施建设。商业银行应对照新标准法的监管规定，制定清晰的路线图和时间表，尽快实现新标准法的计量基础，抓紧更新操作风险计量系统，提前满足新监管要求。二是扎实做好损失数据收集工作。明确操作风险损失定义和数据标准，完善损失数据收集信息系统，不断提高数据收集准确性、完整性和时效性，争取尽早达到使用内部损失数据的标准。三是建立健全操作风险管理制度体系。包括新标准法的有关制度修订、损失数据收集制度完善等，明确操作风险管理职能部门、业务部门以及其他部门在新标准法下的职责分工，建立部门之间有效制衡、相互协调的运行机制。四是强化重点关键领域风险管控手段。强化对重点违规领域和案件领域的风险监测和预警分析，坚决抑制高损失事件的高发态势;强化专业风险提示及整改跟踪，加大问题整改和责任追究力度。五是完善操作风险信息披露机制，提高银行自身的透明度，确保信息披露的真实、全面、及时和准确。六是加强操作风险新标准法的教育和培训，培育良好的操作风险管理文化，牢固树立“操作风险事前防范、管理人人有责”的理念。
注释：
① 基本指标法、标准法（含替代标准法）通常被称为简单方法（Simpler Approaches），是危机后操作风险计量监管改革的重点内容之一。
② 2017年《巴Ⅲ最终改革方案》提出的操作风险计量方法为标准法（Standardised Approach），但为了与《巴塞尔协议Ⅱ》框架下的标准法在称呼上有所区别，业界通常将2017年标准法称作新标准法。
③ 在计算上，若银行BI≤10亿欧元，则BIC=BI×12%;若BI=400亿欧元，则BIC=（10×12%）+（300-10）×15%+（400-300）×18%=62.7亿欧元。
④ 巴塞尔委员会在2016年3月发布的《操作风险标准计量方法（征求意见稿）》中，首次提出以内部损失乘数作为损失调节因子，2017年新标准法中沿用了内部损失乘数，但在公式上稍有区别。
⑤ 内部损失乘数作为一个与银行损失数据相关联的指标，不仅可以提高风险敏感性，还可以反映单个银行的操作风险管理水平。
⑥ BI由3大类、10大项和26个子项所构成。其中，10大项包括利息收入/支出、手续费收入/支出、其他营业收入/支出等类别，各子项则在大项的基础上将各类归入不同的业务来源。这意味着新标准法的实施将促使商业银行强化财务报表的精细化规范管理。
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（责任编辑：宁晓青）