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摘 要：惠农政策是一项利国利民的措施，不仅可以给农民的生活提供保障，还可以促进国家的繁荣和稳定，缩小了城镇差距，加快了城市一体化发展。有利于维护国家的稳定和社会的发展。但是在实际组织和传播中经常存在传播渠道单一、监督和处罚力度不足等多种问题，直接影响了惠农政策的发展。经过分析可知，“科层制度”是影响惠农政策传播的主要因素，阻止了惠农政策的传达，导致惠农政策经常出现传播失灵、测量执行和监督缺位等各问题，必须及时对惠农政策的传播进行分析，积极走出惠农困境，促进我国农业化的建设和发展。
关键词：惠农政策； 组织传播；科技层困境
中图分类号：F310 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032053
随着城市化的发展，惠农政策开始成为地区发展的主要举措，但是目前很多地区都存在惠农政策落实不到位等问题，直接影响了惠农政策的发展。经过分析可知，很多农民对惠农政策了解不深入，在信息传播中，经常存在信息不对称和政策执行难度较大等问题，不能有效落实监督机制，影响了惠农政策的传播和发展。本文主要从组织传播角度出发，详细探讨了惠农政策组织传播的科层困境和出路，希望可以促进惠农政策的实施和发展。
1 惠农政策组织传播困境
1.1 政策内容失真
惠农政策失真表示传递到农民手中的惠农政策与出台政策出现目标不符、内容不一致等问题，导致农民无法得到最新惠农政策信息。惠农政策失真主要表现为：政策缺失。由于政策宣传和普及力度不够，或者传播信息者故意隐瞒，导致很多农民不能深入了解惠民政策情况。随着惠民政策传播力度的增加，政策缺失现象较严重。一些农民虽然了解了惠农政策，但了解的内容不详细，存在政策缺失问题；政策扭曲。受传播者理解能力、业务素质的影响，导致政策扭曲较严重；政策表面化发展。虽然惠农政策也在普及和传播，但是内部信息不详细，不能深入落实政策的作用；政策替代。惠农政策自上而下传播中，很多地方政府擅自篡改政策内容，影响了政策实施；政策裁留。在政策传播 过程中，受到利益驱动或政策信息的影响，导致惠农资金经常被截留、挪用，而且会出现严重的干部代替农民签字等问题。
1.2 政策传播渠道较单一，组织高度化发展
虽然当前科学化技术和完了技术较发达，而且大众传媒已经得到了突飞猛进的发展。但是惠农政策传播中依然使用会议、文件、领导讲话等方式向下级传播，主要科技组织顶端开始向下级发展， 在信息传播中，很多公共部门就会直接垄断了信息传播来源。在国家农村政策传播中，涉及信息生产、信息分配和信息传播等多项操作，这些政策制定者既是传播信息传播的把关者，同时还可以垄断政策传播，导致农民得到的信息与政府信息不对称，不仅增加了行政成本，同时还降低了传播效率，影响了惠农政策的发展。
1.3 政策单行道传播，缺少反馈环节
反馈平台和表达渠道缺失是乡村信息传播机制发展的主要因素，容易导致乡村信息传播机制出现漏洞，直接影响了农民对惠农政策的反馈，影响了信息传播效果。从国家相关部门对贫困县惠农政策实施的效果来看，主动参与的农户占据6.65%左右，积极参与的农户占3.32%左右，很大一部分人员从来没有惠农政策信息的反馈，有几户人表示曾经反馈过，但没有得到结果。反馈环节的缺失，导致基层反馈工作不能顺利进展，不能给予农民停工信息疑问或建议，农民和基层政府经常在基层政府中交流，最终影响了惠农政策的顺利传播。
1.4 政策监督不完善，处罚力度不强
有效的监督必须建立在农民充分了解政策的基础上。随着惠农政策的顺利实施，基层很多执行者开始使用信息优势私自谋取利益，不符合惠农政策的实施，出现了很多由于腐败而产生的案件，增加了政府治理难度。对惠农政策传播监督不完善，不能及时对社会主义行为进行处罚等均是不良行为产生的主要因素。另外，监督不到位、行政链条较长和监督成本等各项问题都影响了惠农政策的实施和发展，维护农民利益的政策制度依然非常短缺。
1.5 惠农政策组织传播困境的源泉“科层制扭曲”
目前，我国很多政策在传播过程中都会出现各种问题，主要贯穿于政策行政体制下的府官员。政府科层体制已经成为影响农村政策信息缺失的主要因素：行政体制具有科层制轮廓和弊端，组织规模发生了较大变化；我国行政体制存在分工不完善、肺理想化等特征，与我国行政体制科层标准差距较大。我国 “科层制扭曲”主要体现在：科层监控复制和控制递减定律，科层组织不断膨胀发展，政策信息缺失敏感；分工不合理，科层体制中间和边界较模糊，影响了惠农政策传播效率与质量；人格化严重倾向，血缘、亲缘等干扰了惠农政策的实施。
2 科层制度对惠农政策组织传播的阻尼作用
2.1 等级化政策传播存在信息流失和双向不畅等问题
2.1.1 自上而下政策传播的丢失
政策信息传播中主要发生自然流失和人为流失。自然流失是无意识下，导致信息传播中文字、图片和数据等发生的流失。一般人为因素产生的政策流失较严重，而且损失较大。相关研究学者做过统计，如果政策在一级政府中信息失真概率为0.1，那么到农民手中的信息就只有0.66。一项惠农政策的传输需要经过省、市、县等多个地地区，受政府只能交叉影响，最后达到农村的政策和信息必然会发生遗漏。
2.1.2 自上而下的惠农政策也是一项较薄弱的环节
由于农民对了解政策知晓度、理解度和满意度等均需要调查，但是受自上而下反馈的影响，导致科层制结构中的上下级不能及时的交流信息。而且很多下级职务还要对上级实施考核，影响信息反馈的真实度，不能及时反馈信息。
2.2 政策传播监督不强，处罚力度不够
理性科层制是一种法理科层制，具有较强的权威性。目前，我国行政体制中较缺乏科层理性精神，出现了很多矛盾。一方面，在依法治国理念的影响了法律体制不断健全，执法不严等问题越来越多。行政体制中的“非理性”阻碍了政策组织向科学和高效率方向发展。此外，监督机制的不完善发展和处罚力度不够都是惠农政策传播中遭受的困境。 在惠农政策传播中，法律制度和控制力度不足导致我国农村社会结构较低下，影响了惠农政策的发展，众多政府和党内人员开始呈现出“内输入”特征，没有形成健全的监督管理渠道。而且农村很多上级官员的控制力度开始削弱，不能全面实施监督，在长期发展中容易产生一些不法行为，影响了惠农政策的实施。
3 促进惠农政策顺利传播的方法
3.1 重新分配政府职能，减少传播层级， 积极沟通政策
3.1.1 合理划分各部门的职能
重新定义政府部门职能，避免产生职能交叉问题，促进惠农政策的传播。同时惠农资金管理部门必须加强监督，规范资金发放程序，结合实际情况，构建高效的惠农资金管理机制，合理划分各部门职责，明确主体责任，积极追究责任。
3.1.2 减少中间环节
可以结合发展状况，减少政策传播中的程序。例如，可以实施惠农政策“一卡通”业务，实现多种惠农政策的同步发放，减少政策运行中产生的成本问题，提高个人补贴资金监管效率。
3.1.3 及时沟通政策
只有保证上级部门和下级部门的有效沟通，才能深入理解政策内容，加强惠农政策宣传，而不是使用文件、会议等方式传达会议精神，减少政策内容中客观因素的影响，加强政策沟通和交流。
3.2 建立健全政策反馈平台，形成自下而上的政策模式
现阶段，我国比较重视惠农自上而下的信息传播，由于农民信息接受能力不前，直接影响了信息参与度。所以必须构建自下而上的政策模式，提高农村参与政策的积极性。
3.2.1 提高农民参与的话语意识
目前惠农政策传播已经脱离了主体，主要实施以政府为中心的发展模式。为了提高农村参与惠农政策的程度，必须提高农民在政策传播的主体地位，提高农民对惠农政策的认识，增强农民参与惠农政策的意识，鼓励农民积极发表言论。
3.2.2 构建信息反馈平台
农民言语意识提高后，可以给农民构建一个可以由农民自由表达的平台，形成自下而上发展的话语平台，让农民从政策接受者向政策诉求者发展，提高农民对惠农政策的认识和理解，充分发挥农民参与政策的积极性，促进政策的执行。
3.2.3 加强干部群体的沟通和交流
要鼓励农民认真反馈信息，还要充分发挥基层干部的主动性，扩大农民群众参与政策的积极性，积极进入到村中了解政策实施情况。还要利用非正式交谈，增强干部群众的情感，保证惠农政策的顺利实施。
3.3 构建“第三方”监督机制，实现惠农政策的法制化发展
积极建设惠农政策法制化发展。为了保证惠民政策的顺利传播，必须将传播中出现的各种不良问题纳入到发挥体系建设中，同时还要完善惠农政策和惠农法律法规执行，保证惠农政策具有坚强的法治外壳，保护好农民群众的主要权益。
构建“第三方”监督机制。目前科层组织内部监控重复定律的监督者还没有确定。各个政府之间存在的利益较大，上级部门对下级部门的管理，经常会受到利益影响，不能顺利实施。构建“第三方”监督机制，必须要贯穿于政策整个过程中，渗透到每个环节落实中；直接将农民的意愿直接传达给中央部门，避免中间环节设置较多产生较多的信息损耗。
落实惠农资金管理。为了提高惠农资金使用效率，可以结合当地实际情况，规范资金管理。例如建立公正、透明化的惠农分配振奋；加强各项管理制度的衔接；及时改变部门职能多重管理的县长；强化惠农资金的监督和检查，形成完善的资金分配、管理和全过程监控机制；将项目绩效考核作为项目资金的主要依据，减少项目投入。
4 结束语
惠农政策是一项提高农村经济、刺激农村消费的政策，对农村现代化发展和农业经营利率的提升的具有很大作用。但是受各种因素影响，导致惠农政策实施中进行组织传播的科层困境，不能发挥惠农政策的作用。所以必须合理分配政府职能，构建完善的机制，加强“第三方”监督， 保证惠农政策的顺利实施。
参考文献
[1]陈雪琼.惠农政策组织传播的困境与出路——基于科层制的分析[J].华中科技大学，2012（01）.
[2]周青年.信息传递视角下的国家惠农政策研究[J].华中师范大学，2012（03）.
[3]谢来位.惠农政策“自上而下”执行的问题及对策研究[J].经济体制改革，2010（03）.
关键词：惠农政策； 组织传播；科技层困境
中图分类号：F310 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20161032053
随着城市化的发展，惠农政策开始成为地区发展的主要举措，但是目前很多地区都存在惠农政策落实不到位等问题，直接影响了惠农政策的发展。经过分析可知，很多农民对惠农政策了解不深入，在信息传播中，经常存在信息不对称和政策执行难度较大等问题，不能有效落实监督机制，影响了惠农政策的传播和发展。本文主要从组织传播角度出发，详细探讨了惠农政策组织传播的科层困境和出路，希望可以促进惠农政策的实施和发展。
1 惠农政策组织传播困境
1.1 政策内容失真
惠农政策失真表示传递到农民手中的惠农政策与出台政策出现目标不符、内容不一致等问题，导致农民无法得到最新惠农政策信息。惠农政策失真主要表现为：政策缺失。由于政策宣传和普及力度不够，或者传播信息者故意隐瞒，导致很多农民不能深入了解惠民政策情况。随着惠民政策传播力度的增加，政策缺失现象较严重。一些农民虽然了解了惠农政策，但了解的内容不详细，存在政策缺失问题；政策扭曲。受传播者理解能力、业务素质的影响，导致政策扭曲较严重；政策表面化发展。虽然惠农政策也在普及和传播，但是内部信息不详细，不能深入落实政策的作用；政策替代。惠农政策自上而下传播中，很多地方政府擅自篡改政策内容，影响了政策实施；政策裁留。在政策传播 过程中，受到利益驱动或政策信息的影响，导致惠农资金经常被截留、挪用，而且会出现严重的干部代替农民签字等问题。
1.2 政策传播渠道较单一，组织高度化发展
虽然当前科学化技术和完了技术较发达，而且大众传媒已经得到了突飞猛进的发展。但是惠农政策传播中依然使用会议、文件、领导讲话等方式向下级传播，主要科技组织顶端开始向下级发展， 在信息传播中，很多公共部门就会直接垄断了信息传播来源。在国家农村政策传播中，涉及信息生产、信息分配和信息传播等多项操作，这些政策制定者既是传播信息传播的把关者，同时还可以垄断政策传播，导致农民得到的信息与政府信息不对称，不仅增加了行政成本，同时还降低了传播效率，影响了惠农政策的发展。
1.3 政策单行道传播，缺少反馈环节
反馈平台和表达渠道缺失是乡村信息传播机制发展的主要因素，容易导致乡村信息传播机制出现漏洞，直接影响了农民对惠农政策的反馈，影响了信息传播效果。从国家相关部门对贫困县惠农政策实施的效果来看，主动参与的农户占据6.65%左右，积极参与的农户占3.32%左右，很大一部分人员从来没有惠农政策信息的反馈，有几户人表示曾经反馈过，但没有得到结果。反馈环节的缺失，导致基层反馈工作不能顺利进展，不能给予农民停工信息疑问或建议，农民和基层政府经常在基层政府中交流，最终影响了惠农政策的顺利传播。
1.4 政策监督不完善，处罚力度不强
有效的监督必须建立在农民充分了解政策的基础上。随着惠农政策的顺利实施，基层很多执行者开始使用信息优势私自谋取利益，不符合惠农政策的实施，出现了很多由于腐败而产生的案件，增加了政府治理难度。对惠农政策传播监督不完善，不能及时对社会主义行为进行处罚等均是不良行为产生的主要因素。另外，监督不到位、行政链条较长和监督成本等各项问题都影响了惠农政策的实施和发展，维护农民利益的政策制度依然非常短缺。
1.5 惠农政策组织传播困境的源泉“科层制扭曲”
目前，我国很多政策在传播过程中都会出现各种问题，主要贯穿于政策行政体制下的府官员。政府科层体制已经成为影响农村政策信息缺失的主要因素：行政体制具有科层制轮廓和弊端，组织规模发生了较大变化；我国行政体制存在分工不完善、肺理想化等特征，与我国行政体制科层标准差距较大。我国 “科层制扭曲”主要体现在：科层监控复制和控制递减定律，科层组织不断膨胀发展，政策信息缺失敏感；分工不合理，科层体制中间和边界较模糊，影响了惠农政策传播效率与质量；人格化严重倾向，血缘、亲缘等干扰了惠农政策的实施。
2 科层制度对惠农政策组织传播的阻尼作用
2.1 等级化政策传播存在信息流失和双向不畅等问题
2.1.1 自上而下政策传播的丢失
政策信息传播中主要发生自然流失和人为流失。自然流失是无意识下，导致信息传播中文字、图片和数据等发生的流失。一般人为因素产生的政策流失较严重，而且损失较大。相关研究学者做过统计，如果政策在一级政府中信息失真概率为0.1，那么到农民手中的信息就只有0.66。一项惠农政策的传输需要经过省、市、县等多个地地区，受政府只能交叉影响，最后达到农村的政策和信息必然会发生遗漏。
2.1.2 自上而下的惠农政策也是一项较薄弱的环节
由于农民对了解政策知晓度、理解度和满意度等均需要调查，但是受自上而下反馈的影响，导致科层制结构中的上下级不能及时的交流信息。而且很多下级职务还要对上级实施考核，影响信息反馈的真实度，不能及时反馈信息。
2.2 政策传播监督不强，处罚力度不够
理性科层制是一种法理科层制，具有较强的权威性。目前，我国行政体制中较缺乏科层理性精神，出现了很多矛盾。一方面，在依法治国理念的影响了法律体制不断健全，执法不严等问题越来越多。行政体制中的“非理性”阻碍了政策组织向科学和高效率方向发展。此外，监督机制的不完善发展和处罚力度不够都是惠农政策传播中遭受的困境。 在惠农政策传播中，法律制度和控制力度不足导致我国农村社会结构较低下，影响了惠农政策的发展，众多政府和党内人员开始呈现出“内输入”特征，没有形成健全的监督管理渠道。而且农村很多上级官员的控制力度开始削弱，不能全面实施监督，在长期发展中容易产生一些不法行为，影响了惠农政策的实施。
3 促进惠农政策顺利传播的方法
3.1 重新分配政府职能，减少传播层级， 积极沟通政策
3.1.1 合理划分各部门的职能
重新定义政府部门职能，避免产生职能交叉问题，促进惠农政策的传播。同时惠农资金管理部门必须加强监督，规范资金发放程序，结合实际情况，构建高效的惠农资金管理机制，合理划分各部门职责，明确主体责任，积极追究责任。
3.1.2 减少中间环节
可以结合发展状况，减少政策传播中的程序。例如，可以实施惠农政策“一卡通”业务，实现多种惠农政策的同步发放，减少政策运行中产生的成本问题，提高个人补贴资金监管效率。
3.1.3 及时沟通政策
只有保证上级部门和下级部门的有效沟通，才能深入理解政策内容，加强惠农政策宣传，而不是使用文件、会议等方式传达会议精神，减少政策内容中客观因素的影响，加强政策沟通和交流。
3.2 建立健全政策反馈平台，形成自下而上的政策模式
现阶段，我国比较重视惠农自上而下的信息传播，由于农民信息接受能力不前，直接影响了信息参与度。所以必须构建自下而上的政策模式，提高农村参与政策的积极性。
3.2.1 提高农民参与的话语意识
目前惠农政策传播已经脱离了主体，主要实施以政府为中心的发展模式。为了提高农村参与惠农政策的程度，必须提高农民在政策传播的主体地位，提高农民对惠农政策的认识，增强农民参与惠农政策的意识，鼓励农民积极发表言论。
3.2.2 构建信息反馈平台
农民言语意识提高后，可以给农民构建一个可以由农民自由表达的平台，形成自下而上发展的话语平台，让农民从政策接受者向政策诉求者发展，提高农民对惠农政策的认识和理解，充分发挥农民参与政策的积极性，促进政策的执行。
3.2.3 加强干部群体的沟通和交流
要鼓励农民认真反馈信息，还要充分发挥基层干部的主动性，扩大农民群众参与政策的积极性，积极进入到村中了解政策实施情况。还要利用非正式交谈，增强干部群众的情感，保证惠农政策的顺利实施。
3.3 构建“第三方”监督机制，实现惠农政策的法制化发展
积极建设惠农政策法制化发展。为了保证惠民政策的顺利传播，必须将传播中出现的各种不良问题纳入到发挥体系建设中，同时还要完善惠农政策和惠农法律法规执行，保证惠农政策具有坚强的法治外壳，保护好农民群众的主要权益。
构建“第三方”监督机制。目前科层组织内部监控重复定律的监督者还没有确定。各个政府之间存在的利益较大，上级部门对下级部门的管理，经常会受到利益影响，不能顺利实施。构建“第三方”监督机制，必须要贯穿于政策整个过程中，渗透到每个环节落实中；直接将农民的意愿直接传达给中央部门，避免中间环节设置较多产生较多的信息损耗。
落实惠农资金管理。为了提高惠农资金使用效率，可以结合当地实际情况，规范资金管理。例如建立公正、透明化的惠农分配振奋；加强各项管理制度的衔接；及时改变部门职能多重管理的县长；强化惠农资金的监督和检查，形成完善的资金分配、管理和全过程监控机制；将项目绩效考核作为项目资金的主要依据，减少项目投入。
4 结束语
惠农政策是一项提高农村经济、刺激农村消费的政策，对农村现代化发展和农业经营利率的提升的具有很大作用。但是受各种因素影响，导致惠农政策实施中进行组织传播的科层困境，不能发挥惠农政策的作用。所以必须合理分配政府职能，构建完善的机制，加强“第三方”监督， 保证惠农政策的顺利实施。
参考文献
[1]陈雪琼.惠农政策组织传播的困境与出路——基于科层制的分析[J].华中科技大学，2012（01）.
[2]周青年.信息传递视角下的国家惠农政策研究[J].华中师范大学，2012（03）.
[3]谢来位.惠农政策“自上而下”执行的问题及对策研究[J].经济体制改革，2010（03）.