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[摘 要] 本文通过揭示现行财政体制存在的问题来表明了进行财政体制改革的必要性,最后借鉴西方发达国家的财政体制,并结合我国的国情,提出我国财政体制的改革措施,有一定参考价值。
[关键词]分税制 非税收收入 国库集中支付 转移支付 财政体制改革
2009年是极不平凡的一年,在中央采取的一系列政策措施的作用下,我国经济成功地扭转了2008年下半年国际金融危机爆发所导致的增长率持续下滑的局面,呈现出逐步回升的态势。从生产角度看,经济增长率逐季回升。从需求角度看,居民消费和政府消费平稳较快增长,固定资本形成总额快速增长,存货增加额对GDP的作用从较大幅度的向下拉动转变为向上拉动货物和服务净出口对经济增长的负拉动作用逐季加大。面对我国经济增长势头,财政部门将按照科学发展观的要求,扎实贯彻中央的各项方针政策,继续加强和改善财政宏观调控,着力促进经济平稳运行和构建社会主义和谐社会。今后我国将进一步推进和深化各项财税改革,完善公共财政体制,不断增强公共产品和公共服务供给能力。
一、财政体制改革的必要性
近年来全国财政收入迅速增长表明我国经济发展状况良好,国家对经济的控制力逐步增强,特别是中央对社会和经济的宏观调控能力得到进一步加强。然而由于我国的市场经济体制正处于初步确立和逐步完善的过程中,我国财政体制不可避免地会存在着一些问题:
1.各级政府之间存在着事权划分不清、支出责任不够明确的问题
中央和地方在事权和支出的范围方面存在着一些交叉。一方面,一些属于地方的事权本来应该由地方负担支出,中央财政却在安排支出;另一方面,有些应该由中央政府承担的责任和事务,地方财政也承担了一部分支出。这种彼此之间存在相互交叉的现象,使得各级政府之间的事权和财权的划分不够科学。
2.省级以下各级财政的预算管理体制未能得到应有的规范
由于缺乏对省级以下各级财政预算管理体制改革较为明确的指导性政策,各地区的地方预算管理体制在形式上和调节力度上存在着较大的差别。有的地方在收入的划分方面并没有按照分税制的原则进行,依然沿用了原包干体制中收入的划分方法;有的地方过分强调增强上级财政的调控能力,搞层层集中,从而进一步加剧了县级和乡镇级基层财政的困难。
3.转移支付制度不规范
转移支付的基本功能是建立一个有效的财政调节制度,即中央政府通过转移支付调节个地方政府的行政能力,使各级地方政府在行使政府职能时有财力的保证。现行的税收返还是以保证地方的既得利益为依据的,实行分税制以后,净上划中央的部分全部返还给地方,带有平均化的色彩。因此,转移支付对于历史和自然的原因造成的地区间财力分配的不均和公共服务水平差距较大的问题基本上没有触及。此外,转移支付的面过宽,数量过大,增强了地方政府对中央财政的依赖性,而且对转移支付的资金没有规定用途,加上缺乏有效的监督和约束机制,导致资金浪费严重,使用效率低下。
4.收入征管缺乏严格的政策考量机制
收入作为一件法规政策性很强且审批缜密的工作,既是一个经济范畴,又是一个法律范畴。它的执行不仅要从收支规模和财政的承受能力来考量,更应从法律的、政策的层面来拷问。政策拷问机制的缺失,必然导致减免环节中腐败的滋生。从成本学的角度来衡量,如果属于违法违规减免,被减免者取得减免款必然付出运作成本,小额的运作成本换来的是国家巨额财政收入的流失,这种成本的形成必然催生腐败。
二、发达国家财政体制的借鉴经验
1.美国的财政体制
美国是一个联邦制国家,行政结构由联邦政府、州及地方(县、市、镇)三级构成。美国财政体制的集中统一趋势,不仅表现在联邦、州和地方各级预算在全国预算总额中的比重方面,同时也变现在各级财政预算的收支结构方面。在收入方面,影响经济最有力的税收(所得税,尤其是个人所得税)集中在联邦一级的财政;在财政支出方面,一些与国民经济发展关系重大的开支项目,都集中在联邦一级预算,如国防支出、国际事务支出、空间科研技术支出。美国财政体制的集中统一趋势还表现为联邦政府对各州和地方政府的财政补助,这些补助主要用于一些关系到整个国民经济的发展而私人又不愿举办,且又不便由州和地方分别举办的项目上。
2.法国的财政体制
法国是共和制国家,国家行政结构分为共和国、省和市镇三级。与此相适应,国家财政预算也分为三级。法国的财政预算管理比较集中。共和国划给地方预算的税收数额较小,中央对地方补助较大,占地方预算收入来源的25%。法国预算体制规定,各级预算需自动平衡。无论共和国预算和地方预算,支出的安排顺序首先是列足债务还本付息支出;其次是安排必不可少的经常费用;然后再根据财力安排新的开支和发展投资。
3.日本的财政体制
日本财权比较集中,中央预算收入占全国预算收入的70%以上,中央对地方的财政补助也占地方预算支出的40%以上。原则上,地方预算需自求平衡,但如果地方兴办较大的、关系到全国性利益的事业或项目,中央财政可单独给予补贴。日本的税收分国税和的地方税两种:国税列入中央预算;地方税列入地方预算。国税包括法人税、个人所得税、工商所得税等。在中央预算支出中,行政费占80%以上。
通过对上述美、法、日三国的财政体制的概要比较表明,各国的预算管理体制的具体情况不尽一致,但从大的方面来看,有两个共同点:一是中央掌握了与其承担的政治、社会、经济、军事等任务相适应的财权和财力,居于支配地位;二是在收支划分上,上述三国均把大宗、稳定的收入项目作为中央预算收入来源,中央与地方的收支划分,长期稳定不变。地方有权安排本级预算收支,中央不予干涉,但地方预算须自求平衡。
三、我国财政体制改革措施
1. 加强我国财政非税收入管理
落实收支两条线规定,加强财政非税收入管理,是党中央、国务院作出的从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。为了进一步改革和完善非税收入管理,首先要严格划清政府性收费与经营性收费的本质区别,既不能扩大政府管理范围,造成政府职责不分,又不能随意弱化政府职能,分散财政资金,必须明确规定政府性收费除法律、法规确定外,不应转为经营服务性收费,与此同时,应将真正的经营服务性收费从政府收费管理范围中分离出去,依法纳税;其次进一步理顺非税收人管理体制,政府非税收人是各级政府参与国民收人分配和再分配的一种形式,其管理必须与政府财政管理和编制部门综合预算管理相衔接,这样既体现政府收支的统一,又体现财政分配的公平、公正和公开,防止腐败现象的发生;再次在确定政府非税收人项目与标准时,应严格控制其规模,要建立收费目录管理制度,实行收费公告制度并充分接受社会监督。认真扎实地做好这项工作,进一步建立健全政府性非税收人管理制度,并制定出台有关政府性非税收入管理法规,建立约束机制,规范政府行为,对于加强勤政廉政建设,整顿财政分配秩序,提高财政资金的使用效益以及加强行政执法部门依法行政和公正执法具有十分重要的现实意义。
2. 大力推行国库集中支付制度
借鉴国际通行的做法,在我国推行国库集中支付制度改革是解决当前问题的一项重要措施。国库集中支付制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算,直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。国库集中支付制度改革的最终目标是要实现从现行的分散支付向国库集中支付转变。首先,要改变资金管理方式:第一在中央银行建立国库单一账户体系,相应地,在财政部门建立统一的资金账册管理体系;第二预算资金由原来层层下拨给预算单位,改变为由财政部门统一保存在中央银行国库单一账户上进行管理,财政部门不再将资金拨到预算单位,而只给预算单位下达年度预算指标,以及审批预算单位月度用款计划。第三设立“国库集中支付中心”。预算资金改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请,直接支付给商品和劳务供应者。其次,改变资金支付方式。由于资金管理方式发生变化,支付方式也作相应改革。改革以后,除小额零星开支外,预算单位发生购买行为时,向财政部门提出支付申请,资金由支付中心根据预算单位申请的数额和用途直接从国库单一账户上支付给商品和劳务供应者。
3. 继续加快转移支付改革
如今我国转移支付制度的实施还存在诸如目标不明确、结构不合理、总体不规范等问题,不利于和谐社会的进一步构建。首先,需要重新界定各级政府的支出责任。当前基层政府事权大与财权小的矛盾突出,地方财政困难,难以保证支出需要,应将部分公共支出责任适当上划。如社会保障,应当取消经济不发达地区社会保障资金统筹,建议对社会保障资金有缺口的地区实行“三三”制原则,即上级政府、本级财政、职工自身各负担;基础教育特别是农村基础教育应由中央、省、县三级财政负担,强化省一级政府的责任,贫困县的义务教育由中央财政通过转移支付解决。其次,需要整合各项转移支付资金。要借鉴国际经验,结合我国的国情,把体制补助、税收返还和结算补助这三项归并到一般性转移支付中,并合理划分一般性转移支付与专项转移支付实施范围,一般性转移支付主要是要调节各地的财力状况,达到各地财力的相对均衡,而专项转移支付为一次性或有限次数的暂时提供。再次必须加强对财政转移支付的监督。制定相关法律,明确转移支付在预算中的地位、作用、表现形式及实施转移支付的形式、原则、制度各组成部分间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序,还要对转移支付资金进行全过程监督,构建由各级人大、审计、财政内部和社会所组成的监督体系。
4. 探讨“省直管县”和“乡财县管乡用”等财政管理方式改革
到2007 年,我国至少有18 个省级区域较全面或部分地实行“省直管县”的财政管理方式。要结合深化行政管理体制改革,合理推进“省直管县”财政管理方式改革。要提高省级对县级财政直接管理的能力,加强信息传递,完善配套的财税组织措施;协调好省、市、市辖县三级政府之间、财政之间的关系,减少市级政府对所辖县的过多行政(含干部人事管理) 干预。要做好“市管县”财政体制与“省直管县”财政管理方式的平稳过渡,财力较强的市级财政要一如既往地支持所辖县级财政。可在经济欠发达、财政规模较小的乡镇尝试实行“乡财县管乡用”的财政管理方式。对经济发达、财力较强的乡镇则宜进一步完善乡镇财政管理体制,赋予乡镇政府(目前美国、法国等也有市镇政府) 履行职能的必要的事权、财权和财力,以推动经济发展,增加农民收入,强化公共服务,着力改善民生,加强社会管理,维护农村稳定,推进基层民主,促进农村和谐。
四、结语
2005年以来,中国实行稳健的财政政策和货币政策。今后稳健的财政政策仍然是我国必然的选择。稳健的财政政策只有加强非税收入管理、国库集中制度改革以及转移支付制度改革这一套“组合拳”,才能够推进我国经济结构优化升级和增长方式转变,促使国民经济沿着速度较快、效益较好、物价水平较低的良性轨道发展,促进社会主义和谐社会的构建。
参考文献:
[1] 洪银兴 刘小川 尚长风:公共财政学[M].南京:南京大学出版社:P309～343
[2] 吴 刚 刘 炼:财政体制创新与源头防腐[J].决策与信息.2005,(09)
[3] 张 华:关于财政非税收入管理的几个问题[J].内蒙古财会.2003,(01)
[关键词]分税制 非税收收入 国库集中支付 转移支付 财政体制改革
2009年是极不平凡的一年,在中央采取的一系列政策措施的作用下,我国经济成功地扭转了2008年下半年国际金融危机爆发所导致的增长率持续下滑的局面,呈现出逐步回升的态势。从生产角度看,经济增长率逐季回升。从需求角度看,居民消费和政府消费平稳较快增长,固定资本形成总额快速增长,存货增加额对GDP的作用从较大幅度的向下拉动转变为向上拉动货物和服务净出口对经济增长的负拉动作用逐季加大。面对我国经济增长势头,财政部门将按照科学发展观的要求,扎实贯彻中央的各项方针政策,继续加强和改善财政宏观调控,着力促进经济平稳运行和构建社会主义和谐社会。今后我国将进一步推进和深化各项财税改革,完善公共财政体制,不断增强公共产品和公共服务供给能力。
一、财政体制改革的必要性
近年来全国财政收入迅速增长表明我国经济发展状况良好,国家对经济的控制力逐步增强,特别是中央对社会和经济的宏观调控能力得到进一步加强。然而由于我国的市场经济体制正处于初步确立和逐步完善的过程中,我国财政体制不可避免地会存在着一些问题:
1.各级政府之间存在着事权划分不清、支出责任不够明确的问题
中央和地方在事权和支出的范围方面存在着一些交叉。一方面,一些属于地方的事权本来应该由地方负担支出,中央财政却在安排支出;另一方面,有些应该由中央政府承担的责任和事务,地方财政也承担了一部分支出。这种彼此之间存在相互交叉的现象,使得各级政府之间的事权和财权的划分不够科学。
2.省级以下各级财政的预算管理体制未能得到应有的规范
由于缺乏对省级以下各级财政预算管理体制改革较为明确的指导性政策,各地区的地方预算管理体制在形式上和调节力度上存在着较大的差别。有的地方在收入的划分方面并没有按照分税制的原则进行,依然沿用了原包干体制中收入的划分方法;有的地方过分强调增强上级财政的调控能力,搞层层集中,从而进一步加剧了县级和乡镇级基层财政的困难。
3.转移支付制度不规范
转移支付的基本功能是建立一个有效的财政调节制度,即中央政府通过转移支付调节个地方政府的行政能力,使各级地方政府在行使政府职能时有财力的保证。现行的税收返还是以保证地方的既得利益为依据的,实行分税制以后,净上划中央的部分全部返还给地方,带有平均化的色彩。因此,转移支付对于历史和自然的原因造成的地区间财力分配的不均和公共服务水平差距较大的问题基本上没有触及。此外,转移支付的面过宽,数量过大,增强了地方政府对中央财政的依赖性,而且对转移支付的资金没有规定用途,加上缺乏有效的监督和约束机制,导致资金浪费严重,使用效率低下。
4.收入征管缺乏严格的政策考量机制
收入作为一件法规政策性很强且审批缜密的工作,既是一个经济范畴,又是一个法律范畴。它的执行不仅要从收支规模和财政的承受能力来考量,更应从法律的、政策的层面来拷问。政策拷问机制的缺失,必然导致减免环节中腐败的滋生。从成本学的角度来衡量,如果属于违法违规减免,被减免者取得减免款必然付出运作成本,小额的运作成本换来的是国家巨额财政收入的流失,这种成本的形成必然催生腐败。
二、发达国家财政体制的借鉴经验
1.美国的财政体制
美国是一个联邦制国家,行政结构由联邦政府、州及地方(县、市、镇)三级构成。美国财政体制的集中统一趋势,不仅表现在联邦、州和地方各级预算在全国预算总额中的比重方面,同时也变现在各级财政预算的收支结构方面。在收入方面,影响经济最有力的税收(所得税,尤其是个人所得税)集中在联邦一级的财政;在财政支出方面,一些与国民经济发展关系重大的开支项目,都集中在联邦一级预算,如国防支出、国际事务支出、空间科研技术支出。美国财政体制的集中统一趋势还表现为联邦政府对各州和地方政府的财政补助,这些补助主要用于一些关系到整个国民经济的发展而私人又不愿举办,且又不便由州和地方分别举办的项目上。
2.法国的财政体制
法国是共和制国家,国家行政结构分为共和国、省和市镇三级。与此相适应,国家财政预算也分为三级。法国的财政预算管理比较集中。共和国划给地方预算的税收数额较小,中央对地方补助较大,占地方预算收入来源的25%。法国预算体制规定,各级预算需自动平衡。无论共和国预算和地方预算,支出的安排顺序首先是列足债务还本付息支出;其次是安排必不可少的经常费用;然后再根据财力安排新的开支和发展投资。
3.日本的财政体制
日本财权比较集中,中央预算收入占全国预算收入的70%以上,中央对地方的财政补助也占地方预算支出的40%以上。原则上,地方预算需自求平衡,但如果地方兴办较大的、关系到全国性利益的事业或项目,中央财政可单独给予补贴。日本的税收分国税和的地方税两种:国税列入中央预算;地方税列入地方预算。国税包括法人税、个人所得税、工商所得税等。在中央预算支出中,行政费占80%以上。
通过对上述美、法、日三国的财政体制的概要比较表明,各国的预算管理体制的具体情况不尽一致,但从大的方面来看,有两个共同点:一是中央掌握了与其承担的政治、社会、经济、军事等任务相适应的财权和财力,居于支配地位;二是在收支划分上,上述三国均把大宗、稳定的收入项目作为中央预算收入来源,中央与地方的收支划分,长期稳定不变。地方有权安排本级预算收支,中央不予干涉,但地方预算须自求平衡。
三、我国财政体制改革措施
1. 加强我国财政非税收入管理
落实收支两条线规定,加强财政非税收入管理,是党中央、国务院作出的从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。为了进一步改革和完善非税收入管理,首先要严格划清政府性收费与经营性收费的本质区别,既不能扩大政府管理范围,造成政府职责不分,又不能随意弱化政府职能,分散财政资金,必须明确规定政府性收费除法律、法规确定外,不应转为经营服务性收费,与此同时,应将真正的经营服务性收费从政府收费管理范围中分离出去,依法纳税;其次进一步理顺非税收人管理体制,政府非税收人是各级政府参与国民收人分配和再分配的一种形式,其管理必须与政府财政管理和编制部门综合预算管理相衔接,这样既体现政府收支的统一,又体现财政分配的公平、公正和公开,防止腐败现象的发生;再次在确定政府非税收人项目与标准时,应严格控制其规模,要建立收费目录管理制度,实行收费公告制度并充分接受社会监督。认真扎实地做好这项工作,进一步建立健全政府性非税收人管理制度,并制定出台有关政府性非税收入管理法规,建立约束机制,规范政府行为,对于加强勤政廉政建设,整顿财政分配秩序,提高财政资金的使用效益以及加强行政执法部门依法行政和公正执法具有十分重要的现实意义。
2. 大力推行国库集中支付制度
借鉴国际通行的做法,在我国推行国库集中支付制度改革是解决当前问题的一项重要措施。国库集中支付制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算,直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。国库集中支付制度改革的最终目标是要实现从现行的分散支付向国库集中支付转变。首先,要改变资金管理方式:第一在中央银行建立国库单一账户体系,相应地,在财政部门建立统一的资金账册管理体系;第二预算资金由原来层层下拨给预算单位,改变为由财政部门统一保存在中央银行国库单一账户上进行管理,财政部门不再将资金拨到预算单位,而只给预算单位下达年度预算指标,以及审批预算单位月度用款计划。第三设立“国库集中支付中心”。预算资金改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请,直接支付给商品和劳务供应者。其次,改变资金支付方式。由于资金管理方式发生变化,支付方式也作相应改革。改革以后,除小额零星开支外,预算单位发生购买行为时,向财政部门提出支付申请,资金由支付中心根据预算单位申请的数额和用途直接从国库单一账户上支付给商品和劳务供应者。
3. 继续加快转移支付改革
如今我国转移支付制度的实施还存在诸如目标不明确、结构不合理、总体不规范等问题,不利于和谐社会的进一步构建。首先,需要重新界定各级政府的支出责任。当前基层政府事权大与财权小的矛盾突出,地方财政困难,难以保证支出需要,应将部分公共支出责任适当上划。如社会保障,应当取消经济不发达地区社会保障资金统筹,建议对社会保障资金有缺口的地区实行“三三”制原则,即上级政府、本级财政、职工自身各负担;基础教育特别是农村基础教育应由中央、省、县三级财政负担,强化省一级政府的责任,贫困县的义务教育由中央财政通过转移支付解决。其次,需要整合各项转移支付资金。要借鉴国际经验,结合我国的国情,把体制补助、税收返还和结算补助这三项归并到一般性转移支付中,并合理划分一般性转移支付与专项转移支付实施范围,一般性转移支付主要是要调节各地的财力状况,达到各地财力的相对均衡,而专项转移支付为一次性或有限次数的暂时提供。再次必须加强对财政转移支付的监督。制定相关法律,明确转移支付在预算中的地位、作用、表现形式及实施转移支付的形式、原则、制度各组成部分间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序,还要对转移支付资金进行全过程监督,构建由各级人大、审计、财政内部和社会所组成的监督体系。
4. 探讨“省直管县”和“乡财县管乡用”等财政管理方式改革
到2007 年,我国至少有18 个省级区域较全面或部分地实行“省直管县”的财政管理方式。要结合深化行政管理体制改革,合理推进“省直管县”财政管理方式改革。要提高省级对县级财政直接管理的能力,加强信息传递,完善配套的财税组织措施;协调好省、市、市辖县三级政府之间、财政之间的关系,减少市级政府对所辖县的过多行政(含干部人事管理) 干预。要做好“市管县”财政体制与“省直管县”财政管理方式的平稳过渡,财力较强的市级财政要一如既往地支持所辖县级财政。可在经济欠发达、财政规模较小的乡镇尝试实行“乡财县管乡用”的财政管理方式。对经济发达、财力较强的乡镇则宜进一步完善乡镇财政管理体制,赋予乡镇政府(目前美国、法国等也有市镇政府) 履行职能的必要的事权、财权和财力,以推动经济发展,增加农民收入,强化公共服务,着力改善民生,加强社会管理,维护农村稳定,推进基层民主,促进农村和谐。
四、结语
2005年以来,中国实行稳健的财政政策和货币政策。今后稳健的财政政策仍然是我国必然的选择。稳健的财政政策只有加强非税收入管理、国库集中制度改革以及转移支付制度改革这一套“组合拳”,才能够推进我国经济结构优化升级和增长方式转变,促使国民经济沿着速度较快、效益较好、物价水平较低的良性轨道发展,促进社会主义和谐社会的构建。
参考文献:
[1] 洪银兴 刘小川 尚长风:公共财政学[M].南京:南京大学出版社:P309～343
[2] 吴 刚 刘 炼:财政体制创新与源头防腐[J].决策与信息.2005,(09)
[3] 张 华:关于财政非税收入管理的几个问题[J].内蒙古财会.2003,(01)