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摘 要 行政强制执行是具体行政行为的保障措施，无行政强制执行制度，任何生效的行政决定都将成为一纸空文。这就使得行政强制执行制度成为我国行政法学上的一个重要主题。随着我国法制化进程的加快，其弊端已日渐显现。在愈加强调法治的今天，现行的行政强制执行制度面临着诸多理论和实践的困境。而这种司法权对行政权的干预，既不科学，也不合理，使法院日益陷入一种尴尬的境地。因此，本文从我国行政非诉讼执行现状出发，结合行政执行诉讼的相关概念，对执行诉讼进行构想，进而探讨如何掌握具体行政行为存在重大明显违法或无效以及具体操作问题，并对执行实施权的归属问题表达自己的观点。
关键词 行政执行诉讼 非诉执行 执行权
作者简介：马美华，浙江省金华市中级人民法院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-059-03
“法律的生命在于实行。”具体行政行为内容的实现是具体行政行为自身效力的要求（具体行政行为具有执行力），也是公共利益的体现。在具体行政行为内容实现受阻的情况下，需要使用公共权力强制实现具体行政行为的内容。行政强制执行无疑是具体行政行为的保障措施，无行政强制执行制度，任何生效的行政决定都将成为一纸空文。这就使得行政强制执行制度成为我国行政法学上的一个重要主题。我国的行政强制立法始于上世纪八十年代。当时，我国的行政机关设置还不是很健全，缺乏必要的强制执行手段。从当时的现状出发，不得不寻求行政机关以外的力量介入强制执行中，以确保具体行政行为的实现。就当时的情况而言，公检法等国家机器在某种意义上还具有专权机构的特性，其权威性决定了由法院实施强制执行权更具有威慑力。应该说，我国现行行政强制执行制度在形成之初，并不是从保障人权、监督行政机关依法行政的角度出发的。但不可否认的是，由人民法院行使行政强制权，在客观上确实起到过有利于人权的保护和监督行政机关依法行政的作用。可以这样说，我国的行政强制执行制度的形成并不是依靠科学的设计，而是长期社会实践的产物。随着我国法制化进程的加快，其弊端已日渐显现。在愈加强调法治的今天，现行的行政强制执行制度面临着诸多理论和和实践的困境。而这种司法权对行政权的干预，既不科学，也不合理，使法院日益陷入一种尴尬的境地。笔者在《行政非诉执行困境与思考》一文中，曾初步提出设想对该项制度加以合理的改造，以行政执行诉讼的方式来理顺这一理论体系，以期更符合日趋完善的法治社会的要求。
一、我国行政非诉执行现状
依《行政诉讼法》第66条及若干解释第86条的相关规定，我国的行政强制执行，是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自力执行为例外的。申请人民法院强制执行无须以特别明示的法律、法规为依据，而由行政机关自已强制执行须以法律、法规的特别规定为前提。从我国的立法情况看，只有鲜少的如涉及税的征收等相关行政部门法规定了行政机关的行政强制执行权。由此，大量的非诉执行案件进入法院。其结果是，非诉行政执行案件数量呈逐年增多的趋势，在数量上更远远超过了行政诉讼案件。2006年度，全国各级人民法院总共受理行政非诉案件230648件，执结229826件，远远超过行政诉讼案件（新收行政诉讼案件13717件，审结14163件）。相关立法也日渐复杂。有的学者曾对我国涉及行政强制执行的法律、法规进行过统计，发现在所有法律、法规中非诉行政执行占大约70%。然而，由于行政理论研究的不足，致使行政非诉执行制度在我国没有建立符合现状的、操作性强的、成熟的规章制度。现有的非诉执行制度存在如下缺陷：
（一）非诉执行的性质定位不清，行政强制执行权配置不合理
非诉执行的执行权是一种司法权还是行政权，或者兼而有之，各国对此认识差异较大，我国的理论界和实务界也有分歧。从《行政诉讼法》及其司法解释来看，我国实务界将其定性为司法性质，如此的定位，混淆了司法职能与行政职能，导致司法权和行政权的混同，使司法与行政的角色错位，既浪费了有限的司法资源，又损害了司法权中立的本质。
（二）司法审查的标准过于宽泛，不利于保护相对人的合法权益
法院对行政机关申请强制执行的案件通常采用书面的、形式上的审查而不进行实质审查，审查标准定位于“只要该申请形式规范完整无大的瑕疵和明显的违法之处就应裁定执行。不需法院就具体行政行为实质上是否合法进行审核判断”，且未规定当事人到场参与，审查程序不强调对抗，使许多非诉行政案件的审查流于形式，行政庭成为行政机关的执行机关，其公正性难以保障，不利于相对人合法权益的保护。
（三）一裁终局，缺乏救济途径，不利于纠错机制的建立
在行政非诉执行案件中，具体行政行为经人民法院以重大明显违法审查标准的非诉讼审查后，作出准予执行的裁定，具体行政行为确定的内容进入执行程序。在这一程序中，可能有作为执行对象的原具体行政行为存在重大违法情形而法院疏于审查并予以执行，或执行程序、时间、方式等方面出现违法、不合理情形而侵害相对人的权益的情形。由于其已经过法院的非诉讼审查且由法院执行，该具体行政行为已不是原来的行政行为，对其不服的，亦不能请求行政复议；因为其不是行政诉讼，一般不进行口头辩论，相对人和相关人的权益往往容易被忽略，对其不服的，亦不能提起上诉。因此，在现行行政非诉一裁终局的体制下，救济途径的缺失，导致相对人合法权益的保障成为一纸空文。
非诉执行制度本身存在的缺陷和其运行中存在的问题，并不能成为从根本上否定其存在的理由。面对非诉行政执行制度存在的问题，从目前我国行政执行和行政诉讼现状出发，笔者以为，可以在保留司法执行灵魂—法院审查的前提下，借鉴美国等国家执行之诉的经验，将行政机关以申请方式启动审查改变为行政机关以起诉方式启动真正意义上的司法审查模式，在我国建立一个新的行政诉讼类型——执行诉讼，专门受理行政机关申请执行生效的具体行政行为，是一种相对理想的选择。
二、执行诉讼的概念
所谓执行诉讼，亦即行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书得以实现的活动。具体来讲就是公民、法人或者其他行政相对人在法定期限内，以不作为的方式对待法院判决，主张行政决定违法，否认行政决定具有执行力时，行政机关诉请审查具体行政行为的合法性，确认当事人不履行义务或职责的违法性，请求法院发布强制执行令的诉讼程序。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，对于原告败诉时的执行问题，有关法律另有规定，不是本文所要讨论的内容。以下提到的执行問题，均指被告败诉时的执行。虽然我国《行政诉讼法》第65条明确规定，在行政机关不履行判决的义务的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但实际上，法院往往难以采取强制，即使采取强制措施，也很难奏效。对其原因进行分析就是广大行政诉讼研究人员的重点和难点。具体来讲，行政诉讼在执行中之所以困难重重，其原因主要包括以下几个方面：第一，被执行组织没有履行能力；第二，行政机关无视法院的权威；第三，我国现行司法权力难以有效制约行政权。这一点主要表现为法院自身权威、独立性以及法官独立性的不够。
同时，非诉行政案件的审查是人民法院行政庭的一项重要工作，必须很好地作为。随着依法治国战略不断推进及中国加入WTO后，行政机关的行政行为会越来越频繁，非诉执行行政案件也会日渐增多，据不完全统计，去年和今年的非诉执行行政案件比往年同期相比，翻了好几倍，比行政诉讼案件增加了好几个百分点，面对如此繁重审判任务，如何适应行政审判新发展的需要是目前亟待解决的问题，为此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条明确赋予人民法院对非诉执行行政案件进行合法性审查的司法审查权。可以说对非诉执行行政案件的合法性审查是人民法院的法定职责，我们必须很好地运用。
人民法院对申请执行的具体行政行为的合法性如何进行审查，审查的标准如何确定，在理论上和实践中一直没有很好解决，认识也不尽相同。笔者认为，对非诉执行行政案件的审查不能与行政诉讼案件的审查相同，法院审判诉讼行政案件的目的是通过对具体行政行为合法性审查，达到维护和监督行政机关依法行使职权，以法律手段促使行政机关改善执法活动，规范执法行为。而非诉执行行政案件的强制执行目的是以司法手段强化行政管理，维护社会利益，保证行政权的完善统一，促使相对人自觉、及时、全面履行义务。可见，两者的目的不完全相同，全面审查的观点混淆了两者的界限和目的，过多地强调司法监督的作用，全面审查是照搬诉讼案件的审查方式来审查非诉执行行政案件，这种观点不客观，也脱离实际。为提高审判效率，降低诉讼成本，客观上要求我们对非诉执行行政案件的合法性审查只能采用适度审查的标准。为规范对非诉行政执行案件的审查，今年4月，最高人民法院在上海召开了行政审判工作研讨会，在会上制订了《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》征求意见稿，该稿现已下发全国各地法院征求修改意见。此《规定》第22条规定：“人民法院对申请强制执行的具体行政行为是否存在重大明显违法或者无效进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。”可以说最高法院对非诉执行行政案件进行合法性审查采用的是适度审查标准，即对申请执行的具体行政行为的合法性审查就只审查其是否存在重大明显的违法或无效。
三、执行诉讼之构想
（一）受案范围
执行诉讼是完善行政强制执行制度的有效途径。在执行之诉中，一般情况下，原告是原非诉执行程序中向法院提出执行申请的行政主体，即作出该具体行政行为的行政机关。然而，值得我们关注的是，基于各种因素的制约和影响，行政机关也会出现对自己的诉讼权消极对待的行为。在这一情况之下，如果行政机关的这一行为涉及到相关权利人的切身利益，该权利享有人或或检察机关提起诉讼，启动执行之诉。被告为既不履行义务，又不起诉的行政相对人。行为相对人可以针对具体的行政行为提起相应的诉讼，但是在非诉行政执行中一旦过了行政诉讼的时效期，相对人也就自动丧失了诉讼权利。在行政诉讼的执行过程中，则可以有行政主体或权利人对行为相对人的作为提起相关诉讼，其先前丧失的诉讼权利在此时可以得到相应的补偿，行政主体和权利人会因之获得抗辩权，而非诉行政执行原来司法权与行政权相互混同、干扰的现象将得到改善。一方面，行政主体做出的具体行政行为其效力会因此得到相应的维护。与此同时，法院在审理此类案件时也会变得顺理成章，而不会被认为是任意扩张司法权，进而可以为相关法律主体提供司法救济。
同时，我们在考量一个程序设置时，在公平优先原则下，还应当兼顾效率。如果我们对执行之诉不加以限制，就会导致人们放弃正常的行政复议、行政诉讼等救济途径，而等待在法院审查行政强制执行申请时，直接谋求执行诉讼来保护自己的合法权益。因此，有必要对于行政相对人因没有正当理由而对起诉期限造成的耽误，从而使得行政决定发生效力的，对其执行诉讼的抗辨权加以限制。
（二）执行诉讼的审查
1．审查方式
现行的非诉审查程序未规定需申请人与被执行人到场参与，审查程序不强调对抗，强调书面审查。书面审查将审判权神秘化，弱化公众对法官的制约和监督，是错误和不公正的温床。执行诉讼既然是非诉行政执行程序的“诉讼化”改造，必然要符合诉讼规律的审理方式。因此，执行诉讼的审查原则上应当开庭审查。在审判组织上，应由人民法院组成合议庭进行审理，并且在举证责任上要实现合理的分配。一般来讲，原告（行政主体）负有举证责任。但是，考虑到行政主体的无过错，被告也应相应的承担一定举证责任。
在此，有人会有这样的疑问，如果一切行政执行诉讼全采用开庭审查的方式，那么行政执行的效率何在。为此，我们就必须在确保公正的基础上尽可能的提升诉讼的效率。同时，为了避免行政法律关系长期处于不稳定状态，提高司法效率，执行诉讼应采用快速审理的方式。在审级的设置上实行一审终审制。审理期限为一个月，并不得延长。同时，对下列两大类行政行为则应该只作出相应的书面审查：（1）经由听证程序之后的行政行为；（2）法律规定由行政机关作最终裁决的行政行为。
2．审查标准
为维护法院的权威，制衡行政权和保护相对人的合法权益，执行诉讼中的具体行政行为要接受审查。只有合法的具体行政行为才能被允许强制执行。我国现行非诉讼执行的审查标准是采取明显违法的审查标准的。法院对行政机关的申请只进行书面的、形式上的审核，“只要该申请形式规范完整无大的和明显违法之处就应裁定执行，不需法院就具体行政行为实质上是否合法进行审核判断”。这种从宽审查标准是程序的非诉讼性与行政诉讼合法性审查原则之间矛盾的调和。这一标准不利于保护相对人的权利，也不利于划请司法机关与行政机关的职责。“要解决这一矛盾，必须对程序作出变革，使之适应合法性审查的相关要求”。因此，执行诉讼中应采用与普通行政诉讼同样严格的标准，即合法性审查制度。
（三）裁判方式
一般来讲，裁判方式有两大类：判决、裁定。这两种才裁判方式要根据具体的情形来进行，在行政主体的起诉与执行诉讼所要求的起诉条件不相符合时，法院裁定不予受理。只有那些符合条件的才会被受理。在经过正式的开庭审理之后，一旦确认行政行为违法的证据确凿充分时，就应当即驳回原告的诉讼请求，并且判决被告胜诉；而一旦确认行政行为合法的证据确凿充分时，就应相应判决原告胜诉。由此，我们不难看出，无论何种判决都应该由人民法院做出。
四、如何掌握具体行政行为存在重大明显违法或无效以及具体操作问题
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第95条的规定，把申请执行的具体行政行为是否存在重大明显违法概括为三点：即（1）明显缺乏事实根据的具体行政行为；（2）明显缺乏法律依据的具体行政行为；（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的具体行政行为。
《行政诉讼法》第六十六条明确规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》以下简称《解释》第九十条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议做出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，做出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利人在90日内可以申请人民法院强制执行。以上两条规定确立了我国行政非诉讼强制执行的基本概况，具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行；平等民事主体被行政机关依法律事实做出裁决后，在行政机关未予申请强制执行后，也可以申请人民法院强制执行。人民法院在受理、审查、执行行政机关的具体行政行为俗称为“非诉执行”，“非诉执行”案件在具体操作过程中存在着许多问题，笔者仅从非诉执行案件的司法实践入手刍议一下这些问题及解决办法。
五、执行实施权的归属之我见
现行非诉执行制度设立之初，出于对行政机关作为行政法律关系一方当事人的地位和滥用职权的担忧，赋予法院对行政行为进行审查后再予以执行的制度有利于维护行为相对人的合法权益和监督行政机关依法行使职权。然而，法治的基本要求是权力分立，行政机关与司法机关之间的权限分工只有十分明确，才能提高行政效率。行政行为发生在行政管理领域，与实现行政目的直接相关，国家出于维护公共秩序和实现公共利益的角度出发，应当确立行政强制执行权由行政机关行使。此外，被执行的行为是具体行政行为，既然是具体行政行为，作出具体行政行为的行政机关当然有权执行自己作出的决定。事实上，一个完整的行政权不仅应当包括决定权和处理权，也应当包括执行权。执行权是处理权的延伸，是处理权得以實现的保障。执行决定权和裁判权应该更加强调公正和质量，执行实施权则应该更需要力量和效率；执行决定权和执行裁判权要求行使者应掌握相应的法学知识，应该公正明智，执行实施权则要求执行者果断有力，大公无私。行政机关作出具体行政行为之后，法律同时赋予其强制执行权，既可以避免行政权由于缺乏强制性而导致不被重视，也可以强化行政机关的责任意识，避免其将风险推向法院。随着依法治国方略的逐步推进以及行政机关依法行政水平的提高，从行政执行权系行政权本身不可分割权能的角度，可原则上将具体行政行为的执行权交由统一的行政执行机关行使。即如我前文所述，在法院发出强制执行令后，由行政机关行使行政强制执行权，而法院的执行权则限于执行决定权和裁判权。但对行政相对人权利义务有重大影响的具体行政行为如限制人身自由、不动产等的执行还是应由法院执行，以加强司法权对行政权的监督，实现权力的制约与监督，即确立由行政机关执行为原则，法院执行为例外的模式。对行政执行机关的行政执行行为，相对人可提起诉讼。
参考文献：
[1]周敏，刘成良．非诉行政执行探析．青年科学．2010（1）．
[2]林毅生．从行政审判视角看社会管理创新．法制与社会．2011（10）．
[3]卫绪华．行政非诉执行案件问题的探讨．广西大学学报（哲学社会科学版）．2001（S1）．
[4]贾庆霞．行政非诉执行案件审查与执行若干问题．法律适用．2006（6）．
关键词 行政执行诉讼 非诉执行 执行权
作者简介：马美华，浙江省金华市中级人民法院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-059-03
“法律的生命在于实行。”具体行政行为内容的实现是具体行政行为自身效力的要求（具体行政行为具有执行力），也是公共利益的体现。在具体行政行为内容实现受阻的情况下，需要使用公共权力强制实现具体行政行为的内容。行政强制执行无疑是具体行政行为的保障措施，无行政强制执行制度，任何生效的行政决定都将成为一纸空文。这就使得行政强制执行制度成为我国行政法学上的一个重要主题。我国的行政强制立法始于上世纪八十年代。当时，我国的行政机关设置还不是很健全，缺乏必要的强制执行手段。从当时的现状出发，不得不寻求行政机关以外的力量介入强制执行中，以确保具体行政行为的实现。就当时的情况而言，公检法等国家机器在某种意义上还具有专权机构的特性，其权威性决定了由法院实施强制执行权更具有威慑力。应该说，我国现行行政强制执行制度在形成之初，并不是从保障人权、监督行政机关依法行政的角度出发的。但不可否认的是，由人民法院行使行政强制权，在客观上确实起到过有利于人权的保护和监督行政机关依法行政的作用。可以这样说，我国的行政强制执行制度的形成并不是依靠科学的设计，而是长期社会实践的产物。随着我国法制化进程的加快，其弊端已日渐显现。在愈加强调法治的今天，现行的行政强制执行制度面临着诸多理论和和实践的困境。而这种司法权对行政权的干预，既不科学，也不合理，使法院日益陷入一种尴尬的境地。笔者在《行政非诉执行困境与思考》一文中，曾初步提出设想对该项制度加以合理的改造，以行政执行诉讼的方式来理顺这一理论体系，以期更符合日趋完善的法治社会的要求。
一、我国行政非诉执行现状
依《行政诉讼法》第66条及若干解释第86条的相关规定，我国的行政强制执行，是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自力执行为例外的。申请人民法院强制执行无须以特别明示的法律、法规为依据，而由行政机关自已强制执行须以法律、法规的特别规定为前提。从我国的立法情况看，只有鲜少的如涉及税的征收等相关行政部门法规定了行政机关的行政强制执行权。由此，大量的非诉执行案件进入法院。其结果是，非诉行政执行案件数量呈逐年增多的趋势，在数量上更远远超过了行政诉讼案件。2006年度，全国各级人民法院总共受理行政非诉案件230648件，执结229826件，远远超过行政诉讼案件（新收行政诉讼案件13717件，审结14163件）。相关立法也日渐复杂。有的学者曾对我国涉及行政强制执行的法律、法规进行过统计，发现在所有法律、法规中非诉行政执行占大约70%。然而，由于行政理论研究的不足，致使行政非诉执行制度在我国没有建立符合现状的、操作性强的、成熟的规章制度。现有的非诉执行制度存在如下缺陷：
（一）非诉执行的性质定位不清，行政强制执行权配置不合理
非诉执行的执行权是一种司法权还是行政权，或者兼而有之，各国对此认识差异较大，我国的理论界和实务界也有分歧。从《行政诉讼法》及其司法解释来看，我国实务界将其定性为司法性质，如此的定位，混淆了司法职能与行政职能，导致司法权和行政权的混同，使司法与行政的角色错位，既浪费了有限的司法资源，又损害了司法权中立的本质。
（二）司法审查的标准过于宽泛，不利于保护相对人的合法权益
法院对行政机关申请强制执行的案件通常采用书面的、形式上的审查而不进行实质审查，审查标准定位于“只要该申请形式规范完整无大的瑕疵和明显的违法之处就应裁定执行。不需法院就具体行政行为实质上是否合法进行审核判断”，且未规定当事人到场参与，审查程序不强调对抗，使许多非诉行政案件的审查流于形式，行政庭成为行政机关的执行机关，其公正性难以保障，不利于相对人合法权益的保护。
（三）一裁终局，缺乏救济途径，不利于纠错机制的建立
在行政非诉执行案件中，具体行政行为经人民法院以重大明显违法审查标准的非诉讼审查后，作出准予执行的裁定，具体行政行为确定的内容进入执行程序。在这一程序中，可能有作为执行对象的原具体行政行为存在重大违法情形而法院疏于审查并予以执行，或执行程序、时间、方式等方面出现违法、不合理情形而侵害相对人的权益的情形。由于其已经过法院的非诉讼审查且由法院执行，该具体行政行为已不是原来的行政行为，对其不服的，亦不能请求行政复议；因为其不是行政诉讼，一般不进行口头辩论，相对人和相关人的权益往往容易被忽略，对其不服的，亦不能提起上诉。因此，在现行行政非诉一裁终局的体制下，救济途径的缺失，导致相对人合法权益的保障成为一纸空文。
非诉执行制度本身存在的缺陷和其运行中存在的问题，并不能成为从根本上否定其存在的理由。面对非诉行政执行制度存在的问题，从目前我国行政执行和行政诉讼现状出发，笔者以为，可以在保留司法执行灵魂—法院审查的前提下，借鉴美国等国家执行之诉的经验，将行政机关以申请方式启动审查改变为行政机关以起诉方式启动真正意义上的司法审查模式，在我国建立一个新的行政诉讼类型——执行诉讼，专门受理行政机关申请执行生效的具体行政行为，是一种相对理想的选择。
二、执行诉讼的概念
所谓执行诉讼，亦即行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书得以实现的活动。具体来讲就是公民、法人或者其他行政相对人在法定期限内，以不作为的方式对待法院判决，主张行政决定违法，否认行政决定具有执行力时，行政机关诉请审查具体行政行为的合法性，确认当事人不履行义务或职责的违法性，请求法院发布强制执行令的诉讼程序。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，对于原告败诉时的执行问题，有关法律另有规定，不是本文所要讨论的内容。以下提到的执行問题，均指被告败诉时的执行。虽然我国《行政诉讼法》第65条明确规定，在行政机关不履行判决的义务的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但实际上，法院往往难以采取强制，即使采取强制措施，也很难奏效。对其原因进行分析就是广大行政诉讼研究人员的重点和难点。具体来讲，行政诉讼在执行中之所以困难重重，其原因主要包括以下几个方面：第一，被执行组织没有履行能力；第二，行政机关无视法院的权威；第三，我国现行司法权力难以有效制约行政权。这一点主要表现为法院自身权威、独立性以及法官独立性的不够。
同时，非诉行政案件的审查是人民法院行政庭的一项重要工作，必须很好地作为。随着依法治国战略不断推进及中国加入WTO后，行政机关的行政行为会越来越频繁，非诉执行行政案件也会日渐增多，据不完全统计，去年和今年的非诉执行行政案件比往年同期相比，翻了好几倍，比行政诉讼案件增加了好几个百分点，面对如此繁重审判任务，如何适应行政审判新发展的需要是目前亟待解决的问题，为此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条明确赋予人民法院对非诉执行行政案件进行合法性审查的司法审查权。可以说对非诉执行行政案件的合法性审查是人民法院的法定职责，我们必须很好地运用。
人民法院对申请执行的具体行政行为的合法性如何进行审查，审查的标准如何确定，在理论上和实践中一直没有很好解决，认识也不尽相同。笔者认为，对非诉执行行政案件的审查不能与行政诉讼案件的审查相同，法院审判诉讼行政案件的目的是通过对具体行政行为合法性审查，达到维护和监督行政机关依法行使职权，以法律手段促使行政机关改善执法活动，规范执法行为。而非诉执行行政案件的强制执行目的是以司法手段强化行政管理，维护社会利益，保证行政权的完善统一，促使相对人自觉、及时、全面履行义务。可见，两者的目的不完全相同，全面审查的观点混淆了两者的界限和目的，过多地强调司法监督的作用，全面审查是照搬诉讼案件的审查方式来审查非诉执行行政案件，这种观点不客观，也脱离实际。为提高审判效率，降低诉讼成本，客观上要求我们对非诉执行行政案件的合法性审查只能采用适度审查的标准。为规范对非诉行政执行案件的审查，今年4月，最高人民法院在上海召开了行政审判工作研讨会，在会上制订了《关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》征求意见稿，该稿现已下发全国各地法院征求修改意见。此《规定》第22条规定：“人民法院对申请强制执行的具体行政行为是否存在重大明显违法或者无效进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。”可以说最高法院对非诉执行行政案件进行合法性审查采用的是适度审查标准，即对申请执行的具体行政行为的合法性审查就只审查其是否存在重大明显的违法或无效。
三、执行诉讼之构想
（一）受案范围
执行诉讼是完善行政强制执行制度的有效途径。在执行之诉中，一般情况下，原告是原非诉执行程序中向法院提出执行申请的行政主体，即作出该具体行政行为的行政机关。然而，值得我们关注的是，基于各种因素的制约和影响，行政机关也会出现对自己的诉讼权消极对待的行为。在这一情况之下，如果行政机关的这一行为涉及到相关权利人的切身利益，该权利享有人或或检察机关提起诉讼，启动执行之诉。被告为既不履行义务，又不起诉的行政相对人。行为相对人可以针对具体的行政行为提起相应的诉讼，但是在非诉行政执行中一旦过了行政诉讼的时效期，相对人也就自动丧失了诉讼权利。在行政诉讼的执行过程中，则可以有行政主体或权利人对行为相对人的作为提起相关诉讼，其先前丧失的诉讼权利在此时可以得到相应的补偿，行政主体和权利人会因之获得抗辩权，而非诉行政执行原来司法权与行政权相互混同、干扰的现象将得到改善。一方面，行政主体做出的具体行政行为其效力会因此得到相应的维护。与此同时，法院在审理此类案件时也会变得顺理成章，而不会被认为是任意扩张司法权，进而可以为相关法律主体提供司法救济。
同时，我们在考量一个程序设置时，在公平优先原则下，还应当兼顾效率。如果我们对执行之诉不加以限制，就会导致人们放弃正常的行政复议、行政诉讼等救济途径，而等待在法院审查行政强制执行申请时，直接谋求执行诉讼来保护自己的合法权益。因此，有必要对于行政相对人因没有正当理由而对起诉期限造成的耽误，从而使得行政决定发生效力的，对其执行诉讼的抗辨权加以限制。
（二）执行诉讼的审查
1．审查方式
现行的非诉审查程序未规定需申请人与被执行人到场参与，审查程序不强调对抗，强调书面审查。书面审查将审判权神秘化，弱化公众对法官的制约和监督，是错误和不公正的温床。执行诉讼既然是非诉行政执行程序的“诉讼化”改造，必然要符合诉讼规律的审理方式。因此，执行诉讼的审查原则上应当开庭审查。在审判组织上，应由人民法院组成合议庭进行审理，并且在举证责任上要实现合理的分配。一般来讲，原告（行政主体）负有举证责任。但是，考虑到行政主体的无过错，被告也应相应的承担一定举证责任。
在此，有人会有这样的疑问，如果一切行政执行诉讼全采用开庭审查的方式，那么行政执行的效率何在。为此，我们就必须在确保公正的基础上尽可能的提升诉讼的效率。同时，为了避免行政法律关系长期处于不稳定状态，提高司法效率，执行诉讼应采用快速审理的方式。在审级的设置上实行一审终审制。审理期限为一个月，并不得延长。同时，对下列两大类行政行为则应该只作出相应的书面审查：（1）经由听证程序之后的行政行为；（2）法律规定由行政机关作最终裁决的行政行为。
2．审查标准
为维护法院的权威，制衡行政权和保护相对人的合法权益，执行诉讼中的具体行政行为要接受审查。只有合法的具体行政行为才能被允许强制执行。我国现行非诉讼执行的审查标准是采取明显违法的审查标准的。法院对行政机关的申请只进行书面的、形式上的审核，“只要该申请形式规范完整无大的和明显违法之处就应裁定执行，不需法院就具体行政行为实质上是否合法进行审核判断”。这种从宽审查标准是程序的非诉讼性与行政诉讼合法性审查原则之间矛盾的调和。这一标准不利于保护相对人的权利，也不利于划请司法机关与行政机关的职责。“要解决这一矛盾，必须对程序作出变革，使之适应合法性审查的相关要求”。因此，执行诉讼中应采用与普通行政诉讼同样严格的标准，即合法性审查制度。
（三）裁判方式
一般来讲，裁判方式有两大类：判决、裁定。这两种才裁判方式要根据具体的情形来进行，在行政主体的起诉与执行诉讼所要求的起诉条件不相符合时，法院裁定不予受理。只有那些符合条件的才会被受理。在经过正式的开庭审理之后，一旦确认行政行为违法的证据确凿充分时，就应当即驳回原告的诉讼请求，并且判决被告胜诉；而一旦确认行政行为合法的证据确凿充分时，就应相应判决原告胜诉。由此，我们不难看出，无论何种判决都应该由人民法院做出。
四、如何掌握具体行政行为存在重大明显违法或无效以及具体操作问题
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第95条的规定，把申请执行的具体行政行为是否存在重大明显违法概括为三点：即（1）明显缺乏事实根据的具体行政行为；（2）明显缺乏法律依据的具体行政行为；（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的具体行政行为。
《行政诉讼法》第六十六条明确规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不起诉又不履行，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》以下简称《解释》第九十条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议做出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，做出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利人在90日内可以申请人民法院强制执行。以上两条规定确立了我国行政非诉讼强制执行的基本概况，具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行；平等民事主体被行政机关依法律事实做出裁决后，在行政机关未予申请强制执行后，也可以申请人民法院强制执行。人民法院在受理、审查、执行行政机关的具体行政行为俗称为“非诉执行”，“非诉执行”案件在具体操作过程中存在着许多问题，笔者仅从非诉执行案件的司法实践入手刍议一下这些问题及解决办法。
五、执行实施权的归属之我见
现行非诉执行制度设立之初，出于对行政机关作为行政法律关系一方当事人的地位和滥用职权的担忧，赋予法院对行政行为进行审查后再予以执行的制度有利于维护行为相对人的合法权益和监督行政机关依法行使职权。然而，法治的基本要求是权力分立，行政机关与司法机关之间的权限分工只有十分明确，才能提高行政效率。行政行为发生在行政管理领域，与实现行政目的直接相关，国家出于维护公共秩序和实现公共利益的角度出发，应当确立行政强制执行权由行政机关行使。此外，被执行的行为是具体行政行为，既然是具体行政行为，作出具体行政行为的行政机关当然有权执行自己作出的决定。事实上，一个完整的行政权不仅应当包括决定权和处理权，也应当包括执行权。执行权是处理权的延伸，是处理权得以實现的保障。执行决定权和裁判权应该更加强调公正和质量，执行实施权则应该更需要力量和效率；执行决定权和执行裁判权要求行使者应掌握相应的法学知识，应该公正明智，执行实施权则要求执行者果断有力，大公无私。行政机关作出具体行政行为之后，法律同时赋予其强制执行权，既可以避免行政权由于缺乏强制性而导致不被重视，也可以强化行政机关的责任意识，避免其将风险推向法院。随着依法治国方略的逐步推进以及行政机关依法行政水平的提高，从行政执行权系行政权本身不可分割权能的角度，可原则上将具体行政行为的执行权交由统一的行政执行机关行使。即如我前文所述，在法院发出强制执行令后，由行政机关行使行政强制执行权，而法院的执行权则限于执行决定权和裁判权。但对行政相对人权利义务有重大影响的具体行政行为如限制人身自由、不动产等的执行还是应由法院执行，以加强司法权对行政权的监督，实现权力的制约与监督，即确立由行政机关执行为原则，法院执行为例外的模式。对行政执行机关的行政执行行为，相对人可提起诉讼。
参考文献：
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