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摘要：自金融危机后，我国实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。4万亿投资计划启动后，地方政府融资平台出现了快速发展的势头，加快了内需的扩大和银行贷款的增长，与此同时，由于缺乏有效管理，其运作中的问题和风险也与日俱增。文章从分析地方政府融资平台的必要性、存在的问题入手，着重强调加强融资平台的融资管理，提出促进地方政府投融资平台健康发展的对策，着力控制地方政府融资平台的运作风险，促其健康有效运行。
关键词：地方政府；融资平台；财政风险；问题；建议
一、引言
自金融危机后，地方政府投融资平台带动的基础设施投资和城市化进程，为内需的扩张提供了良好的动力，也带动了银行贷款的快速增长。2008年4万亿投资计划启动后，地方政府资金缺口巨大。2009年初，央行与银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出了“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套融资渠道”。在此背景下，各级地方政府依托原有城投、城开公司和土地储备交易中心，积极打造出更大规模的新型投融资平台，地方政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。
但地方政府投融资平台的融资风险开始引起监管者的关注。据统计，到2009年底，全国有3800多家各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。央行的调研结果显示，2009年５月末，地方政府融资平台的负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级融资平台几乎没有盈利。而根据财政部财政司研究所所长贾康的估算，目前我国地方投融资平台负债超过６万亿元，其中地方债务总余额在４万亿元以上，约相当于ＧＤＰ的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。
2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝公开提出把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。随后国务院下发《国发[2010]19》号文件《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，为进一步规范融资平台，进而充分摆正财政资金与金融资金的位置指明了方向。
二、平台存在的必要性
地方政府投融资平台通过划拨土地或财政注资等形式组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中，，弥补公共财政的有限性。地方政府投融资平台的建立是经济发展的必然要求。首先，从融资用途来看，地方政府投融资平台代表政府提供公共产品和准公共产品，以解决“市场失灵”，它能够突破经济建设中资金不足的“瓶颈”，在政府的指导之下，完成项目的融资、建设乃至经营。其次，从偿债来源来看，地方政府投融资平台一般是以地方财政作为偿债担保，尽管修建基础设施和社会公益项目所形成的都是非经营性资产，在融资平台内部无法形成偿债来源，但是地方市政设施和投资环境改善后，周边土地的增值收入和招商引资带来的地方财政增收可以作为偿债来源，其积极作用应当肯定。
三、地方政府投融资平台存在的问题
（一）缺乏统一的法律规范
目前对地方政府融资平台进行规范的法律法规缺失，债务规模难以抑制。至今未出台有关地方政府投融资平台的法律规范，许多方面出现管理上的空白。如投融资业务的开展、投资方向的确定、债务管理、投融资运作机构的地位和基本运作内容等方面都缺乏统一的法律规范，随意性较大，投融资运作不规范，影响其职能的发挥。现有的《预算法》规定地方政府禁止进行赤字预算和举借债务，但地方政府以各种名义规避《预算法》的约束，设立投融资平台等地方融资中介就是地方政府应对此问题的手段。
（二）巨大的金融风险
一是地方政府融资平台的不规范导致金融风险。一些地方政府融资平台出现了地方政府和人大所开具的“担保函”，以财政担保等违反《担保法》等法律法规的无效担保情形。一些地方融资平台中，一笔资金当作几个平台的注册资金和项目资本金循环使用，以土地作价入股仅完成公司注册，没有上缴土地出让金，甚至没有办理过户手续，只有名义上的划转，缺少法律依据。
二是地方政府融资平台的融资特点导致金融风险。政府拉动内需的项目主要涉及中长期贷款，必然导致银行放松中长期贷款的比例，容易产生行业集中、客户集中、贷款期限错配给资产业务不匹配等问题，导致金融风险。为使已经启动的大型基础设施项目不会因为信贷紧缩而成为烂尾楼或半拉子工程，客观上的信贷投放必然保持在相对高位规模。从宏观角度来看，这将使得今后的信贷规模调整受到影响，限制了货币政策调整空间。
（三）严峻的财政安全威胁
地方政府融资平台没有收入来源，大多依靠地方财政还债，存在潜在风险。尤其是土地财政收入。在房地产市场面临调控的背景下，一旦土地市场出现波动、地价下降，政府土地财政预期收入大幅减少或融资平台项目投资收益不能覆盖成本，风险将更加突出。这种融资风险将直接影响国家财政安全。
（四）投融资平台的治理结构不合理
各类投融资平台高管人员一般由政府指派，行政色彩较浓，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向。融资规模一般根据政府建设的重点项目资金需求确定，而不是根据平台自身的财务状况和偿债能力确定。大多数投融资平台从开始建立就存在现金流短缺的现象，地方政府一般以非现金资产、划拨使用权等形式注资，投入现金流量较少。一些已抵押的资产一般不具备完全的抵押物处置权利。这使投融资平台难以形成完整的公司治理结构和自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的企业法人。目前，投融资平台的资产负债率普遍很高，再融资能力受限，甚至存在资金链断裂的危险。
（五）缺乏投融资风险约束机制
投融资平台从体制上尚未摆脱对政府部门的依附，地方政府未形成统一的投融资风险约束机制。在“借、用、还”不统一和“责、权、利”不清的情况下，各投融资公司不顾自身偿债能力，盲目举债。多头举债，多头管理，权责模糊，最终造成投资决策失误的债务风险责任难以明确。一些地方政府甚至将投融资平台当作融资工具，利用投融资平台贷款，将通过平台融来的部分资金移做其他用途。对投融资平台没有规范的考核标准，更多地看能否融资成功。个别贷款项目也可能面临项目烂尾或新官不理旧账的风险，投融资风险约束机制更是无从谈
起。
四、促进我国地方政府投融资平台健康发展的对策
目前，对地方政府投融资平台应规范化，而非妖魔化。现状要求我们构建符合国情的法律规范和管理机制，以使地方投融资在地方经济发展中发挥更大作用。针对以上出现的问题，地方政府需转变职能，由主导者变为服务者和监督者，促使各融资平台真正成为实体公司，由自身收益覆盖贷款本息，提出以下几点建议。
（一）制定投融资法律
目前，最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规，使投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。
（二）完善投融资平台的法人治理结构
为使各投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，首先要转变政府职能，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，不以行政手段干预企业的实际运作，政府或政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，真正实现行政与资本分离。各投融资平台专注于专业化的国有资产经营管理，通过引入公司化的运作模式，坚持市场化导向，有利于投融资平台建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，完善其法人治理结构。主要从两方面着手，一是引进战略合作者，引进多元主体，只有多元主体参与，法人治理结构才能逐步完善。二是推进管理层的职业化。只有管理层的专职化和职业化，才能提高投融资平台的法人治理水平。
（三）建立分类投资决策机制
地方投融资平台通常面临政府投资任务和市场投资双重任务，因此采用分类决策机制能较好地解决投资决策问题。一是对政府交办的投资任务要完善投融资政策，界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目，通过完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。二是对地方投融资平台自主投资项目，要加强投资程序建设，严格执行内外部投资程序，加强监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度，提高决策水平。
（四）加强财务风险控制
加强财务风险控制，一是要建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式和偿债长效机制。建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。二是要建立资本金补充机制。地方政府对地方投融资平台在经营中产生的政策性亏损要通过注入资本金进行弥补，这种弥补机制对于加强平台管理、防范金融风险、提高政府信誉有百利而无一害。
（五）健全政府债务的偿还保障机制，理顺平台的债务管理体制
对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。消除财政承诺式的偿还责任的“软约束”，由专门的法律规定政府负债额度的强有力约束；建立相应的市场退出机制，通过市场机制处置贷款抵押担保物；通过法律手段强制政府融资平台兑现对银行债权的偿还承诺。将政府融资平台土地交易收入全部纳入偿债基金账户，用于偿还银行贷款，不得用于新的项目建设，以减少融资平台的债务。成立专门投融资管理机构，由中央投融资管理机构负责，各投融资公司定期向投融资管理机构提交财务报告，并接受审计部门的检查。
（六）积极推动地方政府融资形式多样化，提高直接融资比重
融资方式多样化是有效缓解地方政府融资平台银行信贷压力的有效途径，有利于解决地方政府融资平台融资成本高、风险大的问题。商业银行要建立适应地方融资平台贷款风险特点的管理体制，建立完善、严格的贷款审查标准，有效规避贷款风险。地方政府融资平台可以尝试资产证券化融资，通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题；可采用发行地方债券、上市融资等方式，引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持地方政府融资平台公司控股、参股公司上市，提升融资平台公司的直接融资能力；应尽可能采取多种方式使社会资本参与公共基础设施投资运营，实现融资形式多样化。同时，地方政府的债务规模应限制在当年税收收入的20%以内。对规模较小的平台可通过兼并重组或控股等方式，扩大规模、创造上市或发债条件，并实现规模效益。
地方政府融资平台贷款的积极作用与消极影响是其特殊的功能与内在的风险性综合作用的结果，在控制风险最小化的前提下，充分发挥地方政府融资平台在地方经济社会建设中的效用，加强管理是关键，能够构建起财政、银行和证券联手防范金融风险的新机制，要做到这一点需要综合多方力量进行长期的努力。
参考文献:
1、卢晓平.地方融资平台风险敲警钟,实体经济信贷被挤出[N].上海证券报,2010-02-08.
2、唐真龙.地方政府融资平台风险暗藏监管层给巨量信贷“降火”[N].上海证券报,2009-08-03.
3、冉学东.监管层警惕地方政府融资平台风险[N].第一财经日报,2010-01-08.
（作者单位：博兴县财政局）
关键词：地方政府；融资平台；财政风险；问题；建议
一、引言
自金融危机后，地方政府投融资平台带动的基础设施投资和城市化进程，为内需的扩张提供了良好的动力，也带动了银行贷款的快速增长。2008年4万亿投资计划启动后，地方政府资金缺口巨大。2009年初，央行与银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出了“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套融资渠道”。在此背景下，各级地方政府依托原有城投、城开公司和土地储备交易中心，积极打造出更大规模的新型投融资平台，地方政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。
但地方政府投融资平台的融资风险开始引起监管者的关注。据统计，到2009年底，全国有3800多家各级政府投融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。央行的调研结果显示，2009年５月末，地方政府融资平台的负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级融资平台几乎没有盈利。而根据财政部财政司研究所所长贾康的估算，目前我国地方投融资平台负债超过６万亿元，其中地方债务总余额在４万亿元以上，约相当于ＧＤＰ的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。
2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝公开提出把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。随后国务院下发《国发[2010]19》号文件《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，为进一步规范融资平台，进而充分摆正财政资金与金融资金的位置指明了方向。
二、平台存在的必要性
地方政府投融资平台通过划拨土地或财政注资等形式组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中，，弥补公共财政的有限性。地方政府投融资平台的建立是经济发展的必然要求。首先，从融资用途来看，地方政府投融资平台代表政府提供公共产品和准公共产品，以解决“市场失灵”，它能够突破经济建设中资金不足的“瓶颈”，在政府的指导之下，完成项目的融资、建设乃至经营。其次，从偿债来源来看，地方政府投融资平台一般是以地方财政作为偿债担保，尽管修建基础设施和社会公益项目所形成的都是非经营性资产，在融资平台内部无法形成偿债来源，但是地方市政设施和投资环境改善后，周边土地的增值收入和招商引资带来的地方财政增收可以作为偿债来源，其积极作用应当肯定。
三、地方政府投融资平台存在的问题
（一）缺乏统一的法律规范
目前对地方政府融资平台进行规范的法律法规缺失，债务规模难以抑制。至今未出台有关地方政府投融资平台的法律规范，许多方面出现管理上的空白。如投融资业务的开展、投资方向的确定、债务管理、投融资运作机构的地位和基本运作内容等方面都缺乏统一的法律规范，随意性较大，投融资运作不规范，影响其职能的发挥。现有的《预算法》规定地方政府禁止进行赤字预算和举借债务，但地方政府以各种名义规避《预算法》的约束，设立投融资平台等地方融资中介就是地方政府应对此问题的手段。
（二）巨大的金融风险
一是地方政府融资平台的不规范导致金融风险。一些地方政府融资平台出现了地方政府和人大所开具的“担保函”，以财政担保等违反《担保法》等法律法规的无效担保情形。一些地方融资平台中，一笔资金当作几个平台的注册资金和项目资本金循环使用，以土地作价入股仅完成公司注册，没有上缴土地出让金，甚至没有办理过户手续，只有名义上的划转，缺少法律依据。
二是地方政府融资平台的融资特点导致金融风险。政府拉动内需的项目主要涉及中长期贷款，必然导致银行放松中长期贷款的比例，容易产生行业集中、客户集中、贷款期限错配给资产业务不匹配等问题，导致金融风险。为使已经启动的大型基础设施项目不会因为信贷紧缩而成为烂尾楼或半拉子工程，客观上的信贷投放必然保持在相对高位规模。从宏观角度来看，这将使得今后的信贷规模调整受到影响，限制了货币政策调整空间。
（三）严峻的财政安全威胁
地方政府融资平台没有收入来源，大多依靠地方财政还债，存在潜在风险。尤其是土地财政收入。在房地产市场面临调控的背景下，一旦土地市场出现波动、地价下降，政府土地财政预期收入大幅减少或融资平台项目投资收益不能覆盖成本，风险将更加突出。这种融资风险将直接影响国家财政安全。
（四）投融资平台的治理结构不合理
各类投融资平台高管人员一般由政府指派，行政色彩较浓，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向。融资规模一般根据政府建设的重点项目资金需求确定，而不是根据平台自身的财务状况和偿债能力确定。大多数投融资平台从开始建立就存在现金流短缺的现象，地方政府一般以非现金资产、划拨使用权等形式注资，投入现金流量较少。一些已抵押的资产一般不具备完全的抵押物处置权利。这使投融资平台难以形成完整的公司治理结构和自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的企业法人。目前，投融资平台的资产负债率普遍很高，再融资能力受限，甚至存在资金链断裂的危险。
（五）缺乏投融资风险约束机制
投融资平台从体制上尚未摆脱对政府部门的依附，地方政府未形成统一的投融资风险约束机制。在“借、用、还”不统一和“责、权、利”不清的情况下，各投融资公司不顾自身偿债能力，盲目举债。多头举债，多头管理，权责模糊，最终造成投资决策失误的债务风险责任难以明确。一些地方政府甚至将投融资平台当作融资工具，利用投融资平台贷款，将通过平台融来的部分资金移做其他用途。对投融资平台没有规范的考核标准，更多地看能否融资成功。个别贷款项目也可能面临项目烂尾或新官不理旧账的风险，投融资风险约束机制更是无从谈
起。
四、促进我国地方政府投融资平台健康发展的对策
目前，对地方政府投融资平台应规范化，而非妖魔化。现状要求我们构建符合国情的法律规范和管理机制，以使地方投融资在地方经济发展中发挥更大作用。针对以上出现的问题，地方政府需转变职能，由主导者变为服务者和监督者，促使各融资平台真正成为实体公司，由自身收益覆盖贷款本息，提出以下几点建议。
（一）制定投融资法律
目前，最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规，使投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。
（二）完善投融资平台的法人治理结构
为使各投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，首先要转变政府职能，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，不以行政手段干预企业的实际运作，政府或政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，真正实现行政与资本分离。各投融资平台专注于专业化的国有资产经营管理，通过引入公司化的运作模式，坚持市场化导向，有利于投融资平台建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，完善其法人治理结构。主要从两方面着手，一是引进战略合作者，引进多元主体，只有多元主体参与，法人治理结构才能逐步完善。二是推进管理层的职业化。只有管理层的专职化和职业化，才能提高投融资平台的法人治理水平。
（三）建立分类投资决策机制
地方投融资平台通常面临政府投资任务和市场投资双重任务，因此采用分类决策机制能较好地解决投资决策问题。一是对政府交办的投资任务要完善投融资政策，界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目，通过完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。二是对地方投融资平台自主投资项目，要加强投资程序建设，严格执行内外部投资程序，加强监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度，提高决策水平。
（四）加强财务风险控制
加强财务风险控制，一是要建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式和偿债长效机制。建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。二是要建立资本金补充机制。地方政府对地方投融资平台在经营中产生的政策性亏损要通过注入资本金进行弥补，这种弥补机制对于加强平台管理、防范金融风险、提高政府信誉有百利而无一害。
（五）健全政府债务的偿还保障机制，理顺平台的债务管理体制
对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。消除财政承诺式的偿还责任的“软约束”，由专门的法律规定政府负债额度的强有力约束；建立相应的市场退出机制，通过市场机制处置贷款抵押担保物；通过法律手段强制政府融资平台兑现对银行债权的偿还承诺。将政府融资平台土地交易收入全部纳入偿债基金账户，用于偿还银行贷款，不得用于新的项目建设，以减少融资平台的债务。成立专门投融资管理机构，由中央投融资管理机构负责，各投融资公司定期向投融资管理机构提交财务报告，并接受审计部门的检查。
（六）积极推动地方政府融资形式多样化，提高直接融资比重
融资方式多样化是有效缓解地方政府融资平台银行信贷压力的有效途径，有利于解决地方政府融资平台融资成本高、风险大的问题。商业银行要建立适应地方融资平台贷款风险特点的管理体制，建立完善、严格的贷款审查标准，有效规避贷款风险。地方政府融资平台可以尝试资产证券化融资，通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题；可采用发行地方债券、上市融资等方式，引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持地方政府融资平台公司控股、参股公司上市，提升融资平台公司的直接融资能力；应尽可能采取多种方式使社会资本参与公共基础设施投资运营，实现融资形式多样化。同时，地方政府的债务规模应限制在当年税收收入的20%以内。对规模较小的平台可通过兼并重组或控股等方式，扩大规模、创造上市或发债条件，并实现规模效益。
地方政府融资平台贷款的积极作用与消极影响是其特殊的功能与内在的风险性综合作用的结果，在控制风险最小化的前提下，充分发挥地方政府融资平台在地方经济社会建设中的效用，加强管理是关键，能够构建起财政、银行和证券联手防范金融风险的新机制，要做到这一点需要综合多方力量进行长期的努力。
参考文献:
1、卢晓平.地方融资平台风险敲警钟,实体经济信贷被挤出[N].上海证券报,2010-02-08.
2、唐真龙.地方政府融资平台风险暗藏监管层给巨量信贷“降火”[N].上海证券报,2009-08-03.
3、冉学东.监管层警惕地方政府融资平台风险[N].第一财经日报,2010-01-08.
（作者单位：博兴县财政局）